Tema 15 — El acto administrativo

Bloque I · Temario general Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social · Ingreso libre

1. El acto administrativo: concepto, clases y elementos.
2. La eficacia, la motivación, la notificación y la publicación.
3. La validez: nulidad y anulabilidad. La revisión de oficio.

Epígrafe 1 — El acto administrativo: concepto, clases y elementos

1. El concepto de acto administrativo

La Administración Pública actúa, según el art. 103.1 CE, «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Esa actuación se exterioriza fundamentalmente a través de actos administrativos: declaraciones unilaterales que aplican el ordenamiento a una relación jurídica concreta. El concepto exige delimitarse por dos vías complementarias: descartar lo que no es acto administrativo (delimitación negativa) y formular qué es (delimitación positiva), antes de cerrar con el concepto legal del art. 34.1 LPACAP.

Delimitación negativa. La doctrina ha precisado qué categorías quedan excluidas del concepto:

• Actos materiales o de pura ejecución. La demolición de un edificio ruinoso por los obreros del Ayuntamiento, la limpieza viaria, el tratamiento médico en un hospital público. Vienen respaldados por un acto previo (la orden de demolición, la prescripción facultativa), pero la actuación material en sí misma no es un acto administrativo.
• Actuación de la Administración iure privati. Cuando la Administración contrata el suministro de mobiliario o gestiona su patrimonio en régimen civil o mercantil, no dicta actos administrativos, sin perjuicio de la doctrina de los actos separables (la fase preparatoria y de adjudicación sí queda sujeta al Derecho administrativo).
• Contratos administrativos. El acto administrativo implica unilateralidad de la voluntad; el contrato, acuerdo de voluntades. Lo que sí son actos administrativos son los actos de preparación, adjudicación, modificación y resolución del contrato.
• Actos políticos o de gobierno. Emanan del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos en el ejercicio de cometidos propiamente políticos (relaciones internacionales, defensa, refrendo regio, disolución anticipada de las Cortes). Su núcleo de oportunidad política se considera no fiscalizable por construcción doctrinal y jurisprudencial; ahora bien, el art. 2.a LJCA atribuye al orden contencioso-administrativo el control de sus derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones procedentes, cualquiera que fuese la naturaleza del acto.
• Reglamentos. Crean Derecho positivo con carácter permanente y se incorporan al ordenamiento; los actos administrativos, por el contrario, se agotan con su ejecución y no innovan el ordenamiento.

Delimitación positiva. La definición doctrinal más extendida es la de Zanobini: el acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, distinta —matiza García de Enterría— de la potestad reglamentaria. De ahí se extraen tres notas esenciales:

• Es una declaración —de voluntad, deseo, conocimiento o juicio—. Eso excluye la actividad puramente material o de ejecución.
• Procede de un órgano competente de la Administración Pública.
• Se dicta en ejercicio de una potestad administrativa, lo que excluye la actuación iure privati, los actos de gobierno y las ejecuciones materiales.

Concepto legal. La LPACAP ofrece la fórmula positiva del art. 34.1 y la LJCA delimita el ámbito de su control jurisdiccional en el art. 1.1:

Artículo 34.1 LPACAP · Producción de los actos administrativos

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

Artículo 1.1 LJCA · Ámbito del orden contencioso-administrativo

1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2. Las clases de acto administrativo

La heterogeneidad de los actos hace imposible una clasificación única. La doctrina ha consolidado siete criterios principales que se cruzan entre sí —un mismo acto puede ser, simultáneamente, simple, singular, expreso, reglado, definitivo, favorable y constitutivo—.

3. Los elementos del acto administrativo

La doctrina sistematiza los elementos del acto administrativo en tres grupos: subjetivos (quién lo dicta), objetivos (qué dice y por qué) y formales (cómo se exterioriza). El art. 34.1 LPACAP los compendia en una sola fórmula: «órgano competente» + «requisitos» + «procedimiento establecido».

Elementos subjetivos. Recubren tres exigencias: que la Administración tenga competencia para dictar el acto, que la persona física titular del órgano reúna investidura legítima y, en su caso, que el órgano colegiado se haya formado conforme a las reglas esenciales de constitución y de adopción de acuerdos.

Competencia del órgano

La competencia es la medida de la potestad atribuida a cada órgano. La doctrina distingue tres tipos clásicos según el criterio de atribución, con consecuencias jurídicas distintas en caso de infracción:

Investidura legítima y abstención

La persona física titular del órgano debe reunir investidura legítima: nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad y ausencia de causas de abstención. El régimen lo fija el art. 23 LRJSP, que enumera cinco motivos en su apartado 2 y precisa los efectos de su infracción en los apartados 4 y 5.

