Tema 20 — La Aduana y los regímenes aduaneros

Bloque III Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Especialidad de Agentes de la Hacienda Pública · Ingreso libre

1. La Aduana: representación aduanera.
2. Deuda aduanera de importación y deuda aduanera de exportación.
3. Inclusión de mercancías en un régimen aduanero: disposiciones generales.

Epígrafe 1 — La Aduana: representación aduanera

1. Marco normativo: el Código Aduanero de la Unión

A diferencia del resto del Bloque III, la materia aduanera no se regula por ley española, sino por Derecho de la Unión Europea directamente aplicable. España, al integrarse en 1986 en lo que hoy es la Unión Europea, pasó a formar parte de una unión aduanera: un territorio único frente al exterior, con un arancel aduanero común y sin aduanas interiores entre los Estados miembros.

La norma de cabecera es el Reglamento (UE) 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión (en adelante, CAU), aplicable a partir del 1 de mayo de 2016. El CAU es el reglamento de base; se completa y ejecuta mediante dos reglamentos de la Comisión, aplicables desde la misma fecha:

• el Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 (en adelante, RD-CAU), que completa el Código en los aspectos en que este delega; y
• el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 (en adelante, RE-CAU), que fija las normas de desarrollo.

Esta jerarquía es el equivalente aduanero de la distinción ley/reglamento: muchas cuantías y plazos concretos —el umbral de la declaración verbal, el plazo para fijar el lugar de nacimiento de la deuda— no están en el CAU, sino en el Reglamento Delegado o en el de Ejecución, y conviene atribuir cada dato a su norma exacta. En lo que el Derecho de la Unión deja a los Estados, rige la norma española de complemento: el Real Decreto 335/2010, de 19 de marzo, sobre el representante aduanero.

Artículo 4 CAU · Territorio aduanero

1. El territorio aduanero de la Unión comprenderá los territorios siguientes, incluidos su mar territorial, sus aguas interiores y su espacio aéreo:

[…] el territorio del Reino de España, salvo Ceuta y Melilla […]

El territorio aduanero de la Unión (TAU) lo forman, en líneas generales, los territorios de los Estados miembros, pero con exclusiones e inclusiones que no coinciden con las fronteras políticas. Quedan fuera del TAU, entre otros, Ceuta y Melilla (territorio del Reino de España), las Islas Feroe y Groenlandia (Dinamarca), Heligoland y Büsingen (Alemania) o el municipio de Livigno (Italia). Y se consideran parte del TAU territorios situados fuera de los Estados miembros, como el Principado de Mónaco (a través de Francia) o las zonas de soberanía de Akrotiri y Dhekelia (a través de Chipre).

2. Conceptos esenciales: las definiciones del artículo 5

El art. 5 CAU define los términos que vertebran todo el tema. Conviene fijar los que más se repiten.

Artículo 5 CAU · Definiciones (extracto)

18. «deuda aduanera»: la obligación de una persona de pagar el importe de los derechos de importación o de exportación aplicables a mercancías específicas con arreglo a la legislación aduanera vigente;

19. «deudor»: toda persona responsable de una deuda aduanera;

20. «derechos de importación»: los derechos de aduana que deben pagarse por la importación de mercancías;

21. «derechos de exportación»: los derechos de aduana que deben pagarse por la exportación de mercancías;

22. «declaración en aduana»: el acto por el que una persona expresa, en la forma y el modo establecidos, la voluntad de incluir las mercancías en un determinado régimen aduanero, con mención, en su caso, de las disposiciones particulares que deban aplicarse;

23. «declarante»: la persona que presenta una declaración en aduana, una declaración de depósito temporal, una declaración sumaria de entrada, una declaración sumaria de salida, una declaración de reexportación o una notificación de reexportación en nombre propio, o la persona en cuyo nombre se presenta dicha declaración o dicha notificación;

24. «representante aduanero»: toda persona nombrada por otra persona para ejecutar los actos y formalidades necesarios en virtud de la legislación aduanera en sus relaciones con las autoridades aduaneras;

25. «levante de las mercancías»: el acto por el que las autoridades aduaneras pongan las mercancías a disposición de los fines concretos del régimen aduanero en el que se hayan incluido;

El régimen aduanero (art. 5.16) es la situación jurídica que se asigna a la mercancía: solo hay tres categorías —el despacho a libre práctica, los regímenes especiales y la exportación—. Incluir una mercancía en un régimen es, precisamente, el objeto de la declaración en aduana del Epígrafe 3.

