Tema 19 — La actividad económica y los sistemas económicos

Derecho Civil y Mercantil. Economía · Anexo I.1.1 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. La actividad económica: escasez, factores y decisiones.
2. Los sistemas económicos y las funciones de un sistema económico.

Epígrafe 1 — La actividad económica: escasez, factores y decisiones

1. La escasez: el punto de partida

La Economía parte de un hecho elemental: los seres humanos quieren más de lo que pueden obtener. Ese desajuste permanente entre lo que se desea y lo que se tiene se llama escasez, y es la razón de que exista una ciencia económica. En un mundo donde todo estuviera disponible en cantidad ilimitada y sin esfuerzo no habría precios, ni mercados, ni presupuestos, ni oposiciones a Hacienda: no habría nada que administrar.

La actividad económica es la respuesta social a la escasez. Comprende el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales una comunidad produce, distribuye y consume bienes y servicios con los que satisfacer sus necesidades. Producir es transformar recursos en algo más útil que los recursos de partida, distribuir es repartir lo producido entre quienes han participado en obtenerlo, y consumir es destruir esa utilidad para satisfacer una necesidad concreta. Las tres operaciones se encadenan sin fin: el consumo de hoy genera las necesidades de mañana, y la producción de hoy es posible porque ayer alguien renunció a consumir.

Escasez · los deseos superan los medios

Hay escasez cuando los medios disponibles —tiempo, recursos naturales, brazos, máquinas, conocimiento— son insuficientes para satisfacer simultáneamente todos los fines que se desean alcanzar con ellos.

Los dos términos de la definición merecen atención por separado.

Las necesidades humanas son, a efectos prácticos, ilimitadas. No porque cada persona sea insaciable en todo, sino por tres rasgos que se repiten: son renovables (la comida de hoy no evita el hambre de mañana), son jerarquizables (mientras no se cubren las fisiológicas y de seguridad no aparecen las de reconocimiento o realización, y en cuanto se cubren aparecen las siguientes) y son sociales (una parte de lo que hoy se considera imprescindible —conexión a internet, transporte, formación continua— no existía hace dos generaciones). Cuanto más rica es una sociedad, más numerosas y refinadas son las necesidades que se plantea.

Los recursos, en cambio, son limitados. Hay una cantidad finita de suelo, de agua, de horas de trabajo, de naves industriales y de capacidad de cálculo, y sobre todo hay una cantidad rigurosamente finita de tiempo: veinticuatro horas al día para todos, sin excepción.

De la escasez se deriva la distinción básica entre bienes. Un bien libre es aquel del que hay tanto que nadie necesita renunciar a nada para obtenerlo: el aire que se respira en un descampado. Un bien económico es escaso, se obtiene con esfuerzo y por eso tiene precio. La frontera entre ambos no es fija: el agua fue un bien libre en la mayor parte de la historia y hoy, embotellada o canalizada, es un bien económico que se factura por metro cúbico. Los bienes económicos admiten varias clasificaciones.

Economía · la ciencia de la elección

La Economía es la ciencia social que estudia cómo las personas y las sociedades eligen entre usos alternativos de unos recursos escasos para producir bienes y servicios, y cómo distribuyen lo producido entre sus miembros.

La definición pone el acento donde debe estar: no en los objetos (el dinero, las mercancías), sino en las decisiones. La Economía es la ciencia de la elección forzosa.

2. El problema económico y la elección

Si los recursos fueran suficientes para todo, cada fin se atendería por separado. Como no lo son, atender un fin obliga a desatender otro. En eso consiste el problema económico.

Problema económico · asignar lo escaso a fines alternativos

El problema económico consiste en decidir qué bienes y servicios producir y en qué cantidad, cómo producirlos (con qué técnica y con qué combinación de recursos) y para quién, esto es, cómo se reparte lo producido.

Estas tres preguntas —qué, cómo y para quién— las contesta toda sociedad, quiera o no, y las contesta de manera muy distinta según su organización institucional: por eso la respuesta a cada una de ellas es materia de los sistemas económicos, que ocupan el resto del tema.

Lo que aquí interesa retener es la lógica de la decisión. El análisis económico supone que quien decide lo hace de forma racional: dados sus objetivos y la información de que dispone, escoge la opción que mejor los sirve. No significa que sea infalible ni frío, sino que responde a incentivos: si sube el precio del combustible, se conduce menos, y si una deducción fiscal abarata la rehabilitación de vivienda, se rehabilita más. Buena parte del trabajo de un inspector o un técnico de Hacienda consiste, precisamente, en anticipar cómo reaccionará el contribuyente a un incentivo, porque toda norma tributaria es un incentivo, aunque no se haya diseñado como tal.

La segunda pieza es el razonamiento marginal. Las decisiones económicas relevantes rara vez son de todo o nada: son decisiones de un poco más o un poco menos. La pregunta correcta no es «¿debo estudiar?», sino «¿me conviene dedicar una hora más?». Y la respuesta se obtiene comparando el beneficio marginal de esa hora adicional con su coste marginal. Mientras el primero supere al segundo, conviene seguir. Cuando se igualan, se ha llegado al óptimo. Este esquema, que se repetirá en todo el programa de Economía, es la traducción operativa de la escasez: la unidad de recurso que se dedica a un uso es una unidad que se retira de otro.

3. El coste de oportunidad

De aquí nace el coste de oportunidad, uno de los conceptos centrales del análisis económico.

Coste de oportunidad · lo que se sacrifica

El coste de oportunidad de una decisión es el valor de la mejor alternativa a la que se renuncia al tomarla.