Artículo 23 LRJSP · Abstención

1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda.

Órganos colegiados

Cuando el órgano es colegiado, la formación de la voluntad sigue reglas específicas que el art. 17 LRJSP fija para todas las Administraciones Públicas y el art. 20 LRJSP precisa para la Administración General del Estado y sus Organismos públicos.

Artículo 20.1 LRJSP · Requisitos para constituir órganos colegiados

1. Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos.

Las reglas esenciales del funcionamiento del órgano colegiado se concentran en el art. 17 LRJSP:

La infracción de estas reglas esenciales para la formación de la voluntad del órgano colegiado es uno de los supuestos tasados de nulidad de pleno derecho del art. 47.1.e LPACAP.

Elementos objetivos. Tres exigencias: que el contenido sea conforme al ordenamiento y adecuado a sus fines, que exista una causa o presupuesto de hecho que justifique el acto y que el fin del acto coincida con el atribuido por el ordenamiento.

Contenido

El art. 34.2 LPACAP fija la regla general:

Artículo 34.2 LPACAP · Contenido del acto

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

La doctrina (Garrido Falla) distingue tres tipos de contenido en el acto administrativo:

• Contenido natural. El que individualiza al acto y le da su identidad jurídica (en una licencia de obras, la autorización para edificar; en una sanción, la imposición de la multa).
• Contenido implícito. Las cláusulas que el ordenamiento da por supuestas aunque no se mencionen expresamente (la sujeción a las normas técnicas, el deber de respetar derechos de tercero).
• Contenido eventual. Las cláusulas accidentales que el órgano competente puede introducir si lo permite la norma: condición, término y modo.

El régimen de los vicios del contenido se sistematiza así:

Causa y fin

La causa del acto administrativo es el presupuesto de hecho que lo justifica: el «por qué» se dicta. Si los hechos no concurren o se aprecian erróneamente, el acto está viciado.

El fin es el «para qué» del acto: la finalidad de interés público que el ordenamiento le atribuye. Su transgresión configura la figura de la desviación de poder, definida literalmente en el art. 70.2 LJCA y sancionada con anulabilidad ex art. 48.1 LPACAP:

Artículo 70.2 LJCA · Desviación de poder

2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Elementos formales. Dos exigencias: que el acto se dicte siguiendo el procedimiento legalmente establecido y que se exteriorice en la forma prevista.

Procedimiento

El art. 34.1 LPACAP exige que los actos se produzcan «ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido». La consecuencia jurídica del vicio depende de su gravedad: la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido determina la nulidad de pleno derecho ex art. 47.1.e LPACAP. Las irregularidades procedimentales menores producen, según el caso, anulabilidad (cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cause indefensión, art. 48.2 LPACAP) o mera irregularidad no invalidante.

Forma de exteriorización

La forma del acto administrativo está tasada —frente al principio de libertad de forma del Derecho privado— y la fija el art. 36 LPACAP:

Artículo 36 LPACAP · Forma de los actos administrativos

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

Epígrafe 2 — La eficacia, la motivación, la notificación y la publicación

1. La eficacia del acto administrativo

Presunción de validez y producción de efectos

La regla general la fija el art. 39.1 LPACAP, que vincula simultáneamente la presunción de validez y la producción inmediata de efectos:

Artículo 39.1 LPACAP · Presunción de validez y eficacia desde la fecha del acto

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

La presunción de validez es iuris tantum: admite prueba en contrario mediante los recursos correspondientes. De ella derivan dos cualidades del acto que se examinan más adelante: la ejecutividad (art. 38) y la ejecutoriedad (art. 98).

Eficacia demorada

El art. 39.2 LPACAP admite tres supuestos en los que la eficacia se difiere a un momento posterior al de dictarse el acto:

Artículo 39.2 LPACAP · Eficacia demorada

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

La notificación y la publicación se desarrollan más adelante en este mismo epígrafe. La aprobación superior es la condición típica de los actos de los entes locales sometidos a tutela autonómica o estatal, hoy excepcional.