3. La representación aduanera en el Código Aduanero

Quien se relaciona con la aduana puede hacerlo por sí mismo o nombrar a un representante aduanero. El CAU regula dos modalidades.

Artículo 18 CAU · Representante aduanero

1. Toda persona podrá nombrar a un representante aduanero.

Esta representación podrá ser directa, en cuyo caso el representante aduanero actuará en nombre y por cuenta de otra persona, o indirecta, en cuyo caso actuará en su propio nombre pero por cuenta de otra persona.

2. Los representantes aduaneros deberán estar establecidos en el territorio aduanero de la Unión.

Salvo que se disponga lo contrario, los representantes aduaneros estarán dispensados de ese requisito cuando actúen por cuenta de personas que no tengan obligación de estar establecidas en el territorio aduanero de la Unión.

La diferencia entre las dos modalidades no es formal, sino de responsabilidad:

• En la representación directa, el representante actúa en nombre y por cuenta del representado: el declarante es el representado, y es este quien responde como deudor.
• En la representación indirecta, el representante actúa en su propio nombre (aunque por cuenta ajena): el representante es el declarante y, por tanto, también deudor de la deuda aduanera, junto al representado.

El art. 18.3 añade una regla de mercado interior: todo representante que cumpla los criterios del artículo 39, letras a) a d) (los exigidos al operador económico autorizado, salvo el de seguridad) podrá prestar servicios en otro Estado miembro distinto de aquel en que esté establecido.

Artículo 19 CAU · Poder de representación

1. En su relación con las autoridades aduaneras, el representante aduanero declarará estar actuando por cuenta de la persona representada e indicará si la representación es directa o indirecta.

Quien omita declarar que está actuando como representante aduanero o declare estar actuando en tal condición sin poseer un poder de representación para ello, se considerará que actúa en su propio nombre y por cuenta propia.

La aduana puede exigir la prueba del poder de representación (art. 19.2). Y si quien actúa con carácter habitual no la aporta cada vez, no se le exigirá presentarla en cada ocasión, siempre que esté en condiciones de hacerlo a requerimiento (art. 19.3).

4. El representante aduanero en España: el Real Decreto 335/2010

El CAU deja a cada Estado fijar las condiciones para ejercer como representante en su territorio (art. 18.3, primera frase). En España lo hace el Real Decreto 335/2010, de 19 de marzo, por el que se regula el derecho a efectuar declaraciones en aduana y la figura del representante aduanero.

Su art. 1 recoge los dos modos de actuar ante la aduana: en nombre propio y por cuenta propia (por sí o por apoderado) o valiéndose de un representante aduanero inscrito en el Registro. Y el art. 3 cierra el círculo: quien quiera hacerse representar ante la aduana deberá valerse de un representante aduanero. La condición de representante se regula en el art. 4.

Artículo 4 RD 335/2010 · Condición de representante aduanero

1. Serán representantes aduaneros, pudiendo actuar en nombre y por cuenta ajena o en nombre propio y por cuenta ajena las personas físicas o jurídicas que reúnan los siguientes requisitos:

a) Estar establecidas, según la legislación aduanera de la Unión Europea, en España o en el territorio de cualquier otro Estado miembro de aquélla o, en los supuestos que se prevean en la citada legislación, en terceros países.

b) Acreditar la capacitación necesaria para el desarrollo de la actividad de representante aduanero.

c) Estar inscrito en el Registro de Representantes Aduaneros del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Son tres requisitos acumulativos: establecimiento, capacitación e inscripción. La capacitación de las personas físicas se acredita superando las pruebas de aptitud que convoca la AEAT (con periodicidad al menos bienal), sobre normativa tributaria y aduanera, impuestos especiales, contrabando, REF de Canarias y regímenes de Ceuta y Melilla y contratación internacional; quedan eximidos los Agentes y Comisionistas de Aduanas y otros supuestos transitorios. La inscripción en el Registro de Representantes Aduaneros —desarrollado por la Orden HAP/308/2013, de 26 de febrero— se practica de oficio, salvo casos tasados en que debe solicitarse.

Epígrafe 2 — Deuda aduanera de importación y deuda aduanera de exportación

La deuda aduanera es la obligación de pagar los derechos de aduana (art. 5.18). El CAU regula cuándo nace (hecho que la origina), en qué momento, quién es el deudor y dónde nace. Distingue la deuda de importación (arts. 77 a 80), la de exportación (arts. 81 y 82) y un bloque de disposiciones comunes (arts. 83 a 88).

