Tema 9 — La organización territorial del Estado

Bloque I · Temario general Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social · Ingreso libre

1. La organización territorial del Estado: las Comunidades Autónomas.
2. Los Estatutos de Autonomía.
3. La delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
4. La Administración local: el municipio y la provincia.

Epígrafe 1 — La organización territorial del Estado: las Comunidades Autónomas

El pórtico del Título VIII es el art. 137 CE: fija la planta territorial del Estado en tres niveles (municipios, provincias y Comunidades Autónomas) y reconoce a todos ellos autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Sobre esta base se levantan luego los principios de solidaridad e igualdad (arts. 138-139).

Artículo 137 · Los tres niveles territoriales

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

1. Los principios de la organización territorial (arts. 138-139)

Para evitar que la descentralización genere desigualdades o privilegios, la CE establece dos grandes principios: la solidaridad interterritorial (art. 138) y la igualdad de todos los españoles (art. 139), independientemente del territorio en que se encuentren.

Artículo 138 · Solidaridad e igualdad territorial

1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

El principio de solidaridad conecta directamente con el art. 2 CE. El hecho insular recibe mención expresa: Canarias y Baleares tienen circunstancias geográficas que justifican un trato diferenciado (que no es lo mismo que privilegiado).

Artículo 139 · Igualdad de derechos en todo el territorio

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

2. Dos caminos hacia la autonomía

La CE prevé dos vías principales para constituirse en Comunidad Autónoma: una vía común o lenta (art. 143) y una vía especial o rápida (art. 151). La diferencia no es solo de procedimiento: la vía rápida permite asumir desde el inicio el máximo techo competencial, sin esperar cinco años.

La vía común (art. 143)

Artículo 143 · Acceso a la autonomía por la vía común

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

La intervención excepcional de las Cortes (art. 144)

Artículo 144 · Las Cortes Generales en el proceso autonómico

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.

c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

La prohibición de federación (art. 145)

Artículo 145 · Convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas

1. En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

La vía especial o rápida (art. 151)

La vía del art. 151 permite a una CCAA alcanzar el máximo nivel de competencias desde el primer momento, sin esperar los cinco años del art. 148.2. A cambio, los requisitos son mucho más exigentes.

Artículo 151 · Acceso a la autonomía plena

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente:

1.º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2.º Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.

3.º Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

4.º Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley.

5.º De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2 de este número, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior.

3. En los casos de los párrafos 4.º y 5.º del apartado anterior, la no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo.

El procedimiento de elaboración del Estatuto por la vía del 151 es complejo: Asamblea de parlamentarios → Comisión Constitucional del Congreso (2 meses) → referéndum → ratificación por las Cortes → sanción del Rey.

3. La organización institucional autonómica (art. 152)

El art. 152 establece la estructura institucional obligatoria para las CCAA que accedieron por la vía del art. 151. En la práctica, todas las CCAA han adoptado este mismo modelo organizativo.

Artículo 152 · Organización institucional autonómica

1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.

4. El control de la actividad autonómica (art. 153)

Artículo 153 · Control de la actividad de las CCAA

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

5. El Delegado del Gobierno y el artículo 155

El Delegado del Gobierno (art. 154)

Artículo 154 · El Delegado del Gobierno en las CCAA

Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.

El Delegado del Gobierno es nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 72 LRJSP). Es la presencia del Estado central en el territorio autonómico: dirige la Administración estatal periférica y coordina con la administración autonómica.

La coerción estatal (art. 155)

Artículo 155 · La coerción estatal sobre las Comunidades Autónomas

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Dos supuestos activadores: incumplimiento de obligaciones constitucionales/legales O actuación que atente gravemente al interés general de España. Procedimiento: requerimiento previo al Presidente de la CCAA → si no es atendido → aprobación por mayoría absoluta del Senado.

6. La financiación de las Comunidades Autónomas (arts. 156-158)

Los arts. 156 a 158 cierran el Título VIII con el régimen financiero autonómico: principios de autonomía financiera, fuentes de recursos y mecanismos de solidaridad.

