Tema 23 — El funcionamiento electrónico del sector público

Bloque I · Temario general Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social · Ingreso libre

1. El funcionamiento electrónico del sector público.
2. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas.
3. Los registros electrónicos.
4. El archivo electrónico de documentos.

Epígrafe 1 — El funcionamiento electrónico del sector público

1. Dos leyes y un reglamento: el mapa normativo

La Administración electrónica no está en una sola norma. El gemelo legislativo de 2015 la reparte en dos planos: la Ley 39/2015 (LPACAP) regula la dimensión electrónica hacia fuera (ad extra), es decir, la relación de la Administración con la persona (cómo se identifica el ciudadano, cómo presenta documentos, cómo se le notifica); la Ley 40/2015 (LRJSP) regula la dimensión electrónica hacia dentro (ad intra): el funcionamiento interno de cada Administración y las relaciones entre Administraciones (sede electrónica, sello, actuación automatizada, archivo). Ese reparto se cierra con el reglamento de desarrollo común: el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo.

El punto de partida del funcionamiento ad intra es el mandato de que las Administraciones se relacionen entre sí electrónicamente.

Artículo 3.2 LRJSP · Relación electrónica entre Administraciones

2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.

La relación electrónica entre Administraciones no es una opción, es una obligación (verbo en futuro imperativo: «se relacionarán»). Se apoya en tres exigencias acumuladas: interoperabilidad y seguridad, protección de datos y preferencia por la prestación conjunta de servicios.

Sobre la identidad y firma electrónicas se superpone el marco europeo de servicios de confianza. Este derecho no procede del BOE, sino de EUR-Lex: el Reglamento (UE) 910/2014 (eIDAS) —CELEX 32014R0910— y su reforma, el Reglamento (UE) 2024/1183 (eIDAS 2) —CELEX 32024R1183, de 11 de abril de 2024—, que establece el marco europeo de identidad digital y la futura Cartera de Identidad Digital de la UE. En el plano español, la Ley 59/2003 de firma electrónica fue sustituida por la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza.

2. La sede electrónica y el portal de internet

Artículo 38 LRJSP · La sede electrónica

1. La sede electrónica es aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios organismos públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus competencias.

2. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.

3. Cada Administración Pública determinará las condiciones e instrumentos de creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deberá garantizarse la identificación del órgano titular de la sede, así como los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas.

4. Las sedes electrónicas utilizarán, para identificarse y garantizar una comunicación segura con las mismas, certificados reconocidos o cualificados de autenticación de sitio web o medio equivalente.

La sede electrónica es la «ventanilla» digital con valor jurídico: por ella se realizan las actuaciones que requieren identificación de la Administración y, en su caso, identificación o firma del interesado. Su titular responde de la integridad, veracidad y actualización de lo publicado, y ha de garantizar un canal de sugerencias y quejas.

Artículo 39 LRJSP · Portal de internet

Se entiende por portal de internet el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente.

Artículo 7 RD 203/2021 · Punto de Acceso General electrónico (PAGe)

1. Las Administraciones Públicas contarán con un Punto de Acceso General electrónico (PAGe).

2. El PAGe de cada Administración Pública facilitará el acceso a los servicios, trámites e información de los órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes de la Administración Pública correspondiente.

3. El PAGe dispondrá de una sede electrónica, a través de la cual se podrá acceder a todas las sedes electrónicas y sedes asociadas de la Administración Pública correspondiente.

En el ámbito estatal, la sede del PAGe aloja la Dirección Electrónica Habilitada única (DEHú) y el área personalizada de cada interesado, que en el sector público estatal recibe el nombre de Carpeta Ciudadana (art. 8 RD 203/2021).

3. Identificación de la Administración: sello electrónico y CSV

Artículo 40 LRJSP · Sistemas de identificación de las Administraciones

1. Las Administraciones Públicas podrán identificarse mediante el uso de un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica. Estos certificados electrónicos incluirán el número de identificación fiscal y la denominación correspondiente […]. La relación de sellos electrónicos utilizados por cada Administración Pública […] deberá ser pública y accesible por medios electrónicos.

2. Se entenderá identificada la Administración Pública respecto de la información que se publique como propia en su portal de internet.

Artículo 42 LRJSP · Firma para la actuación administrativa automatizada

En el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada, cada Administración Pública podrá determinar los supuestos de utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:

a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado […].

b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.