1. Deuda aduanera de importación

Artículo 77 CAU · Despacho a libre práctica e importación temporal

1. Una deuda aduanera de importación nacerá al incluirse las mercancías no pertenecientes a la Unión sujetas a derechos de importación en alguno de los regímenes aduaneros siguientes:

a) el despacho a libre práctica, incluso con arreglo a las disposiciones del destino final;

b) la importación temporal con exención parcial de derechos de importación.

2. La deuda aduanera se originará en el momento de la admisión de la declaración en aduana.

3. El declarante será el deudor. En caso de representación indirecta, será también deudora la persona por cuya cuenta se haga la declaración en aduana.

La deuda «normal» de importación nace, pues, al incluir la mercancía en el régimen, y se origina en el momento exacto de la admisión de la declaración (que es la fecha de referencia para todo el cálculo, como veremos en el art. 85). El deudor es el declarante; en representación indirecta, también el representado. El art. 77.3 añade un tercer deudor: quien suministró información falsa que llevó a liquidar de menos, si sabía o debía saber que era falsa.

El art. 78 contempla un supuesto específico (mercancías no originarias utilizadas en perfeccionamiento activo con prueba de origen preferencial), y el art. 80 permite deducir los derechos ya pagados cuando, sobre la misma mercancía, nace después una deuda por incumplimiento (para no pagar dos veces).

Artículo 79 CAU · Deuda aduanera nacida por incumplimiento

1. Respecto de las mercancías sujetas a derechos de importación, nacerá una deuda aduanera de importación por incumplimiento de alguna de las siguientes circunstancias:

a) una de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera relativa a la introducción de mercancías no pertenecientes a la Unión en su territorio aduanero, a la retirada de estas de la vigilancia aduanera o a la circulación, transformación, depósito, depósito temporal, importación temporal o disposición de tales mercancías en ese territorio;

b) una de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera relativa al destino final de las mercancías dentro del territorio aduanero de la Unión;

c) una condición que regule la inclusión de mercancías no pertenecientes a la Unión en un régimen aduanero o la concesión, en virtud del destino final de las mercancías, de una exención de derechos o de una reducción del tipo de los derechos de importación.

Junto a la deuda «normal» (art. 77), nace una deuda por incumplimiento (art. 79) cuando se infringe una obligación aduanera: por ejemplo, sustraer la mercancía a la vigilancia aduanera. El momento del nacimiento es el del incumplimiento (art. 79.2), y los deudores (art. 79.3) son quien debía cumplir la obligación, quien participó sabiéndolo y quien adquirió o poseyó la mercancía sabiendo del incumplimiento.

2. Deuda aduanera de exportación

Artículo 81 CAU · Exportación y tráfico de perfeccionamiento pasivo

1. Una deuda aduanera de exportación nacerá al incluirse las mercancías sujetas a derechos de exportación en el régimen de exportación o en el régimen de perfeccionamiento pasivo.

2. La deuda aduanera nacerá en el momento de la admisión de la declaración en aduana.

3. El declarante será el deudor. En caso de representación indirecta, será también deudora la persona por cuya cuenta se haga la declaración en aduana.

La deuda de exportación es la imagen especular de la de importación, pero mucho menos frecuente: la Unión apenas grava la salida de mercancías (los derechos de exportación son excepcionales). Su régimen de nacimiento, momento y deudor es paralelo al del art. 77, y el art. 82 regula la deuda de exportación por incumplimiento, simétrica a la del art. 79.

3. Disposiciones comunes a ambas deudas

Artículo 83 CAU · Prohibiciones y restricciones

1. La deuda aduanera de importación o de exportación nacerá incluso cuando se refiera a mercancías sujetas a medidas de prohibición o restricción de importación o de exportación de cualquier tipo.

2. No obstante, no nacerá ninguna deuda aduanera en ninguno de los siguientes casos:

a) por la introducción ilegal en el territorio aduanero de la Unión de moneda falsa;

b) por la introducción en el territorio aduanero de la Unión de estupefacientes y sustancias psicotrópicas distintos de los estrictamente supervisados por las autoridades competentes con vistas a su utilización para fines médicos y científicos.

Artículo 84 CAU · Pluralidad de deudores

Cuando varias personas sean responsables del pago del importe de los derechos de importación o de exportación correspondiente a una deuda aduanera, ellas serán, de manera conjunta y solidaria, responsables del pago de dicho importe.

Cuando hay varios deudores (declarante y representado, declarante e informante de datos falsos, etc.), responden de manera conjunta y solidaria: la Administración puede dirigirse contra cualquiera de ellos por el total.