Artículo 156 · Autonomía financiera de las CCAA

1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

Los dos principios rectores: coordinación con Hacienda estatal y solidaridad. Las CCAA pueden actuar como «agentes» del Estado en materia tributaria (recaudación, gestión, liquidación).

Artículo 157 · Recursos de las CCAA

1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

Artículo 158 · Solidaridad y redistribución económica

1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.

La Ley 22/2001 regula, junto al FCI propiamente dicho (gastos de inversión), un Fondo Complementario dotado con un porcentaje del FCI y destinado a financiar gastos de puesta en marcha o funcionamiento asociados a la inversión, durante un máximo de dos años.

Epígrafe 2 — Los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada CCAA. Son leyes orgánicas del Estado, pero con un procedimiento de elaboración y reforma singular.

1. Naturaleza y contenido (art. 147)

Artículo 147 · Naturaleza y contenido de los Estatutos

1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

2. La elaboración del Estatuto por la vía común (art. 146)

Artículo 146 · Elaboración del proyecto de Estatuto

El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Esta asamblea NO es un parlamento autonómico (que aún no existe): es un órgano ad hoc formado por miembros de las Diputaciones + parlamentarios nacionales de esas circunscripciones. El proyecto se tramita como ley orgánica en las Cortes.

La elaboración del Estatuto por la vía especial del art. 151.2 sigue un procedimiento más complejo: Asamblea de parlamentarios → Comisión Constitucional del Congreso (2 meses) → referéndum del cuerpo electoral → ratificación por ambas Cámaras → sanción del Rey.

Epígrafe 3 — La delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Antes de leer las dos listas (arts. 148 y 149), conviene fijar la tipología doctrinal de competencias, porque una misma materia puede repartirse de formas muy distintas entre el Estado y las CCAA. La clasificación más usada distingue tres tipos: exclusivas, compartidas y concurrentes.

1. Las competencias de las Comunidades Autónomas (art. 148)

El art. 148.1 enumera las 22 materias en las que las CCAA «podrán asumir competencias» a través de sus Estatutos. No es una lista cerrada ni obligatoria: es un techo inicial para las CCAA que accedieron por la vía común. Las de la vía rápida pudieron asumir competencias más allá de esta lista desde el principio.

Artículo 148 · Materias que las CCAA podrán asumir

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.

2.ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4.ª Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5.ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

6.ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7.ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8.ª Los montes y aprovechamientos forestales.

9.ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11.ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12.ª Ferias interiores.

13.ª El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14.ª La artesanía.

15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16.ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17.ª El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18.ª Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19.ª Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20.ª Asistencia social.

21.ª Sanidad e higiene.

22.ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

Las 22 materias son competencias que las CCAA «podrán» asumir, no que asumen automáticamente. Su contenido es fundamentalmente de gestión y alcance territorial propio.

2. Las competencias exclusivas del Estado (art. 149)

El art. 149.1 es uno de los más largos de la CE: enumera 32 materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva. La «exclusividad», sin embargo, no es uniforme: dentro de la misma materia, el reparto Estado-CCAA puede ser total (Defensa, Relaciones Internacionales) o limitado a las bases o legislación básica, dejando el desarrollo legislativo o la ejecución a las CCAA.

Artículo 149 · Competencias del Estado y reglas de cierre

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria, legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario, comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general, aeropuertos de interés general, control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones, cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

La cláusula residual (art. 149.3)

El apartado 3 contiene cuatro reglas fundamentales para resolver los conflictos competenciales:

• Cláusula residual a favor de las CCAA: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE podrán corresponder a las CCAA, si las asumen en sus Estatutos.
• Cláusula residual subsidiaria a favor del Estado: lo que las CCAA no hayan asumido en sus Estatutos corresponde al Estado.
• Regla de prevalencia: en caso de conflicto, prevalecen las normas del Estado sobre las de las CCAA en todo lo que no sea competencia exclusiva de estas.
• Regla de supletoriedad: el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA.