Tres precisiones sostienen la definición. Primera: se computa la mejor alternativa descartada, no la suma de todas las descartadas. Si con dos horas libres puedo estudiar, repartir paquetes por 20 € o dormir, el coste de oportunidad de estudiar son los 20 € (la mejor alternativa), no los 20 € más el valor del sueño. Segunda: el coste de oportunidad existe aunque no haya pago. No firmar un contrato, no alquilar un local propio o no cobrar intereses por un ahorro inmovilizado no genera factura alguna, y sin embargo son costes económicos de pleno derecho. Tercera: el coste de oportunidad es subjetivo y contextual, porque depende de qué alternativas tenga cada sujeto en cada momento.

Esta última idea obliga a distinguir dos maneras de medir el resultado de una actividad.

Beneficio contable y beneficio económico · dos restas distintas

Beneficio contable = Ingresos − Costes explícitos Beneficio económico = Ingresos − (Costes explícitos + Costes implícitos)

Los costes explícitos son los desembolsos efectivos: compras, nóminas, suministros, tributos. Son los que registra la contabilidad y los que, con las reglas de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, sirven de punto de partida para determinar la base imponible. Los costes implícitos son el coste de oportunidad de los recursos propios que el titular aporta sin cobrarse un precio de mercado por ellos: su trabajo, su local, su dinero. La contabilidad no los recoge porque no hay transacción con un tercero, pero el economista sí los cuenta, y por eso el beneficio económico es siempre menor o igual que el contable.

También el sector público decide con coste de oportunidad. Un euro de gasto público solo puede financiarse con un tributo, con deuda o con emisión: su coste de oportunidad es el consumo o la inversión privada que ese euro deja de financiar, más los efectos que el propio tributo provoca sobre las decisiones de quien lo paga. Y las exenciones y deducciones tienen un coste de oportunidad tan real como una subvención directa: los recursos que el Estado renuncia a recaudar por esa vía no están disponibles para otra, y precisamente por eso se cuantifican cada año en el presupuesto de beneficios fiscales que acompaña a los Presupuestos Generales del Estado.

4. Los factores de producción y su retribución

Producir exige combinar recursos. Los recursos productivos, tomados en sus grandes categorías, se llaman factores de producción, y la clasificación clásica —tierra, trabajo y capital— se completa hoy con un cuarto elemento, la iniciativa empresarial.

Tierra o recursos naturales. Todo lo que la naturaleza aporta sin intervención humana previa: el suelo agrícola y urbano, el agua, los minerales, los bosques, los caladeros, el viento y la radiación solar. Su rasgo económico distintivo es la oferta rígida: no se puede fabricar más superficie. De ahí que su retribución —la renta en sentido estricto, el arrendamiento del recurso— venga determinada sobre todo por la demanda. En España, el aprovechamiento de estos recursos está fuertemente intervenido (concesiones de aguas, dominio público hidráulico, planificación urbanística, cupos pesqueros), y la Constitución habilita expresamente esa intervención al declarar en su artículo 128.1 que toda la riqueza del país, sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general.

Trabajo. El esfuerzo humano, físico e intelectual, aplicado a la producción. Se mide en horas y se retribuye con el salario. No es un factor homogéneo: la cualificación, la experiencia y la especialización hacen que una hora de trabajo valga cosas muy distintas. En España el mercado de trabajo está institucionalmente muy regulado (Estatuto de los Trabajadores, convenios colectivos, salario mínimo interprofesional fijado anualmente por real decreto), y el coste que el factor trabajo supone para la empresa no es el salario bruto, sino el coste laboral total: salario bruto más cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, que suponen en torno al 30 % adicional del bruto. El artículo 35.1 de la Constitución configura el trabajo simultáneamente como deber y como derecho, con libre elección de profesión u oficio y derecho a una remuneración suficiente.

Capital. El conjunto de bienes producidos que, en vez de consumirse, se emplean para producir otros bienes. Es el factor que más confusión genera, porque el lenguaje corriente llama «capital» al dinero. Deben separarse tres acepciones:

La retribución del capital es el interés (y, en la financiación propia, el rendimiento exigido por el socio). Y aquí la contabilidad española da la definición más precisa de lo que la empresa tiene y de lo que debe.

Marco Conceptual de la Contabilidad, apartado 4.º (RD 1514/2007) · activo y patrimonio neto

«1. Activos: bienes, derechos y otros recursos controlados económicamente por la empresa, resultantes de sucesos pasados, de los que se espera que la empresa obtenga beneficios o rendimientos económicos en el futuro.»

«3. Patrimonio neto: constituye la parte residual de los activos de la empresa, una vez deducidos todos sus pasivos. Incluye las aportaciones realizadas, ya sea en el momento de su constitución o en otros posteriores, por sus socios o propietarios, que no tengan la consideración de pasivos, así como los resultados acumulados u otras variaciones que le afecten.»

La correspondencia con el análisis económico es limpia: el activo recoge el capital físico (y parte del financiero) del que la empresa dispone, mientras el patrimonio neto y el pasivo dicen quién lo ha financiado —los socios o los acreedores— y, por tanto, quién tiene derecho a su retribución. El capital financiero no produce por sí mismo: produce cuando se convierte en capital físico.

Iniciativa empresarial. Alguien tiene que decidir qué producir, reunir los otros tres factores, organizarlos, adelantar los pagos antes de cobrar cualquier ingreso y asumir el riesgo de que el mercado no compre. Esa función —dirección, organización, innovación y asunción de riesgo— es un factor distinto del trabajo asalariado, porque el asalariado cobra pase lo que pase y el empresario cobra lo que queda. Su retribución es el beneficio, que es una renta residual: puede ser cuantiosa, nula o negativa.

Artículo 38 de la Constitución · libertad de empresa

«Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.»

El precepto es la bisagra entre la Economía y el Derecho: consagra la iniciativa privada como principio de organización, pero la enmarca —«de acuerdo con las exigencias de la economía general»— en un orden público económico. En el plano europeo, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea impone a los Estados miembros y a la Unión actuar conforme al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, y el Código de Comercio, por su parte, sigue definiendo en su artículo 1 quiénes son comerciantes: los que, teniendo capacidad legal para ejercer el comercio, se dedican a él habitualmente, y las compañías mercantiles o industriales constituidas con arreglo al propio Código.