Eficacia retroactiva

La regla general es la irretroactividad: el acto produce efectos desde la fecha en que se dicta. El art. 39.3 LPACAP admite la retroactividad solo en dos supuestos excepcionales y con dos requisitos acumulativos en el segundo:

Artículo 39.3 LPACAP · Eficacia retroactiva

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Inderogabilidad singular

Junto al régimen general de eficacia, el art. 37 LPACAP fija una regla específica: las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar las disposiciones generales, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

Artículo 37.1 LPACAP · Inderogabilidad singular

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

El art. 37.2 LPACAP sanciona con nulidad las resoluciones administrativas que vulneren una disposición reglamentaria o incurran en alguna de las causas del art. 47.

Observancia recíproca entre Administraciones

Los apartados 4 y 5 del art. 39 LPACAP regulan cómo se relacionan los actos dictados por Administraciones distintas o por órganos sin relación jerárquica entre sí:

Artículo 39.4 LPACAP · Observancia recíproca entre AAPP

4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

Artículo 39.5 LPACAP · Conflicto entre AAPP

5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

El reenvío al art. 44 LJCA fija dos plazos clave para el requerimiento entre Administraciones: dos meses desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente conociera el acto para formular el requerimiento (art. 44.2 LJCA); un mes de silencio de la requerida para entender rechazado el requerimiento (art. 44.3 LJCA). Tras el rechazo, queda abierta la vía contencioso-administrativa.

Ejecutividad y ejecutoriedad

La LPACAP emplea dos conceptos con rúbricas distintas —ejecutividad (art. 38) y ejecutoriedad (art. 98)—, cuya distinción vertebra el régimen de eficacia del acto:

Artículo 38 LPACAP · Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

La ejecutividad es la cualidad que tiene el acto de ser obligatorio y producir efectos jurídicos sin necesidad de pronunciamiento judicial previo. Vincula al destinatario y a la propia Administración desde la fecha en que el acto se dicta (art. 39.1 LPACAP).

Artículo 98.1 LPACAP · Ejecutoriedad inmediata

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

La ejecutoriedad es la cualidad que habilita a la Administración a ejecutar materialmente sus actos sin esperar a que sean firmes y sin acudir al juez. La regla del art. 98.1 LPACAP es que los actos son inmediatamente ejecutivos; las cuatro excepciones a-d enumeran los supuestos en que esa ejecutividad inmediata se aplaza.

2. La motivación del acto administrativo

Régimen general: el deber de motivación está circunscrito al art. 35

La LPACAP no impone un deber genérico de motivación de todos los actos administrativos. El art. 88.3, al regular el contenido de la resolución, conecta la motivación con los supuestos tasados del art. 35 y añade el régimen de recursos contra la decisión:

Artículo 88.3 LPACAP · Contenido motivado de la resolución

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

Los nueve supuestos del art. 35.1

Artículo 35 LPACAP · Motivación

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

Extensión de la motivación y consecuencias del defecto

La extensión exigida por el art. 35.1 es la «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho»: no se requiere fundamentación exhaustiva, sino la suficiente para que el interesado pueda conocer las razones de la decisión y articular los recursos que considere procedentes. La motivación por remisión tiene anclaje directo en el art. 88.6 LPACAP, que admite que la aceptación de informes o dictámenes sirva de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma:

Artículo 88.6 LPACAP · Motivación por remisión

6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

3. La notificación y la publicación

Plazo y contenido obligatorio

La regla básica de la notificación está en el art. 40 LPACAP: plazo de diez días desde la fecha del acto y contenido tasado.

Artículo 40 LPACAP · Notificación — plazo y contenido obligatorio

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Condiciones generales: preferencia electrónica y prohibiciones

La regla general del art. 41 LPACAP es la preferencia electrónica, con dos supuestos en que la AAPP puede optar por medios no electrónicos y dos casos absolutos en que la notificación electrónica está prohibida:

Artículo 41.1 LPACAP (selección) · Regla general y supuestos no-electrónicos (a-b)

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Sea cual sea el cauce elegido —electrónico o en papel—, toda notificación ha de reunir los mismos requisitos de validez, que el propio art. 41.1 enumera a continuación de los supuestos anteriores:

Artículo 41.1 LPACAP · Requisitos de validez de toda notificación

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Artículo 41.2 LPACAP · Prohibición absoluta de notificación electrónica

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

Junto a estas dos reglas, el art. 41 contiene tres precisiones operativas que se confunden con frecuencia: el rechazo de la notificación, el aviso al dispositivo o correo del interesado, y el orden de prevalencia cuando concurren varios cauces:

Notificación en papel: las reglas del segundo intento

Cuando la notificación en papel se practica en el domicilio del interesado, el art. 42.2 LPACAP fija las reglas del segundo intento, con tres datos que se invierten con frecuencia: edad mínima del receptor (catorce años), plazo del segundo intento (tres días) y franja horaria (antes o después de las quince horas, con tres horas de diferencia mínima):

Artículo 42 LPACAP · Práctica de las notificaciones en papel

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Notificación electrónica: el rechazo presunto del décimo día

Artículo 43 LPACAP · Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

Notificación infructuosa: el BOE como vía residual obligatoria

Artículo 44 LPACAP · Notificación infructuosa

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

Publicación con efectos de notificación

Artículo 45 LPACAP · Publicación

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

Indicación somera del contenido cuando la publicación lesione intereses

Artículo 46 LPACAP · Indicación de notificaciones y publicaciones

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

Epígrafe 3 — La validez: nulidad y anulabilidad. La revisión de oficio

1. La validez del acto administrativo

El sistema español de validez de los actos administrativos arranca de una tensión entre dos exigencias del ordenamiento. La legalidad reclama depurar todo acto contrario a Derecho. La seguridad jurídica reclama que las situaciones consolidadas no queden indefinidamente expuestas a revisión. La LPACAP resuelve esa tensión con tres niveles de gravedad: los vicios más graves —los tasados en el art. 47.1— producen nulidad de pleno derecho, sanción radical, imprescriptible y no convalidable; los vicios ordinarios producen anulabilidad, régimen abierto del art. 48 que admite plazos de impugnación y convalidación; y los defectos menores quedan en irregularidad no invalidante, que no compromete el acto.

El punto de partida: presunción de validez

El art. 39.1 LPACAP —ya citado en el sub-epígrafe de eficacia— parte de que los actos «se presumirán válidos». Es una presunción iuris tantum: admite prueba en contrario mediante los recursos correspondientes. Mientras la presunción no se rompa, derivan de ella la ejecutividad (art. 38) y la ejecutoriedad (art. 98). Corresponde al interesado alegar y probar la ilegalidad del acto.

Nulidad de pleno derecho — el vicio grave

La nulidad de pleno derecho es la excepción. El art. 47.1 LPACAP contiene una lista taxativa de siete causas (letras a-g), la última de las cuales —la g— es una cláusula abierta a lo que otras leyes establezcan; el apartado 2 amplía la nulidad a las disposiciones administrativas en tres supuestos paralelos.

Artículo 47 LPACAP · Nulidad de pleno derecho

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

El art. 47.2 traslada la nulidad de pleno derecho al plano normativo: las disposiciones administrativas son nulas cuando vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior; cuando regulen materias reservadas a la ley; o cuando establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (con anclaje constitucional en el art. 9.3 CE).

Anulabilidad — el vicio común

La anulabilidad es la regla general. El art. 48 LPACAP usa una cláusula abierta —«cualquier infracción del ordenamiento jurídico»— y matiza dos supuestos clásicos: el defecto de forma y la actuación extemporánea.

Artículo 48 LPACAP · Anulabilidad

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Tabla decisiva: nulidad vs. anulabilidad

Límites a la extensión del vicio

La declaración de nulidad o anulabilidad no se propaga automáticamente al resto del procedimiento ni a las partes autónomas del propio acto. El art. 49 LPACAP fija dos reglas que acotan la extensión del vicio:

Artículo 49 LPACAP · Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Es la aplicación del principio utile per inutile non vitiatur: lo útil no se vicia por lo inútil. La excepción es estructural: si la parte viciada es tan esencial que sin ella el acto nunca se habría dictado, el vicio arrastra al conjunto.

Tres técnicas de saneamiento

Frente al vicio, la LPACAP no se limita a sancionar: ofrece tres técnicas que permiten conservar todo o parte del efecto del acto. Conversión y conservación se aplican tanto a actos nulos como anulables; convalidación, solo a actos anulables.

Artículo 50 LPACAP · Conversión de actos viciados

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Artículo 51 LPACAP · Conservación de actos y trámites

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Artículo 52 LPACAP · Convalidación

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

2. El sistema de control en vía administrativa: panorama

Los actos administrativos se presumen válidos desde la fecha en que se dictan y producen efectos desde ese momento (art. 39.1 LPACAP). Pero la presunción no equivale a legalidad real: los actos pueden estar viciados, y el ordenamiento articula tres grandes cauces para depurar esos vicios.