3. Las leyes marco, de transferencia y de armonización (art. 150)

El art. 150 prevé tres instrumentos legislativos mediante los cuales el Estado puede flexibilizar el reparto competencial, tanto ampliando las competencias autonómicas como limitándolas.

Artículo 150 · Leyes marco, de transferencia y de armonización

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

* La ley de armonización es ley ordinaria, pero la apreciación de la necesidad requiere mayoría absoluta de cada Cámara.

Epígrafe 4 — La Administración local: el municipio y la provincia

1. ¿Qué es la Administración Local?

La Administración Local es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano. Frente a la Administración General del Estado y a la de las Comunidades Autónomas, las entidades locales gestionan los intereses propios de las colectividades que habitan un territorio concreto: un municipio, una provincia o una isla.

Su regulación constitucional se encuentra en el Capítulo II del Título VIII de la Constitución (arts. 140 a 142), bajo la rúbrica general «De la Organización Territorial del Estado». Su desarrollo legal principal es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL).

Artículo 1 LBRL · Autonomía local básica

1. Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.

2. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

2. El marco constitucional de la Administración local (arts. 140-142)

La Constitución dedica solo tres artículos a la Administración Local (140, 141 y 142), pero contienen los principios esenciales de todo el sistema.

Artículo 140 CE · Autonomía y gobierno de los municipios

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

Artículo 141 CE · La provincia y las islas

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

Artículo 142 CE · Suficiencia financiera de las haciendas locales

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Este artículo consagra el principio de suficiencia financiera: las entidades locales deben disponer de recursos bastantes para ejercer sus competencias. La CE identifica dos fuentes principales de financiación: tributos propios (IBI, IAE, IVTM…) y participación en los tributos del Estado y de las CCAA.

3. Las entidades locales

La LBRL clasifica las entidades locales en dos grandes categorías, según estén o no garantizadas por la Constitución.

Artículo 3.1 LBRL · Entidades locales territoriales

Son las que la Constitución reconoce expresamente. Su existencia es obligatoria (constitucionalmente garantizada):

1. Son Entidades Locales territoriales:

a) El Municipio.

b) La Provincia.

c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.

Artículo 3.2 LBRL · Otras entidades locales

Son de existencia potestativa: pueden existir o no, según decidan las CCAA. No están constitucionalmente garantizadas:

2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:

a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.

b) Las Áreas Metropolitanas.

c) Las Mancomunidades de Municipios.

Artículo 24 bis LBRL · Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio (EATIM)

Las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM) son los antiguos núcleos con denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos.

1. Las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las leyes.

2. La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso.

3. Solo podrán crearse este tipo de entes si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El art. 24 bis fue añadido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL), en vigor desde el 31/12/2013. El régimen transitorio distingue tres situaciones:

• EATIM existentes al 31/12/2013: mantienen su personalidad jurídica y la condición de Entidad Local (DT 4.ª Ley 27/2013).
• EATIM en procedimiento de constitución iniciado antes del 1/1/2013: se constituyen con personalidad jurídica y condición de Entidad Local (DT 5.ª Ley 27/2013).
• EATIM creadas a partir de la LRSAL: se rigen por el art. 24 bis y, por tanto, carecen de personalidad jurídica.

Las «otras entidades locales»: comarca, área metropolitana y mancomunidad

Las tres entidades del art. 3.2 LBRL —no territoriales y de existencia potestativa— tienen su régimen propio en los arts. 42 a 44 LBRL.

Artículo 42 LBRL · La Comarca

1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.

2. […] En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que […] tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales […].

Artículo 43 LBRL · El Área Metropolitana

2. Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.

Las crea, modifica y suprime la CCAA mediante Ley (art. 43.1), previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados.

Artículo 44 LBRL · La Mancomunidad de Municipios

1. Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.

2. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. […] En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.

4. Potestades, principios y competencias de las entidades locales

La LBRL atribuye a las entidades locales territoriales un catálogo de potestades administrativas (art. 4), establece los principios que rigen su actuación (arts. 6 y 10) y clasifica sus competencias (art. 7).

Artículo 4 LBRL · Potestades administrativas de las entidades locales

1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.

b) Las potestades tributaria y financiera.

c) La potestad de programación o planificación.

d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.

e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos.

Artículo 6 LBRL · Principios de actuación y control de legalidad

1. Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los Tribunales ejercen el control de legalidad de los acuerdos y actos de las entidades locales.

Artículo 7 LBRL · Competencias propias y delegadas

1. Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación.

2. Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás Entidades Locales territoriales solo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias.

Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda, con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27, y preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia.

4. Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Artículo 10 LBRL · Relaciones interadministrativas

1. La Administración Local y las demás Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.

2. Procederá la coordinación de las competencias de las Entidades Locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas.

3. En especial, la coordinación de las Entidades Locales tendrá por objeto asegurar el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

4. Las funciones de coordinación serán compatibles con la autonomía de las Entidades Locales.

5. El Municipio: la entidad más cercana

Artículo 11 LBRL · Concepto y elementos del Municipio

1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.

Artículo 12 LBRL · El término municipal

1. El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias.

2. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia.

Artículo 13 LBRL · Creación, supresión y alteración de municipios

La regulación general remite a la legislación autonómica, con requisitos imperativos comunes (art. 13.1) y una cifra mínima para crear municipios nuevos (art. 13.2).

Artículo 13.1 · Régimen general autonómico

1. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.

Artículo 13.2 · Umbral mínimo para crear nuevos municipios

2. La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 4.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Los apartados 3 y 5 prevén el papel del Estado y de las Diputaciones en los procesos de fusión:

• Art. 13.3: el Estado, sin perjuicio de las competencias autonómicas, podrá establecer medidas que fomenten la fusión de municipios para mejorar su capacidad de gestión.
• Art. 13.5: las Diputaciones, en colaboración con la CCAA, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes de la fusión.

Fusión de municipios (art. 13.4 y 13.6 LBRL)

El convenio de fusión del art. 13.4 LBRL permite a municipios colindantes y de la misma provincia, con independencia de su población, acordar su fusión por mayoría simple de cada Pleno (art. 13.6), sin perjuicio del procedimiento autonómico paralelo. Los efectos sobre el municipio resultante son:

• Imposibilidad de segregación durante 10 años desde el convenio.
• Coeficiente de ponderación del IRPF/IVA incrementado en 0,10.
• Esfuerzo fiscal: nunca inferior al más elevado de los municipios fusionados.
• Financiación mínima: suma de las financiaciones mínimas previas.
• Dispensa de prestar nuevos servicios mínimos por el aumento poblacional (art. 26).
• Preferencia durante al menos 5 años en planes de cooperación, subvenciones, convenios y otros instrumentos basados en concurrencia.

Artículo 15 LBRL · Inscripción en el Padrón y condición de vecino

Los arts. 15 a 17 LBRL regulan la población del municipio y la mecánica del Padrón municipal.

Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.

El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio.

Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio.

La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón.

Artículo 16 LBRL · El Padrón municipal y sus datos obligatorios

1. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.

La inscripción en el Padrón Municipal sólo surtirá efecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 por el tiempo que subsista el hecho que la motivó y, en todo caso, deberá ser objeto de renovación periódica cada dos años cuando se trate de la inscripción de extranjeros sin autorización de residencia de larga duración, no pertenecientes a un Estado miembro de la Unión Europea, a Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o a otros Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados anteriormente.

El transcurso del plazo señalado en el párrafo anterior será causa para acordar la caducidad de las inscripciones que deban ser objeto de renovación periódica, siempre que el interesado no hubiese procedido a tal renovación. En este caso, la caducidad podrá declararse sin necesidad de audiencia previa del interesado.