El cuadro de conjunto que hay que llevarse es este:

5. Los agentes económicos y el flujo circular de la renta

Los millones de decisiones que se toman cada día se agrupan, para poder analizarlas, en cuatro agentes económicos, definidos por la función que cumplen y no por su tamaño.

La misma persona actúa como varios agentes a lo largo del día: es familia cuando compra el pan, es factor trabajo cuando entra a la oficina y es sector público cuando ejerce una potestad administrativa. Los agentes son papeles, no personas.

Estos papeles se relacionan en dos grandes tipos de mercado. En el mercado de bienes y servicios, las empresas ofrecen y las familias (y el sector público, y el exterior) demandan. En los mercados de factores —trabajo, capital, tierra— ocurre exactamente lo contrario: las familias ofrecen (su trabajo, su ahorro, su suelo) y las empresas demandan. La inversión de papeles entre los dos mercados es la clave del esquema, y es lo que cierra el circuito.

Flujo circular · lo que uno gasta es renta de otro

En el flujo circular de la renta, cada operación tiene una cara real (bienes, servicios y factores que se mueven en un sentido) y una cara monetaria (los pagos que se mueven en sentido contrario). Por eso, en el conjunto de la economía, producción = renta = gasto.

Desarrollado con las tres identidades, el circuito se lee así: las familias ceden factores a las empresas y reciben rentas (salarios, intereses, rentas y beneficios); con esas rentas compran la producción de las empresas; y ese gasto es lo que permite a las empresas volver a pagar factores. Si el circuito estuviera cerrado y no hubiera más agentes, la renta giraría indefinidamente sin aumentar ni disminuir.

No lo está, porque hay filtraciones —salidas de la corriente de gasto— e inyecciones que la reponen:

El sector público interviene en los dos mercados y además redistribuye: extrae recursos con tributos y cotizaciones, los devuelve como servicios públicos y transferencias, y compra bienes, servicios y trabajo como cualquier otro agente. El sector exterior hace lo propio: nuestras exportaciones son gasto extranjero que entra en el circuito, y nuestras importaciones son gasto nacional que se va.

6. La frontera de posibilidades de producción

La escasez y el coste de oportunidad admiten una representación gráfica que condensa casi todo lo dicho: la frontera de posibilidades de producción (FPP).

Frontera de posibilidades de producción · el máximo alcanzable

La FPP muestra las combinaciones máximas de dos bienes que una economía puede producir en un período dado si emplea todos sus recursos y si utiliza la mejor técnica disponible.

Las dos condiciones son esenciales: la frontera se dibuja con los recursos y la tecnología dados. Cambie cualquiera de las dos cosas y la frontera se mueve.

La FPP tiene dos propiedades que deben saberse justificar, no solo describir.

Es decreciente porque los recursos son escasos y polivalentes: para producir más de un bien hay que retirar recursos del otro. La pendiente negativa es el coste de oportunidad dibujado.

Es cóncava vista desde el origen —abombada hacia fuera— porque el coste de oportunidad es creciente. La razón es que los recursos no son igualmente aptos para los dos usos. Al pasar del trigo a los tractores se trasladan primero los recursos peor adaptados al campo y mejor adaptados a la industria, con lo que se sacrifica poco trigo; a medida que se insiste, hay que llevar a la fábrica la tierra fértil y los agricultores expertos, y cada tractor adicional cuesta cada vez más trigo. Es la ley de los rendimientos decrecientes vista desde el lado del coste.

Coste de oportunidad y pendiente · lo que mide la inclinación

Coste de oportunidad de una unidad de X = |ΔY / ΔX|, es decir, el valor absoluto de la pendiente de la frontera en ese tramo. Una frontera recta significa coste de oportunidad constante; una frontera cóncava, coste de oportunidad creciente.

Sobre el plano, los puntos se clasifican en tres categorías:

• Eficientes: los situados sobre la frontera. Se está produciendo todo lo posible; no se puede obtener más de un bien sin renunciar a algo del otro.
• Ineficientes: los situados dentro. Hay recursos ociosos o mal empleados —paro, capacidad instalada sin usar, mala organización— y por eso se puede aumentar la producción de un bien sin reducir la del otro. Los puntos interiores no plantean disyuntiva: son puro desperdicio.
• Inalcanzables: los situados fuera. Son deseables pero imposibles con los recursos y la técnica actuales.

La frontera dibujada es Y = 100 − X², con X en miles de tractores e Y en miles de toneladas de trigo. A (4; 84) y B (8; 36) están sobre la curva y son eficientes. I (4; 50) queda dentro, porque con 4.000 tractores caben 84 mil t de trigo y solo se producen 50. N (8; 70) queda fuera, porque con 8.000 tractores el máximo posible es 36 mil t.

Si la economía está en un punto interior, la política económica tiene una tarea sencilla de enunciar: llevarla a la frontera, porque ahí se gana en los dos bienes a la vez. Una vez sobre la frontera, ya no hay soluciones gratuitas y la decisión se vuelve política: elegir qué punto de la frontera, es decir, qué combinación de bienes prefiere la sociedad. La Economía puede describir las alternativas, pero la elección entre ellas es política.

El último movimiento del análisis es el crecimiento económico. La frontera está dibujada para unos recursos y una técnica dados; si aumenta la población activa, si se acumula capital, si mejora la formación o si se produce una innovación tecnológica, la frontera se desplaza hacia fuera y lo que antes era inalcanzable pasa a ser posible. Si el desplazamiento afecta más a un bien que a otro —una innovación solo industrial, por ejemplo—, la frontera se estira de forma asimétrica. Y también puede ocurrir lo contrario: una catástrofe natural, una guerra o la emigración masiva contraen la frontera.