El cálculo del importe de los derechos sigue una regla general y unas especiales:

Artículo 85 CAU · Reglas generales para el cálculo del importe de los derechos de importación o de exportación

1. El importe de los derechos de importación o de exportación será determinado con arreglo a las reglas de cálculo de los derechos que fueron aplicables a las mercancías de que se trate en el momento en que nació la deuda aduanera relativa a dichas mercancías.

El importe se calcula con las reglas (clasificación arancelaria, valor en aduana, origen, tipo) vigentes en el momento en que nació la deuda —de ahí la importancia de fijar ese momento (la admisión de la declaración, art. 77.2)—. El art. 86 recoge reglas especiales (costes de almacenamiento, cambio de clasificación por manipulaciones usuales, perfeccionamiento activo o pasivo) que matizan ese cálculo a solicitud del declarante.

Artículo 87 CAU · Lugar de nacimiento de la deuda aduanera

1. Una deuda aduanera nacerá en el lugar en que se haya presentado la declaración en aduana o la declaración de reexportación mencionadas en los artículos 77, 78, y 81.

En todos los demás casos, el lugar de nacimiento de una deuda aduanera será el lugar en que se produzcan los hechos de los que se derive.

[…]

4. Si una autoridad aduanera comprueba que una deuda aduanera nació, con arreglo al artículo 79 o al artículo 82, en otro Estado miembro, y el importe de los derechos de importación o de exportación correspondiente a dicha deuda es inferior a 10 000 EUR, se considerará que la deuda aduanera nació en el Estado miembro en que se efectuó la verificación.

El lugar de nacimiento importa porque determina qué autoridad es competente para exigir y recaudar la deuda. La regla general es el lugar donde se presentó la declaración; si no, donde se produjeron los hechos; y si la deuda pudo nacer en varios lugares, en el primero (art. 87.3). El art. 87.4 cierra con una regla práctica: en las deudas por incumplimiento de poco importe (inferior a 10 000 EUR) nacidas en otro Estado miembro, se considera que nacieron en el Estado que hace la verificación, para evitar trámites transfronterizos por cantidades pequeñas.

Epígrafe 3 — Inclusión de mercancías en un régimen aduanero: disposiciones generales

1. La regla general: toda mercancía, una declaración

Artículo 158 CAU · Declaración en aduana de mercancías y vigilancia aduanera de las mercancías de la Unión

1. Todas las mercancías que vayan a incluirse en un régimen aduanero, salvo el régimen de zona franca, serán objeto de una declaración en aduana apropiada para el régimen concreto de que se trate.

Para asignar a una mercancía un régimen aduanero (despacho a libre práctica, un régimen especial o la exportación) hay que declararla. La única excepción es la zona franca, donde la mera entrada física basta. Las mercancías de la Unión declaradas para exportación, tránsito interno o perfeccionamiento pasivo quedan bajo vigilancia aduanera hasta que salen del territorio (art. 158.3).

2. Formas de la declaración: electrónica, verbal y por «cualquier otro acto»

Con carácter general, la declaración se presenta por medios electrónicos. Pero el art. 158.2 habilita, en casos específicos, medios alternativos, que el Reglamento Delegado 2015/2446 desarrolla en dos figuras:

• Declaración verbal (arts. 135 a 137 RD-CAU): admisible para las mercancías sin carácter comercial; para las de carácter comercial cuyo valor no exceda de 1 000 EUR o cuya masa neta no supere los 1 000 kg (en el despacho a libre práctica, además, han de ir en el equipaje personal de los viajeros —art. 135.1.b—; en la exportación no se exige ese requisito —art. 137.1.b—); y para palés, contenedores y medios de transporte en importación temporal (art. 136).
• Declaración por «cualquier otro acto» (arts. 138 a 141 RD-CAU): determinados actos concluyentes equivalen a una declaración en aduana. El art. 141 los enumera: seguir el circuito verde o «nada que declarar» en las aduanas con doble circuito, pasar por una aduana sin doble circuito, colocar el distintivo «nada que declarar» en el parabrisas o el mero hecho de atravesar la frontera del territorio aduanero. El art. 142 excluye de estas formas simplificadas, entre otras, a las mercancías sujetas a prohibiciones o restricciones.

3. Tipos de declaración: normal, simplificada y complementaria

Artículo 162 CAU · Contenido de una declaración en aduana normal

Las declaraciones en aduana normales contendrán todos los datos necesarios para la aplicación de las disposiciones que regulan el régimen aduanero para el que se declaren las mercancías.