2. La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:

a) Nombre y apellidos.

b) Sexo.

c) Domicilio habitual, con especificación de la referencia catastral, en el territorio fiscal común o el código equivalente en los territorios forales, siempre que el domicilio cuente con referencia catastral o código equivalente.

d) Nacionalidad.

e) Lugar y fecha de nacimiento.

f) Número de documento nacional de identidad o, tratándose de extranjeros:

1.º Número de identidad de extranjero que conste en el certificado de inscripción en el Registro Central de Extranjeros expedido por las autoridades españolas, o en su defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados.

2.º Número de identidad de extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las autoridades españolas o, en su defecto, por no ser titulares de estos, el número del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados no comprendidos en el párrafo anterior, salvo que, por virtud de Tratado o Acuerdo Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se exigirá el correspondiente visado.

g) Certificado o título escolar o académico que se posea.

h) Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Española.

Asimismo, de conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la inscripción en el Padrón municipal podrá recoger la aportación voluntaria de los datos relativos a la designación de las personas que pueden representar a cada vecino ante la administración municipal a efectos padronales, el número de teléfono de contacto y la dirección de correo electrónico.

3. Los datos obligatorios del Padrón Municipal se cederán a otras Administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública y en las leyes de estadística de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Los datos de aportación voluntaria no serán susceptibles de cesión en ningún caso.

Gestión y coordinación del Padrón (art. 17 LBRL)

Artículo 18 LBRL · Derechos y deberes de los vecinos

1. Son derechos y deberes de los vecinos:

a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral.

b) Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal.

c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables.

d) Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.

e) Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución.

f) Pedir la consulta popular en los términos previstos en la ley.

g) Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.

h) Ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el artículo 70 bis.

i) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las leyes.

6. ¿Quién manda en el Municipio? La organización municipal

Artículo 19 LBRL · Gobierno y administración municipal

1. El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales.

2. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos, todo ello en los términos que establezca la legislación electoral general.

3. El régimen de organización de los municipios señalados en el título X de esta ley se ajustará a lo dispuesto en el mismo. En lo no previsto por dicho título, será de aplicación el régimen común regulado en los artículos siguientes.

¿Cuántos Concejales? La escala según población (art. 179 LOREG)

El número de Concejales de cada Ayuntamiento no es libre: lo fija la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG) en su art. 179.1, en función del número de residentes del municipio. Cada término municipal es una circunscripción y a cada tramo de población le corresponde un número fijo de Concejales:

Artículo 179.1 LOREG

Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número de concejales que resulte de la aplicación de la siguiente escala.

La escala no se aplica a los municipios en régimen de concejo abierto: en ellos no hay Concejales que repartir, porque los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario (art. 179.2 LOREG).

¿Cómo se elige al Alcalde? (art. 196 LOREG)

El art. 196 LOREG regula la elección del Alcalde, que se produce en la misma sesión de constitución de la Corporación, una vez conocidos los Concejales electos:

Artículo 196 LOREG

a) Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus correspondientes listas. b) Si alguno de ellos obtiene la mayoría absoluta de los votos de los Concejales es proclamado electo. c) Si ninguno de ellos obtiene dicha mayoría es proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de votos populares en el correspondiente municipio. En caso de empate se resolverá por sorteo.

En síntesis, el mecanismo tiene tres pasos:

• Candidatos: solo los cabezas de lista (los Concejales que encabezan cada candidatura).
• 1.ª vuelta — mayoría absoluta: si un cabeza de lista logra la mayoría absoluta de los votos de los Concejales, es Alcalde.
• Cláusula de cierre — lista más votada: si nadie alcanza la mayoría absoluta, es Alcalde automáticamente el cabeza de la lista más votada por el pueblo en ese municipio. El empate se resuelve por sorteo.