La frontera inicial es Y = 100 − X², con extremos en 100 mil t de trigo y 10 mil tractores. Si los recursos y la técnica permiten un 20 % más en los dos ejes, la nueva frontera es Y = 120 − X²/1,2, con extremos en 120 y 12. Con 6 mil tractores el trigo alcanzable pasa de 64 a 90 mil t: la flecha mide esas 26 mil toneladas.

Hay una decisión especialmente relevante que la frontera ilustra bien: la elección entre bienes de consumo y bienes de capital. Producir más bienes de capital hoy significa consumir menos hoy, pero también desplazar la frontera hacia fuera mañana. El coste de oportunidad del crecimiento es el consumo presente sacrificado, y esa es exactamente la razón por la que el ahorro tiene un papel central en el análisis económico.

7. Micro y macro, positiva y normativa

El análisis económico se organiza en dos niveles y se practica en dos registros. Distinguirlos evita la mitad de los malentendidos.

La Microeconomía estudia el comportamiento de las unidades individuales —el consumidor, la empresa, un mercado concreto— y la formación de los precios relativos. La Macroeconomía estudia la economía en su conjunto mediante magnitudes agregadas: producto interior bruto, nivel general de precios, empleo y desempleo, tipo de interés, saldo exterior. No son dos ciencias, sino dos escalas de la misma: el flujo circular es el puente entre ambas, porque los agregados macroeconómicos no son más que la suma de las decisiones microeconómicas.

La segunda distinción es de método.

Economía positiva y normativa · lo que es y lo que debe ser

La economía positiva describe y explica la realidad económica y formula previsiones contrastables: sus proposiciones son verdaderas o falsas frente a los datos. La economía normativa valora y prescribe: sus proposiciones dependen de juicios de valor y no se pueden contrastar empíricamente.

«Elevar el tipo de IVA de la restauración del 10 al 21 % reduciría su facturación declarada y aumentaría la economía sumergida en el sector» es una afirmación positiva: se puede acertar o equivocarse, y los datos dirán. «El IVA de la restauración debería mantenerse reducido porque es un sector de mano de obra intensiva» es una afirmación normativa: incorpora un criterio sobre qué merece protección. Las dos son legítimas y las dos son necesarias para diseñar una política, pero mezclarlas sin advertirlo es el vicio más común del debate económico. La técnica presupuestaria y tributaria vive en la frontera entre ambas: los servicios de estudios cuantifican los efectos (positivo) y el legislador decide (normativo).

Suele añadirse a esta pareja una tercera división, más antigua y de utilidad expositiva: economía descriptiva (recopila y ordena los hechos: la labor del INE), teoría económica (construye modelos que explican esos hechos) y política económica (aplica la teoría para alcanzar objetivos, con instrumentos como el presupuesto, los tributos o la regulación). Las tres se apoyan en la anterior, y ninguna sustituye a las otras.

Epígrafe 2 — Los sistemas económicos y las funciones de un sistema económico

1. Del problema económico al sistema económico

La actividad económica arranca de un desajuste elemental: las necesidades humanas son prácticamente ilimitadas y los recursos con que atenderlas —trabajo, tierra, capital, tiempo, conocimiento— son escasos. De ahí que toda decisión económica sea, en el fondo, una decisión de renuncia, y que el coste de oportunidad sea la magnitud que de verdad importa. Pero la escasez no se resuelve individuo por individuo: se resuelve en sociedad, y hacerlo exige un conjunto de reglas que digan quién manda sobre los recursos, cómo se coordinan millones de decisiones dispersas y quién se queda con el resultado. Ese conjunto de reglas es el sistema económico.

Sistema económico · reglas que resuelven la escasez

El sistema económico es el conjunto de instituciones, normas y mecanismos de coordinación mediante los cuales una sociedad decide qué bienes y servicios produce, cómo los produce y para quién los produce, asignando recursos escasos a fines alternativos.

Tres precisiones sobre esa definición.

La primera: el sistema económico no es una teoría, es una realidad institucional. No se elige en un despacho como se elige un modelo econométrico; se hereda, se sedimenta y se reforma. La propiedad, el contrato, la moneda, el mercado, la empresa y el presupuesto público son piezas históricas, y por eso dos países con la misma tecnología y recursos parecidos pueden funcionar de manera muy distinta.

La segunda: el sistema económico es un subsistema del sistema social. Está condicionado por el marco jurídico y político, por la cultura y por el nivel tecnológico, y a su vez los condiciona. En España, el marco jurídico del sistema económico es en primer término constitucional (arts. 38, 128, 131 y 40 de la Constitución), y desde 1986 también europeo, porque las libertades de circulación y las reglas de competencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea forman parte del sistema tanto como el Código de Comercio.

La tercera: todo sistema económico se enfrenta al mismo problema y difiere solo en la solución que le da. No hay sistemas que hayan superado la escasez; hay sistemas que la administran de una forma o de otra, con distinta eficiencia y distinta equidad.

2. Los elementos del sistema económico

Aunque los manuales varían en la enumeración, para clasificar sistemas basta con tres criterios, y son los que hay que tener en la punta de la lengua.

Primero, la propiedad de los medios de producción. ¿Quién es titular de la tierra, las fábricas, las máquinas y el capital financiero? La respuesta va de la propiedad privada generalizada a la propiedad colectiva o estatal, con todos los grados intermedios (cooperativas, empresas públicas, participaciones minoritarias del Estado). La propiedad importa porque determina quién decide y quién se apropia del excedente.

Segundo, el mecanismo de asignación y coordinación. ¿Cómo se casan los planes de millones de agentes que no se conocen entre sí? Hay dos procedimientos puros: la coordinación descentralizada por precios, en la que nadie dirige y cada uno reacciona a las señales del mercado, y la coordinación centralizada por el plan, en la que una autoridad emite órdenes cuantitativas. El primero es un mecanismo de información, el segundo, de mando.