• Vía administrativa de oficio — la propia Administración, mediante la revisión de oficio, la declaración de lesividad, la revocación y la rectificación (arts. 106-111 LPACAP): es el objeto de este epígrafe.
• Vía administrativa a instancia del ciudadano (recursos de alzada, reposición y extraordinario de revisión) y vía jurisdiccional (recurso contencioso-administrativo): se estudian en el Tema 18.

La revisión de oficio es la herramienta más excepcional: la Administración actúa como juez de sus propios actos. Por eso está rodeada de garantías (dictamen del Consejo de Estado, plazos, límites de equidad y buena fe), precisamente para evitar que la utilice arbitrariamente como palanca para eliminar actos que le resulten inconvenientes.

3. La revisión de oficio de actos y disposiciones nulos (art. 106)

Artículo 106 LPACAP · Revisión de disposiciones y actos nulos

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

El art. 106 LPACAP articula la revisión de oficio sobre cuatro elementos esenciales:

• Sin límite temporal: «en cualquier momento». Diferencia capital con la lesividad, que caduca a los cuatro años desde el acto.
• Iniciativa propia o a solicitud del interesado: cualquier interesado puede instarla; no es una potestad reservada a la Administración.
• Dictamen favorable del Consejo de Estado (u órgano consultivo autonómico equivalente, si lo hubiere): es preceptivo y vinculante. Sin dictamen favorable, la Administración no puede declarar la nulidad aunque esté convencida de que el acto es nulo.
• Solo para actos que pusieron fin a la vía administrativa o que no fueron recurridos en plazo: la revisión de oficio no sustituye a los recursos administrativos ordinarios; opera cuando esos recursos ya no son posibles o cuando el acto agotó la vía.

El art. 106.2 introduce una asimetría entre actos y disposiciones: para los actos nulos la revisión puede instarse también por el interesado; para las disposiciones nulas, solo la Administración puede actuar de oficio. Un ciudadano no puede solicitar la revisión de oficio de un reglamento por la vía del 106.2.

El art. 106.3 introduce la única excepción al dictamen del Consejo de Estado: la inadmisión motivada a trámite de solicitudes que no se basen en alguna causa del art. 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras ya desestimadas en el fondo. Es un filtro frente a solicitudes abusivas o reiteradas.

El art. 106.4 permite que la resolución que declare la nulidad incluya las indemnizaciones que procedan conforme a los arts. 32.2 y 34.1 LRJSP. Si la nulidad es de una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación (regla de seguridad jurídica que protege a quienes confiaron en la apariencia de legalidad).

4. La declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)

Cuando el acto que se quiere eliminar no es nulo sino anulable y, además, beneficia al ciudadano que lo recibió, la Administración no puede actuar unilateralmente: debe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad es el paso administrativo previo a esa impugnación judicial.

Artículo 107 LPACAP · Declaración de lesividad de actos anulables

1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.

5. Revocación, rectificación, suspensión, límites y competencia (arts. 108-111)

5.1 Revocación de actos desfavorables y rectificación de errores materiales (art. 109)

Artículo 109 LPACAP · Revocación de actos y rectificación de errores

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

La revocación del art. 109.1 es la operación inversa de la lesividad: si la lesividad sirve para eliminar actos favorables anulables (vía contenciosa), la revocación sirve para eliminar actos de gravamen o desfavorables sin necesidad de acudir a los Tribunales. La Administración puede actuar directamente porque el ciudadano no pierde nada (al contrario, se le libera de un gravamen). Cuatro límites: prescripción no cumplida, no constituir dispensa o exención no permitida, no ser contraria al principio de igualdad ni al interés público o al ordenamiento jurídico.

La rectificación del art. 109.2 opera sobre errores materiales, de hecho o aritméticos sin sujeción a plazo alguno. No corrige errores de Derecho: para esos hay que acudir a los mecanismos del art. 106 (nulidad), 107 (lesividad) o 109.1 (revocación).

5.2 Suspensión durante la revisión y límites de equidad (arts. 108 y 110)

Artículo 108 LPACAP · Suspensión

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Artículo 110 LPACAP · Límites de la revisión

Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

5.3 Competencia para la revisión de oficio en la AGE (art. 111)

Artículo 111 LPACAP · Competencia para la revisión de oficio de las disposiciones y de actos nulos y anulables en la Administración General del Estado

En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

1.º Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

1.º Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos.

2.º Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.

5.4 Cuadro sinóptico de los cuatro mecanismos de revisión