La declaración normal contiene todos los datos; los documentos justificativos deben hallarse en posesión del declarante en el momento de presentarla (art. 163). Frente a ella, la declaración simplificada omite datos o documentos.

Artículo 166 CAU · Declaración simplificada

1. Las autoridades aduaneras podrán aceptar que una persona incluya mercancías en un régimen aduanero sirviéndose de una declaración simplificada en la cual se podrán omitir algunos de los datos mencionados en el artículo 162 o los documentos justificativos mencionados en el artículo 163.

2. El uso habitual de la declaración simplificada a que se refiere el apartado 1 estará sujeto a una autorización de las autoridades aduaneras.

Quien usa la simplificada debe presentar después una declaración complementaria con los datos que faltaban (art. 167). Ambas forman una unidad:

Existe, además, el despacho centralizado (art. 179): la aduana puede autorizar a presentar la declaración en la aduana del lugar donde el operador está establecido, aunque las mercancías se presenten en otra aduana. El solicitante debe ser operador económico autorizado de simplificaciones aduaneras (OEAC), y el procedimiento entre aduanas lo desarrolla el Reglamento de Ejecución 2015/2447 (arts. 229 a 231).

4. Aduana competente y presentación

La aduana competente para incluir las mercancías en un régimen es, salvo disposición contraria, la del lugar en que se presenten las mercancías (art. 159.3). La declaración puede presentarla cualquier persona que pueda aportar la información exigida (art. 170.1), pero el declarante debe estar establecido en el territorio aduanero de la Unión (art. 170.2), con excepciones tasadas (tránsito, importación temporal, declaraciones ocasionales o personas de países adyacentes con reciprocidad).

Artículo 171 CAU · Presentación de una declaración en aduana previa a la presentación de las mercancías

Antes de la presentación prevista de las mercancías en aduana, será posible presentar la correspondiente declaración en aduana. Si las mercancías no se presentan en un plazo de 30 días a partir de la presentación de la declaración en aduana, se considerará que dicha declaración no ha sido presentada.

5. Admisión, rectificación e invalidación

Artículo 172 CAU · Admisión de una declaración en aduana

1. Las declaraciones en aduana que cumplan las condiciones establecidas en el presente capítulo serán admitidas inmediatamente por las autoridades aduaneras, siempre que las mercancías a las que se refieran hayan sido presentadas en aduana.

2. Salvo disposición contraria, la fecha de admisión de la declaración en aduana por las autoridades aduaneras será la fecha que deberá utilizarse para la aplicación de las disposiciones que regulan el régimen aduanero para el que se declaren las mercancías y para cualesquiera otras formalidades de importación o exportación.

La declaración se admite inmediatamente si cumple las condiciones y las mercancías están presentadas; la fecha de admisión es la fecha de referencia de todo el procedimiento (y el momento de nacimiento de la deuda, art. 77.2). Una vez admitida, el declarante puede pedir rectificarla o invalidarla.

Artículo 173 CAU · Rectificación de una declaración en aduana

1. Podrá permitirse al declarante, previa solicitud, rectificar uno o más de los datos de la declaración en aduana después de que esta haya sido admitida por la aduana. La rectificación no permitirá utilizar la declaración en aduana para mercancías distintas de las contempladas originalmente en ella.

2. No se permitirá dicha rectificación cuando sea solicitada después de que las autoridades aduaneras:

a) hayan informado al declarante de que desean examinar las mercancías;

b) hayan comprobado la inexactitud de los datos de la declaración en aduana;

c) o hayan autorizado el levante de las mercancías.

3. Previa solicitud del declarante en un plazo de tres años a partir de la fecha de la admisión de la declaración en aduana, podrá permitirse la rectificación de la declaración en aduana tras el levante de las mercancías para que el declarante pueda cumplir con sus obligaciones relativas a la inclusión de las mercancías en el régimen aduanero de que se trate.

Artículo 174 CAU · Invalidación de una declaración en aduana

1. Las autoridades aduaneras, a solicitud del declarante, invalidarán una declaración en aduana ya admitida en cualquiera de los siguientes casos:

a) cuando se hayan cerciorado de que las mercancías van a incluirse inmediatamente en otro régimen aduanero;

b) cuando se hayan cerciorado de que, como consecuencia de circunstancias especiales, la inclusión de las mercancías en el régimen aduanero para el que fueron declaradas ya no está justificada.

[…]

2. Salvo que se disponga lo contrario, la declaración en aduana no será invalidada después de que se haya procedido al levante de las mercancías.