Tercero, el grado y la forma de intervención pública. Incluso donde la propiedad es privada y el mecanismo es el mercado, el sector público interviene en tres papeles distintos que no hay que mezclar: como regulador (fija las reglas: competencia, consumo, medio ambiente, contabilidad), como redistribuidor (impuestos y transferencias) y como productor directo (empresas públicas, sanidad, educación).

A estos tres criterios pueden añadirse los elementos materiales y personales que todo sistema comparte: los agentes (economías domésticas, empresas, sector público y sector exterior), los factores productivos, la tecnología disponible, y las instituciones que reducen la incertidumbre —la moneda, el sistema financiero, el registro de la propiedad, la jurisdicción que hace cumplir los contratos—.

3. Los tipos de organización de la actividad económica: la economía de mercado

En la economía de mercado los medios de producción son de propiedad privada, las decisiones están descentralizadas y la coordinación la hace el sistema de precios. Nadie ordena a los agricultores de Almería cuántos tomates plantar: lo deducen del precio. El precio, además de repartir la renta, transmite información sobre la escasez relativa y actúa como incentivo.

El precio cumple tres funciones distintas:

• Función informativa o de señal. Un precio alto informa de que ese bien es escaso en relación con lo que se desea, sin necesidad de que nadie sepa por qué. El comprador no tiene que conocer si la subida del café viene de una sequía en Brasil o de un problema logístico: le basta el precio para moderar su consumo.
• Función de incentivo. El mismo precio alto empuja a producir más y a entrar en el sector, y el beneficio extraordinario que atrae a los entrantes es precisamente lo que después lo elimina.
• Función de racionamiento o de asignación. El precio decide quién se queda con la unidad disponible: quien más la valora en términos monetarios.

La «mano invisible» · el interés propio coordina

Cada agente, buscando su propio interés dentro de un marco de propiedad y de competencia, es conducido a promover un resultado colectivo que no formaba parte de su intención. La coordinación no la produce la benevolencia de nadie, sino la estructura de incentivos en la que todos deciden.

La formulación es de Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776), y su versión moderna y rigurosa es el primer teorema del bienestar. Pero ese teorema no dice que el mercado funcione siempre bien: dice que funciona bien si se cumplen unas condiciones muy exigentes, y ahí está toda la enjundia del epígrafe.

Primer teorema del bienestar · competencia perfecta implica eficiencia

En un mercado de competencia perfecta, con mercados completos y sin externalidades, el equilibrio resultante es eficiente en el sentido de Pareto: no existe ninguna reasignación de recursos que mejore a alguien sin empeorar a otro.

Los supuestos de la competencia perfecta son cinco:

1. Atomicidad. Muchos oferentes y muchos demandantes, ninguno con tamaño suficiente para influir en el precio: todos son precio-aceptantes.
2. Homogeneidad del producto. Al comprador le da igual a quién compra, de modo que no hay fidelidad de marca ni diferenciación.
3. Información perfecta y gratuita. Todos conocen precios y calidades sin incurrir en coste alguno para averiguarlos.
4. Libertad de entrada y de salida. No hay barreras legales, tecnológicas ni de costes hundidos que impidan entrar cuando hay beneficios o salir cuando hay pérdidas.
5. Movilidad de los factores y ausencia de externalidades y de costes de transacción. Los recursos se desplazan sin fricción y todos los efectos de una transacción recaen sobre quienes la realizan.

Enumerarlos así deja ver de golpe la conclusión importante: la competencia perfecta es un modelo de referencia, no una descripción de la realidad. Ningún mercado real los cumple todos, y algunos no cumplen ninguno. El valor del modelo es servir de patrón de medida: cuando un mercado se aparta mucho del patrón, el resultado deja de ser eficiente y aparece un fallo del mercado.

4. La economía planificada o de dirección central

En la economía planificada —también llamada de dirección central— los medios de producción son de propiedad colectiva (en la práctica, estatal), las decisiones sobre qué y cómo producir se adoptan de forma centralizada por un órgano de planificación, y los precios no se forman en el mercado sino que son administrados: los fija la autoridad, con frecuencia por debajo del coste, y cumplen una función contable y distributiva, no informativa.

El instrumento es el plan, normalmente plurianual, que se traduce en objetivos cuantitativos desagregados hasta la unidad productiva: toneladas de acero, pares de zapatos, metros de tejido. La empresa no busca beneficio, busca cumplir el objetivo asignado, y de ese desplazamiento del móvil nace casi todo lo demás.

La experiencia histórica. El modelo se implanta en la Unión Soviética a partir de 1928 con los planes quinquenales y el organismo planificador (el Gosplan), se extiende tras 1945 a los países del este de Europa articulados en el COMECON, y se replica con variantes en China hasta las reformas de 1978, en Cuba y en Corea del Norte. Su balance no es uniforme: en su primera etapa logró industrializaciones rápidas —movilizando masivamente factores desde la agricultura hacia la industria pesada— y alfabetizó y urbanizó a sociedades atrasadas. Pero ese crecimiento fue extensivo (más trabajo y más capital) y no intensivo (más productividad), y se agotó. Entre 1989 y 1991 el sistema se desmontó en Europa central y oriental, y desde entonces solo subsiste en versiones marginales o muy reformadas.

Los dos fracasos que explican el colapso. Hay que saber distinguirlos, porque son de naturaleza distinta.

El primero es un fracaso de información. Una economía moderna maneja millones de productos diferenciados por calidad, tamaño y momento de entrega; ninguna oficina central puede reunir y procesar la información dispersa que haría falta para asignarlos bien, porque buena parte de esa información es local, cambiante y tácita —solo la conoce quien está en el sitio, y solo mientras está allí—.

El problema del cálculo económico · sin precios no hay escasez medible

Si los precios no se forman en el mercado, dejan de medir la escasez relativa de los recursos. Sin esa medida, el planificador no puede comparar la eficiencia de dos técnicas alternativas ni saber si un uso vale más que otro: el cálculo económico se vuelve imposible y la asignación pasa a depender de criterios administrativos.