El código seguro de verificación (CSV) es esa cadena alfanumérica que aparece al pie de los documentos administrativos y que permite recuperar y contrastar el original entrando en la sede electrónica. Es el instrumento típico de la firma en actuaciones automatizadas.

Artículo 45 LRJSP · Aseguramiento e interoperabilidad de la firma

2. Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma electrónica de los documentos electrónicos, cuando una Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner a disposición de otros órganos […] la documentación firmada electrónicamente, podrá superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado.

4. La actuación administrativa automatizada

Artículo 41 LRJSP · Actuación administrativa automatizada

1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.

2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes […] para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.

La automatización no diluye la responsabilidad: aunque no intervenga un empleado público en el acto concreto, el art. 41.2 exige fijar de antemano quién define, programa, supervisa y audita el sistema, y quién responde a efectos de impugnación. Es el anclaje jurídico de los procesos robóticos (RPA) y de los sistemas de inteligencia artificial en la Administración, que deben además respetar el Esquema Nacional de Seguridad.

Artículo 13 RD 203/2021 · Autorización de la actuación automatizada

2. En el ámbito estatal la determinación de una actuación administrativa como automatizada se autorizará por resolución del titular del órgano administrativo competente por razón de la materia […] y se publicará en la sede electrónica o sede electrónica asociada. La resolución expresará los recursos que procedan contra la actuación, el órgano administrativo o judicial […] ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos […].

5. Firma del personal e intercambio de datos en entornos cerrados

Artículo 43 LRJSP · Firma electrónica del personal

1. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 38, 41 y 42, la actuación de una Administración Pública […] cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o empleado público.

2. Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal […]. Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo el [sic] número de identificación profesional del empleado público.

Artículo 44 LRJSP · Intercambio de datos en entornos cerrados

1. Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre Administraciones Públicas, órganos, organismos públicos y entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de autenticación e identificación de los emisores y receptores en las condiciones establecidas en este artículo.

2. Cuando los participantes […] pertenezcan a una misma Administración Pública, ésta determinará las condiciones y garantías […].

3. Cuando los participantes pertenezcan a distintas Administraciones, las condiciones y garantías […] se establecerán mediante convenio suscrito entre aquellas.

Epígrafe 2 — Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas

1. Los derechos electrónicos de las personas (art. 13 LPACAP)

El art. 13 LPACAP, situado en el Título II (de la actividad de las Administraciones), reconoce un catálogo de derechos a cualquier persona con capacidad de obrar (art. 3), tenga o no la condición de interesado en un procedimiento concreto.

Artículo 13 LPACAP · Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma […].

d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre […].

e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos […].

f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.

g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.

h) A la protección de datos de carácter personal […].

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

2. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente (art. 14 LPACAP)

Este es el precepto nuclear del epígrafe. Distingue tres regímenes según el sujeto.

Artículo 14 LPACAP · Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas […] a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos […]. El medio elegido por la persona […] podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos […] para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria […]. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente […].

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público […].

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse […] a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Tres regímenes: la persona física elige libremente y puede cambiar (14.1); cinco colectivos obligados por la propia ley (14.2, con notarios y registradores expresamente incluidos por su colegiación); y la posibilidad de que un reglamento amplíe la obligación a colectivos concretos de personas físicas con acceso acreditado a los medios (14.3).

3. Asistencia en el uso de medios electrónicos y funcionario habilitado

El derecho a ser asistido (art. 13.b) se concreta en el art. 12 LPACAP, que ampara a quien no está obligado a relacionarse electrónicamente y carece de medios.

Artículo 12 LPACAP · Asistencia en el uso de medios electrónicos

2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica […] podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. […] será necesario que el interesado […] se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso […] de lo que deberá quedar constancia […].

3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro […] donde constarán los funcionarios habilitados […]. En este registro […] constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

4. El régimen de subsanación del sujeto obligado

Artículo 14 RD 203/2021 · Régimen de subsanación

[…] si existe la obligación del interesado de relacionarse a través de medios electrónicos y aquel no los hubiese utilizado, el órgano administrativo competente […] requerirá la correspondiente subsanación, advirtiendo […] que, de no ser atendido el requerimiento en el plazo de 10 días, se le tendrá por desistido de su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite […]. Cuando se trate de una solicitud de iniciación del interesado, la fecha de la subsanación se considerará a estos efectos como fecha de presentación de la solicitud.