Los órganos municipales (art. 20 LBRL)

El Alcalde (art. 21 LBRL)

El Alcalde es el Presidente de la Corporación. Sus atribuciones, recogidas en el art. 21.1 LBRL, son:

• a) Dirigir el gobierno y la administración municipal.
• b) Representar al ayuntamiento.
• c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno (salvo excepciones legales o electorales), de la JGL y de cualesquiera otros órganos municipales; decidir empates con voto de calidad.
• d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
• e) Dictar bandos.
• f) El desarrollo de la gestión económica conforme al Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de su competencia, concertar operaciones de crédito (con los límites del precepto), ordenar pagos y rendir cuentas.
• g) Aprobar la oferta de empleo público (de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno) y las bases de selección del personal y de los concursos de provisión; distribuir las retribuciones complementarias no fijas y periódicas.
• h) Jefatura superior de todo el personal; acordar nombramientos y sanciones, incluida la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral (dando cuenta al Pleno en los dos últimos casos).
• i) Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
• j) Aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidos al Pleno, así como los de gestión urbanística y proyectos de urbanización.
• k) Ejercer las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento; en caso de urgencia, también en materia plenaria, dando cuenta al Pleno.
• l) Iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la Alcaldía.
• m) Adoptar personalmente, en caso de catástrofe o infortunios públicos, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al Pleno.
• n) Sancionar faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de ordenanzas municipales.
• o) Aprobar los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto.
• q) Otorgamiento de licencias, salvo atribución legal a otro órgano.
• r) Ordenar la publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos del Ayuntamiento.
• s) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas no atribuidas a otros órganos.

Y, naturalmente, el nombramiento de los Tenientes de Alcalde (art. 21.2).

El Pleno (art. 22 LBRL)

El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde. Sus atribuciones (art. 22.2):

• a) Control y fiscalización de los órganos de gobierno.
• b) Acuerdos sobre participación en organizaciones supramunicipales, alteración del término municipal, creación o supresión de municipios y de las entidades del art. 45, creación de órganos desconcentrados, alteración de la capitalidad del municipio, cambio de nombre y adopción/modificación de bandera, enseña o escudo.
• c) Aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal de los planes urbanísticos.
• d) Aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.
• e) Determinación de los recursos propios de carácter tributario, aprobación y modificación de los presupuestos, disposición de gastos y aprobación de cuentas.
• f) Aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización.
• g) Aceptación de la delegación de competencias hecha por otras AAPP.
• h) Planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y AAPP.
• i) Aprobación de la plantilla de personal y de la RPT, fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios; régimen del personal eventual.
• j) Ejercicio de acciones judiciales y administrativas y defensa de la corporación en materias de competencia plenaria.
• k) Declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
• l) Alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
• m) Concertación de operaciones de crédito cuya cuantía acumulada supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto (15 % en operaciones de tesorería).
• ñ) Aprobación de proyectos de obras y servicios cuando aún no estén previstos en los presupuestos.
• p) Aquellas otras que exijan mayoría especial.
• q) Las demás que expresamente le confieran las leyes.

La Junta de Gobierno Local (art. 23 LBRL)

Tenientes de Alcalde (art. 23.3 LBRL)

Sustituyen al Alcalde por el orden de su nombramiento en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son libremente designados y removidos por el Alcalde, de entre los miembros de la JGL (o de entre los Concejales, donde la JGL no exista). Existen en todos los municipios.

Artículo 29 LBRL · El Concejo Abierto

1. Funcionan en Concejo Abierto:

a) Los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular régimen de gobierno y administración.

b) Aquellos otros en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.

2. La constitución en concejo abierto de los municipios a que se refiere el apartado b) del número anterior, requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

3. En el régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.

4. No obstante lo anterior, los alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia para el municipio. Si así lo hicieren deberán someterse obligatoriamente al criterio de la Asamblea vecinal constituida al efecto.

7. ¿Qué hacen los municipios? Competencias y servicios

La LBRL distingue entre las materias de competencia propia (art. 25), los servicios obligatorios según población (art. 26) y las competencias por delegación del Estado o las CCAA (art. 27).