El segundo es un fracaso de incentivos. Si la empresa se juzga por toneladas, producirá clavos pesados y no clavos útiles; si se juzga por unidades, producirá clavos diminutos. Innovar es arriesgado y no se premia, mientras que negociar a la baja el objetivo del plan sí se premia. Además, la empresa pública planificada opera con restricción presupuestaria blanda: sabe que las pérdidas se cubrirán, de modo que no hay penalización por despilfarrar. Y como los precios administrados están por debajo del precio de equilibrio, el racionamiento no lo hace el precio: lo hacen la cola, la cartilla y el mercado negro, con la consiguiente aparición de una economía paralela y de corrupción administrativa.

El resultado típico es un cuadro reconocible: exceso de demanda crónico en bienes de consumo, almacenes llenos de productos que nadie quiere, calidad baja, retraso tecnológico creciente y una relación deteriorada entre esfuerzo y recompensa.

5. La economía mixta y el marco constitucional español

Los sistemas puros son construcciones de laboratorio. Todas las economías desarrolladas son economías mixtas: la propiedad de los medios de producción es predominantemente privada y la asignación se hace por el mercado, pero el sector público interviene de forma intensa —regulando, gravando, transfiriendo y produciendo directamente algunos servicios—. En España, el conjunto del gasto de las Administraciones públicas supera el 40 % del producto interior bruto, cifra que por sí sola desmiente cualquier descripción del sistema como mercado puro.

El rasgo distintivo de la economía mixta contemporánea es el Estado del bienestar: un conjunto de prestaciones —pensiones, sanidad, educación, desempleo, dependencia— financiadas con impuestos y cotizaciones y desvinculadas, en mayor o menor grado, de la capacidad de pago del beneficiario. Junto a él, el sector público actúa como corrector: corrige la asignación cuando el mercado falla, corrige la distribución cuando el resultado se considera inaceptable y corrige la inestabilidad cuando la economía se desvía del pleno empleo.

La Constitución de 1978 no se limita a permitir este modelo: lo diseña. Y lo hace con dos preceptos que hay que citar de memoria.

Artículo 38 de la Constitución · Libertad de empresa

Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.

Del art. 38, situado en la Sección 2.ª del Capítulo II del Título I, se extraen tres consecuencias. Consagra la libertad de empresa como derecho —de acceso al mercado, de organización y de cese—. Establece que el modelo económico español es el de economía de mercado, lo que impide al legislador ordinario sustituirlo por un sistema de dirección central. Y al mismo tiempo somete su ejercicio a las «exigencias de la economía general» y a la eventual «planificación», es decir, no lo configura como un derecho absoluto.

Artículo 128 de la Constitución · Subordinación de la riqueza e iniciativa pública

1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

El art. 128 completa el marco constitucional del sistema económico. Su apartado 1 subordina la riqueza —privada incluida— al interés general, cláusula que legitima la función social de la propiedad, la expropiación y la imposición. Su apartado 2 reconoce que el Estado puede actuar como empresario en igualdad con los particulares, y prevé además dos instrumentos reforzados y sujetos a reserva de ley: la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales y la intervención de empresas por exigencia del interés general.

El cuadro se completa con dos preceptos más. El art. 131.1 habilita al Estado para «planificar la actividad económica general» mediante ley, con lo que la Constitución admite una planificación indicativa —orientadora, compatible con el mercado— y no la sustitución del mercado por el plan. Y el art. 40.1, entre los principios rectores, ordena a los poderes públicos promover el progreso económico y «una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica», con mención expresa de la orientación al pleno empleo: es decir, encomienda constitucionalmente las funciones de distribución y de estabilización.

6. Las funciones de un sistema económico: qué, cómo y para quién

Cualquiera que sea su forma de organización, todo sistema económico ha de resolver tres preguntas que se plantean simultáneamente y cuyas respuestas están entrelazadas. Son las tres funciones clásicas, y el enunciado oficial las da por sabidas.

¿Qué producir y en qué cantidad? Es la decisión sobre la composición del producto: cuántos bienes de consumo y cuántos de capital, cuánta sanidad y cuánta defensa, cuánto hoy y cuánto mañana. En una economía de mercado la respuesta la da la demanda solvente: se produce lo que se compra a un precio que cubre costes. En una economía planificada la da el plan. En una mixta, la mayor parte la da el mercado y una parte relevante —la que se financia con impuestos— la decide el presupuesto, es decir, un procedimiento político.

¿Cómo producir? Es la decisión técnica: con qué combinación de factores y con qué tecnología. El criterio económico es la eficiencia: obtener el máximo producto con unos factores dados, o un producto dado con el mínimo coste. En el mercado, la competencia obliga a elegir la técnica más barata, y los precios relativos de los factores determinan cuál es: donde el trabajo es caro en relación con el capital, se mecaniza. Debe distinguirse la eficiencia técnica (no desperdiciar unidades físicas) de la económica (minimizar coste en euros): una técnica técnicamente eficiente puede ser económicamente ruinosa si emplea el factor caro.

¿Para quién producir? Es la decisión distributiva: cómo se reparte el producto entre los miembros de la sociedad. El mercado reparte según la retribución de los factores aportados —salarios, rentas del capital, rentas de la tierra, beneficio—, de modo que la distribución primaria depende de qué recursos posee cada uno y de cuánto valen. La distribución secundaria es la que resulta tras la intervención pública: en España, básicamente tras el IRPF y las cotizaciones por el lado de los ingresos y tras pensiones, prestaciones por desempleo y servicios públicos por el lado del gasto.

La frontera de posibilidades de producción permite ver la primera y la segunda pregunta a la vez.

Frontera de posibilidades de producción · lo máximo alcanzable

La frontera de posibilidades de producción (FPP) representa las combinaciones máximas de dos bienes que una economía puede producir empleando plenamente y de forma eficiente todos sus recursos y con la tecnología dada. Su pendiente mide el coste de oportunidad de un bien en términos del otro.