Epígrafe 3 — Los registros electrónicos

1. El Registro Electrónico General (art. 16 LPACAP)

Artículo 16 LPACAP · Registros

1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales […].

Los Organismos públicos vinculados o dependientes […] podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.

[…] El Registro Electrónico General […] funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. […]

Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica […].

Cada Administración tiene un Registro Electrónico General que actúa como portal de los registros de sus organismos. Los organismos pueden tener el suyo propio, pero siempre interoperable e interconectado con el general.

Artículo 16.3 LPACAP · Contenido del asiento y recibo

3. El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente […] y persona u órgano administrativo al que se envía […]. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento […], incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro […].

2. Los lugares de presentación (art. 16.4 LPACAP)

Artículo 16.4 LPACAP · Dónde se pueden presentar los documentos

4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

3. Funcionamiento del registro y cómputo de plazos

El funcionamiento temporal del registro electrónico se rige por el art. 31 LPACAP (estudiado con los plazos): el registro está abierto las 24 horas todos los días del año, pero la presentación en día inhábil se entiende hecha, para el interesado, en la primera hora del primer día hábil siguiente. Recuerde además que en los registros electrónicos rige un único calendario de días inhábiles y no se aplica el art. 30.6 (la regla del día hábil/inhábil según residencia).

4. La digitalización y las oficinas de asistencia

Artículo 16.5 LPACAP · Digitalización de documentos en papel

5. Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados […] por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración […].

El art. 40 del RD 203/2021 configura las oficinas de asistencia en materia de registros como órganos administrativos y les atribuye, entre otras funciones, la digitalización de lo presentado en papel, la emisión del recibo con fecha y hora, la expedición de copias electrónicas auténticas, la identificación o firma del no obligado y la iniciación del apoderamiento apud acta.

5. El Registro Electrónico de Apoderamientos

Junto al Registro Electrónico General, la LPACAP obliga a la AGE, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales a disponer de un Registro Electrónico General de Apoderamientos, donde consta el bastanteo del poder. En el ámbito estatal es el REA (art. 33 RD 203/2021). No impide registros particulares en cada organismo, pero todos deben ser plenamente interoperables entre sí, y con los Registros mercantiles, de la propiedad y de protocolos notariales.

Epígrafe 4 — El archivo electrónico de documentos

1. El archivo electrónico único (art. 17 LPACAP)

Artículo 17 LPACAP · Archivo de documentos

1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable.

2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes […]. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.

3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación […].

2. El archivo electrónico de documentos en la LRJSP (art. 46)

La LRJSP contiene su propio precepto de archivo, referido al conjunto de la actuación administrativa, no solo a lo finalizado.

Artículo 46 LRJSP · Archivo electrónico de documentos

1. Todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible.

2. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza […] que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes […].

3. Los medios o soportes […] deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad […] asegurando la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos […].

El desarrollo reglamentario (art. 55 RD 203/2021) define el archivo electrónico único como «el conjunto de sistemas y servicios que sustenta la gestión, custodia y recuperación de los documentos y expedientes electrónicos […] una vez finalizados los procedimientos», y encomienda los plazos de conservación en la AGE a la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos.

3. La referencia temporal del documento electrónico

Para que el documento electrónico tenga plena validez debe llevar asociada una referencia temporal. El art. 50 del RD 203/2021 fija dos modalidades.

Artículo 50 RD 203/2021 · Referencia temporal de los documentos

1. Todos los documentos administrativos electrónicos deberán llevar asociadas una de las siguientes modalidades de referencia temporal […]:

a) Marca de tiempo, entendiendo por tal la asignación por medios electrónicos de la fecha y, en su caso, la hora a un documento electrónico.

b) Sello electrónico cualificado de tiempo, entendiendo por tal la asignación […] de una fecha y hora a un documento electrónico con la intervención de un prestador cualificado de servicios de confianza que asegure la exactitud e integridad […]. Los sellos electrónicos de tiempo no cualificados serán asimilables a todos los efectos a las marcas de tiempo.

2. La marca de tiempo será utilizada en todos aquellos casos en los que las normas reguladoras no establezcan la utilización de un sello electrónico cualificado de tiempo.