Artículo 25 LBRL · Competencias propias del Municipio

1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo.

2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

j) Protección de la salubridad pública.

k) Cementerios y actividades funerarias.

l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.

ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres así como contra la violencia de género.

p) Promoción y participación en comunidades ciudadanas de energía y comunidades de energías renovables que permitan contribuir a la obtención de beneficios medioambientales, económicos o sociales en los municipios donde operan, así como el impulso de actuaciones de transición energética tales como la eficiencia energética, la electrificación y el fomento del autoconsumo.

Servicios mínimos obligatorios (art. 26 LBRL)

Coordinación por la Diputación en municipios pequeños (art. 26.2)

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, la Diputación provincial o entidad equivalente coordina la prestación de los siguientes seis servicios: a) recogida y tratamiento de residuos; b) abastecimiento domiciliario de agua potable y aguas residuales; c) limpieza viaria; d) acceso a los núcleos de población; e) pavimentación de vías urbanas; f) alumbrado público.

La forma de prestación se decide por la Diputación con la conformidad de los municipios afectados (puede ser prestación directa o gestión compartida vía consorcios, mancomunidades, etc.). El municipio puede asumir directamente la prestación si justifica un coste efectivo menor y la Diputación lo considera acreditado.

Delegación de competencias del Estado y las CCAA (art. 27 LBRL)

Materias delegables enumeradas en el art. 27.3 (lista abierta): vigilancia y control de la contaminación ambiental; protección del medio natural; prestación de servicios sociales y promoción de la igualdad y prevención de la violencia contra la mujer; conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales autonómicos; creación y gestión de escuelas infantiles públicas de primer ciclo; actividades complementarias en centros docentes; gestión de instalaciones culturales autonómicas o estatales; gestión de instalaciones deportivas autonómicas o estatales; inspección y sanción de establecimientos comerciales; promoción y gestión turística; comunicación, autorización, inspección y sanción de espectáculos públicos; liquidación y recaudación de tributos autonómicos o estatales; inscripción en registros de asociaciones, empresas o entidades; gestión de oficinas unificadas de información y tramitación; cooperación con la UNED.

8. La Provincia

Artículo 31 LBRL · Naturaleza, fines y gobierno de la Provincia

1. La Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social, y, en particular:

a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.

b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.

3. El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo.

Artículo 32 LBRL · Organización provincial

La organización provincial responde a las siguientes reglas:

1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.

2. Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.

Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.

3. El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones. No obstante las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal.

¿Cuántos Diputados? La escala según residentes (art. 204 LOREG)

Igual que ocurre con los Concejales, el número de Diputados de cada Diputación Provincial no es libre: lo fija la LOREG en su art. 204.1, según el número de residentes de la provincia. A diferencia de la escala municipal —que tiene nueve tramos y crece de forma continua—, la provincial se resuelve en un baremo de solo cuatro tramos:

Artículo 204.1 LOREG

El número de Diputados correspondientes a cada Diputación Provincial se determina, según el número de residentes de cada provincia, conforme al siguiente baremo.

A diferencia de los Concejales (elección directa por los vecinos), los Diputados provinciales se eligen de forma indirecta: una vez constituidos los Ayuntamientos, las Juntas Electorales reparten los puestos por partidos judiciales y entre las listas que hayan obtenido Concejales (arts. 204.2 y 205 LOREG). Reglas del reparto del art. 204.2: todo partido judicial cuenta al menos con un Diputado, ninguno puede tener más de tres quintos del total; y las fracciones ≥ 0,50 se redondean por exceso.