FPP K = 100 − C², con C = bienes de consumo y K = bienes de capital. A = (2, 96), B = (6, 64) y C = (8, 36) están sobre la frontera y son eficientes; D = (4, 50) es ineficiente, porque con C = 4 la frontera permite K = 84; E = (9, 40) es inalcanzable, porque con C = 9 la frontera solo da K = 19. Pasar de A a B cuesta 96 − 64 = 32 unidades de capital por 4 de consumo, esto es 8 por unidad; pasar de B a C cuesta 64 − 36 = 28 por 2 unidades, esto es 14 por unidad: el coste de oportunidad crece.

La FPP resume tres ideas. Los puntos sobre la frontera responden al «qué producir» de forma eficiente, y elegir entre ellos es una decisión de composición del producto que la técnica no resuelve. Los puntos interiores —como D— revelan ineficiencia o desempleo de recursos: existen sin necesidad de renunciar a nada, lo que significa que hay margen para producir más de ambos bienes. Los puntos exteriores —como E— son inalcanzables con los recursos y la tecnología actuales, y solo el crecimiento (más factores o mejor tecnología) desplaza la frontera hacia fuera. Su concavidad expresa el coste de oportunidad creciente: los recursos no son igualmente aptos para todo, y cuanto más se especializa la economía en un bien, más caro resulta cada unidad adicional.

7. Las funciones añadidas: asignación, distribución, estabilización y crecimiento

A las tres preguntas clásicas la literatura moderna añade una lectura de las funciones del sistema —y, sobre todo, del sector público dentro de él— en cuatro grandes cometidos. Los tres primeros son los célebres «tres ramos» de Musgrave.

Dos advertencias sobre este cuadro. La estabilización está en España fuertemente condicionada por la pertenencia a la Unión Económica y Monetaria: la política monetaria no es nacional —la decide el Banco Central Europeo— y la fiscal está sujeta a las reglas europeas y al art. 135 CE, que consagra el principio de estabilidad presupuestaria. Y las cuatro funciones compiten entre sí: gravar más para redistribuir puede desincentivar el esfuerzo y frenar el crecimiento; estabilizar con déficit hoy compromete la capacidad de estabilizar mañana. El sistema económico es un ejercicio permanente de arbitraje entre eficiencia y equidad.

8. Los fallos del mercado

La intervención pública en una economía mixta no se justifica por un juicio de valor sobre el mercado, sino por un análisis técnico: hay circunstancias en que el mercado, funcionando libremente y sin engaño alguno, produce un resultado ineficiente. A esas circunstancias se las llama fallos del mercado, y cada una se corresponde con el incumplimiento de uno de los supuestos de la competencia perfecta.

a) Los bienes públicos.

Bien público puro · no rival y no excluible

Un bien público puro reúne dos notas: la no rivalidad en el consumo (que una persona lo consuma no reduce lo disponible para las demás) y la no exclusión (no es posible o no es rentable impedir que lo disfrute quien no paga).

Como no se puede excluir al que no paga, aparece el problema del polizón o free rider: a cada uno le conviene que el bien exista pero también que lo financie otro. El mercado, por tanto, produce menos de lo eficiente o nada en absoluto. Ejemplos canónicos: la defensa nacional, la seguridad ciudadana, la justicia, el alumbrado público, la señalización marítima. La solución no es un subsidio: es la financiación coactiva mediante tributos, precisamente porque la contribución voluntaria fracasa.

b) Las externalidades.

Externalidad · efecto sin precio

Existe externalidad cuando la actividad de un agente produce un efecto sobre el bienestar o los costes de un tercero que no se refleja en ningún precio ni se compensa mediante contrato. Es negativa si el efecto es un perjuicio (contaminación, ruido, congestión) y positiva si es un beneficio (vacunación, investigación básica, restauración de un casco histórico).

El mecanismo del fallo es transparente: el productor decide comparando su coste privado con su ingreso, e ignora el daño externo. Como el coste social —privado más externo— es superior al privado, la cantidad producida excede la eficiente. Con externalidades positivas ocurre lo simétrico: se produce menos de lo eficiente, porque el productor no cobra el beneficio que regala.

Beneficio marginal privado P = 100 − 10Q, coste marginal privado CMP = 10 + 10Q y coste marginal social CMS = 30 + 10Q, esto es un daño externo constante de 20 € por unidad. El mercado iguala beneficio y coste privado en Q = 4,5 con precio 55 €; el óptimo social iguala beneficio y coste social en Q = 3,5 con precio 65 €. El triángulo sombreado mide la pérdida de bienestar de las 1,0 unidades excesivas: ½ × 1 × 20 = 10 €. Un impuesto de 20 € por unidad eleva el coste privado hasta el social y lleva el mercado a Q = 3,5.

El instrumento correctivo clásico es el impuesto pigouviano.

Impuesto pigouviano · el tipo iguala el daño marginal

El impuesto pigouviano grava la actividad generadora de la externidad negativa con un tipo unitario igual al daño marginal externo evaluado en la cantidad óptima: t* = DME(Q*). Al internalizar el daño, el coste privado se iguala al social y el agente, decidiendo egoístamente, elige la cantidad eficiente.

Junto al impuesto pigouviano se emplean la regulación directa (límites de emisión, prohibiciones, licencias), los mercados de derechos de emisión —el régimen europeo de comercio de derechos es el ejemplo mayor—, las subvenciones para las externalidades positivas y la asignación clara de derechos de propiedad que permita a las partes negociar.

c) La competencia imperfecta. Cuando un oferente tiene poder de mercado —monopolio, oligopolio, competencia monopolística— deja de ser precio-aceptante y le conviene restringir la cantidad para elevar el precio. El resultado es un precio por encima del coste marginal, una cantidad inferior a la eficiente y una pérdida irrecuperable de eficiencia, además de una transferencia de renta del consumidor al productor. A ello se añaden los monopolios naturales, en los que la tecnología hace que el coste medio decrezca en todo el tramo relevante y una sola empresa sea la forma más barata de servir el mercado: la solución no es fragmentarla, sino regularla (precios, calidad, acceso de terceros a la red), como ocurre en electricidad, gas o ferrocarril. El marco normativo español y europeo persigue las conductas colusorias y el abuso de posición dominante —arts. 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y la Ley de Defensa de la Competencia—, con la CNMC como autoridad.

d) La información asimétrica. Cuando una parte sabe más que la otra sobre lo que se intercambia, el mercado puede funcionar mal o desaparecer. Sus dos manifestaciones se examinan mucho: la selección adversa, cuando la asimetría es previa al contrato y expulsa del mercado a la calidad buena (el mercado de coches usados, el de seguros de salud), y el riesgo moral, cuando es posterior y el asegurado o el gestor cambia su conducta al no soportar las consecuencias. Los remedios son obligaciones de transparencia, sistemas de certificación, garantías, supervisión y responsabilidad. Buena parte del ordenamiento mercantil y contable español no es otra cosa que un remedio institucional a la asimetría informativa: la obligación de formular y depositar cuentas anuales existe para que terceros —acreedores, socios minoritarios, la Hacienda pública— puedan saber qué compran o a quién prestan.

Artículo 34.2 del Código de Comercio · La imagen fiel

Las cuentas anuales deben redactarse con claridad y mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la empresa, de conformidad con las disposiciones legales. A tal efecto, en la contabilización de las operaciones se atenderá a su realidad económica y no sólo a su forma jurídica.

En el mismo sentido, el Plan General de Contabilidad desarrolla ese mandato en criterios uniformes de reconocimiento y valoración —de modo que las cuentas de dos empresas sean comparables—, la Ley de Sociedades de Capital impone deberes de información al socio y de lealtad al administrador, y la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito somete a los bancos a autorización previa, requisitos de solvencia y supervisión continua del Banco Central Europeo y del Banco de España. Nadie sostendría que un depositante puede evaluar por sí mismo la solvencia de su banco: la supervisión pública sustituye una información que el mercado no puede suministrar, y previene un riesgo sistémico que es, en última instancia, una externalidad.

e) La distribución desigual. El mercado, aun siendo eficiente, puede generar un reparto de la renta que la sociedad considere inaceptable, y además reproducirlo entre generaciones si el acceso a la educación o al crédito depende de la renta familiar. No es un fallo de eficiencia sino de equidad, y su corrección tiene fundamento constitucional expreso en el art. 40.1 CE.

f) El ciclo económico. Los mercados no garantizan por sí mismos el pleno empleo de los factores ni la estabilidad de los precios. Las recesiones dejan a la economía en puntos interiores de la FPP, con recursos ociosos, y justifican la función de estabilización.

g) Los bienes preferentes y los indeseables. A diferencia de los demás fallos, aquí el mercado no incumple sus propias reglas: la sociedad, sencillamente, no acepta las preferencias que los individuos revelan. Los bienes preferentes o meritorios —educación, sanidad preventiva, cultura— se consumirían por debajo de lo deseable a juicio colectivo, y el sector público los provee, subvenciona o fomenta; los indeseables o de demérito —tabaco, alcohol, juego— se consumirían por encima, y se contienen con impuestos especiales y prohibiciones. La justificación es paternalista —un juicio social sobre las preferencias privadas, no un efecto sobre terceros—, y en eso se separa de la externalidad, aunque ambas recaigan a veces sobre el mismo bien.

9. Los fallos del sector público

Un análisis honrado no puede detenerse en los fallos del mercado, porque de ellos no se sigue que la intervención mejore el resultado: se sigue solamente que podría mejorarlo. La comparación relevante no es entre el mercado real y un Estado ideal, sino entre dos mecanismos imperfectos. De ahí la teoría de los fallos del sector público, que hay que saber enumerar.

• Información imperfecta del regulador. El planificador o el regulador no conoce las preferencias de los ciudadanos ni las funciones de coste de las empresas mejor de lo que las conoce el mercado. Fijar un impuesto pigouviano exige medir el daño marginal, y medirlo es difícil y discutible.
• Captura del regulador y búsqueda de rentas. Los grupos con intereses concentrados —un sector, un colegio profesional— tienen mucho que ganar de una regulación favorable, mientras el coste se difumina entre millones de consumidores. Esa asimetría de incentivos favorece regulaciones que protegen al regulado. La energía que se dedica a obtener privilegios en lugar de a producir es búsqueda de rentas, y es puro despilfarro.
• El ciclo político y el cortoplacismo. Los costes de una reforma son inmediatos y sus beneficios diferidos; los calendarios electorales premian lo contrario. De ahí el sesgo al déficit y el aplazamiento de las reformas estructurales.
• Ineficiencia burocrática y ausencia de restricción presupuestaria. Una unidad administrativa no quiebra, no compite y no se mide por resultados con la nitidez con que se mide una empresa. Sus gestores tienden a maximizar presupuesto y plantilla más que valor para el ciudadano.
• El coste de eficiencia de los tributos. Todo impuesto que altera precios relativos distorsiona decisiones y genera un exceso de gravamen: una pérdida de bienestar añadida a la recaudación. A ello se suman los costes de cumplimiento del contribuyente y los de administración. Un euro recaudado cuesta a la sociedad más de un euro.
• Los efectos no previstos. Toda intervención genera respuestas de adaptación de los agentes, y a menudo el resultado final es el contrario del buscado.

Este último punto merece un ejemplo cerrado.

De todo lo anterior no se deduce ni la superioridad automática del mercado ni la del Estado, sino un criterio de trabajo: identificar el fallo concreto, elegir el instrumento que actúa sobre él y comprobar después si funcionó. Ese criterio es lo que separa la política económica de la buena voluntad.