El Pleno de la Diputación (art. 33 LBRL)

El Presidente de la Diputación (art. 34 LBRL)

La Junta de Gobierno (art. 35 LBRL)

Vicepresidentes (art. 35.4 LBRL)

Competencias propias de la Diputación (art. 36 LBRL)

Las competencias propias de la Diputación o entidad equivalente, además de las que le atribuyan las leyes del Estado y de las CCAA, son en todo caso las siguientes:

• a) Coordinación de los servicios municipales entre sí, para garantizar la prestación integral y adecuada (en cumplimiento del art. 31.2.a).
• b) Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad. En todo caso, en los municipios de menos de 1.000 habitantes, la Diputación garantiza los servicios de secretaría e intervención.
• c) Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y supracomarcal. Asume la prestación del servicio de tratamiento de residuos en municipios < 5.000 hab. y de prevención y extinción de incendios en municipios < 20.000 hab. cuando estos no procedan a su prestación.
• d) Cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial.
• e) Funciones de coordinación previstas en el art. 116 bis (planes económico-financieros).
• f) Asistencia en la gestión de la recaudación tributaria (voluntaria y ejecutiva) y apoyo a la gestión financiera, en municipios < 20.000 hab.
• g) Prestación de los servicios de administración electrónica y contratación centralizada en municipios < 20.000 hab.
• h) Seguimiento de los costes efectivos de los servicios municipales y oferta de colaboración cuando los costes sean superiores a los servicios coordinados o prestados por la Diputación.
• i) Coordinación, mediante convenio con la CCAA, del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en municipios < 5.000 hab.

Delegación y encomienda en las Diputaciones (art. 37 LBRL)

9. Regímenes especiales: forales, uniprovinciales e insulares

La LBRL contempla en sus arts. 39 a 41 tres situaciones donde la organización provincial presenta particularidades.

Artículo 39 LBRL · Órganos forales del País Vasco

Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante, las disposiciones de la presente Ley les serán de aplicación con carácter supletorio.

Artículo 40 LBRL · CCAA uniprovinciales y Foral de Navarra

Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales. Se exceptúa la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en los términos de su Estatuto propio.

Artículo 41 LBRL · Cabildos Insulares Canarios y Consejos Insulares de Baleares

1. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de esta ley y supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.

2. En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos órganos los Presidentes de los Cabildos insulares de las provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la provincia.

3. Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta ley y las que les correspondan de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares.

10. Municipios de gran población (Título X LBRL · art. 121)

Artículo 121.1 LBRL · Ámbito de aplicación del régimen de gran población

1. Las normas previstas en este título serán de aplicación:

a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.

b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.

c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.

d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.

En los supuestos previstos en los párrafos c) y d), se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.

Los cuatro supuestos para aplicar el régimen de gran población son:

• a) Municipios con población superior a 250.000 hab. (aplicación automática).
• b) Capitales de provincia con población superior a 175.000 hab. (aplicación automática).
• c) Municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas (decisión de la Asamblea Legislativa de la CCAA, a iniciativa del Ayuntamiento).
• d) Municipios con población superior a 75.000 hab. con circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales (decisión de la Asamblea Legislativa de la CCAA, a iniciativa del Ayuntamiento).

Los órganos específicos del régimen de gran población (Título X)

Además de la estructura común (Alcalde, Pleno, Junta de Gobierno Local…), el Título X dota a estos municipios de órganos propios. Los cuatro más preguntados son los siguientes.

Artículo 128 LBRL · Los distritos

1. Los ayuntamientos deberán crear distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio.

2. La presidencia del distrito corresponderá en todo caso a un concejal.

Artículo 131 LBRL · El Consejo Social de la Ciudad

1. En los municipios señalados en este título, existirá un Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas.

2. Corresponderá a este Consejo, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.

Artículo 135 LBRL · El Órgano de Gestión Tributaria

1. Para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal […] se habilita al Pleno de los ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria.

Artículo 137 LBRL · Las reclamaciones económico-administrativas

1. Existirá un órgano especializado en las siguientes funciones:

a) El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal.

[…]

4. Estará constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta […], de entre personas de reconocida competencia técnica […].

11. Tabla resumen · Umbrales de población del Tema