Tema 4 — Derecho constitucional

Bloque I · Ciencias jurídicas Guardia Civil · Escala de Cabos y Guardias

1. La Constitución Española de 1978: estructura, características y Título Preliminar.
2. Derechos y deberes fundamentales. Garantías y suspensión.
3. La Corona.
4. Las Cortes Generales.
5. El Gobierno y las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.
6. El Poder Judicial.
7. La organización territorial del Estado.
8. El Tribunal Constitucional y la reforma constitucional.
9. El Defensor del Pueblo.
10. El derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

Epígrafe 1 — La Constitución Española de 1978: estructura, características y Título Preliminar

1. Concepto, elaboración y características de la Constitución

La Constitución Española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico español: define la estructura del Estado, reconoce los derechos y libertades de los ciudadanos y fija las reglas básicas de la convivencia democrática. Todas las demás normas se subordinan a ella y ninguna puede contradecirla.

Es fruto de la transición política iniciada tras el fallecimiento de Franco (20 de noviembre de 1975) y la proclamación de D. Juan Carlos I como Rey. Aprobada la Ley para la Reforma Política y celebradas las primeras elecciones democráticas (15 de junio de 1977), unas Cortes con carácter constituyente elaboraron el texto, tomando como referencia las constituciones europeas de posguerra (italiana de 1947, Ley Fundamental de Bonn de 1949, francesa de 1958 y portuguesa de 1976).

Rasgos que la definen

• Escrita: recogida en un texto articulado, frente al modelo consuetudinario anglosajón.
• Rígida: su reforma exige procedimientos agravados respecto de la legislación ordinaria (Título X).
• Extensa: 169 artículos; en la historia constitucional española solo la supera la de Cádiz de 1812.
• Consensuada: fruto del acuerdo entre las fuerzas políticas de las Cortes constituyentes.
• Derivada: se apoya en el constitucionalismo histórico español y en el europeo de posguerra, sin rupturas radicales.
• Norma jurídica vinculante: sus preceptos obligan a todos los poderes públicos, con distinto grado de eficacia y protección según su ubicación.
• Inacabada y deliberadamente abierta: remite a leyes de desarrollo posterior, lo que facilitó el consenso.

2. Estructura de la Constitución

El texto se organiza en un Preámbulo —sin fuerza jurídica—, un articulado de 169 artículos repartido en 11 Títulos (el Preliminar más diez numerados con romanos) y un bloque final de disposiciones.

El articulado se cierra con 4 Disposiciones Adicionales, 9 Transitorias, 1 Derogatoria y 1 Disposición Final (que fija la entrada en vigor el mismo día de su publicación en el BOE).

Materialmente se distinguen dos grandes bloques: una parte dogmática (Título Preliminar y Título I: principios, valores, derechos y deberes) y una parte orgánica (Títulos II a X: órganos constitucionales, organización territorial, economía y reforma).

3. El Título Preliminar: Estado, soberanía y forma política (arts. 1-2)

Los dos primeros artículos definen la naturaleza del Estado, la titularidad de la soberanía y el equilibrio entre unidad y autonomía territorial.

Artículo 1 · Estado social y democrático, soberanía y forma política

1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

Artículo 2 · Unidad, autonomía y solidaridad

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

4. Símbolos e identidad del Estado: lengua, bandera y capital (arts. 3-5)

Artículo 3 · Las lenguas de España

1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.

2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.

Solo el castellano genera el doble vínculo deber de conocerla + derecho a usarla. Las demás lenguas son cooficiales en su Comunidad Autónoma, pero ese régimen lo concretan los Estatutos, no la Constitución de forma directa.

Artículo 4 · La bandera

1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.

Artículo 5 · La capital del Estado

La capital del Estado es la villa de Madrid.

5. Partidos, sindicatos y Fuerzas Armadas (arts. 6-8)

Los artículos 6 a 8 identifican tres grandes actores institucionales, cada uno con una función propia: los partidos políticos, las organizaciones socioeconómicas y las Fuerzas Armadas.

Artículo 6 · Los partidos políticos

Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Artículo 7 · Sindicatos y asociaciones empresariales

Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Partidos (art. 6) y organizaciones socioeconómicas (art. 7) comparten dos exigencias idénticas: creación libre con respeto a la Constitución y a la ley, y estructura y funcionamiento democráticos. Cambia la función: los partidos «expresan», «concurren» y son «instrumento fundamental»; los sindicatos y asociaciones «contribuyen».

Artículo 8 · Las Fuerzas Armadas

1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.

2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la presente Constitución.

6. Sujeción a la Constitución y garantías del ordenamiento (art. 9)

El artículo 9 cierra el Título Preliminar fijando la relación entre ciudadanos, poderes públicos y ordenamiento jurídico.

Artículo 9 · Sujeción a la Constitución y garantías del ordenamiento

1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El apartado 1 consagra el principio de legalidad: todos —ciudadanos y poderes públicos— quedan sujetos a la Constitución y al ordenamiento. El apartado 2 impone la igualdad material, que va más allá de la formal del art. 14: los poderes públicos deben hacerla real y efectiva. El apartado 3 enumera las garantías del ordenamiento.

Epígrafe 2 — Derechos y deberes fundamentales. Garantías y suspensión

1. La estructura del Título I y los tres niveles de protección

El Título I («De los derechos y deberes fundamentales») es el más extenso de la Constitución: abarca del artículo 10 al 55. No todos los derechos que contiene gozan de la misma protección; su intensidad depende de su ubicación dentro del Título. Antes de recorrer cada precepto conviene fijar el mapa.

La protección se organiza en tres niveles decrecientes según la posición del derecho:

2. El pórtico del Título I: la dignidad de la persona (art. 10)

El artículo 10 hace de bisagra entre el Título Preliminar y el Título I. No pertenece a ningún capítulo ni sección: establece los fundamentos sobre los que se levanta todo el sistema de derechos.

Artículo 10 · Dignidad, derechos inviolables y criterio interpretativo

1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

El apartado 1 sitúa la dignidad como valor supremo. El apartado 2 fija un criterio hermenéutico: los derechos se interpretan conforme a la Declaración Universal y a los tratados ratificados por España, sin que ello incorpore derechos nuevos al ordenamiento.

3. Nacionalidad, mayoría de edad y extranjería (arts. 11-13)

El Capítulo Primero no reconoce derechos sustantivos: define los sujetos de los derechos constitucionales.

• Art. 11 · Nacionalidad. La nacionalidad se adquiere, conserva y pierde según la ley (hoy, el Código Civil). Garantía absoluta: ningún español de origen puede ser privado de su nacionalidad. Se admiten tratados de doble nacionalidad con países iberoamericanos o de particular vinculación con España.
• Art. 12 · Mayoría de edad. «Los españoles son mayores de edad a los dieciocho años.» Fija la capacidad plena de obrar.
• Art. 13 · Extranjeros. Gozan de las libertades del Título I en los términos que fijen tratados y ley. Solo los españoles son titulares de los derechos del art. 23 (participación política), salvo el sufragio activo y pasivo en elecciones municipales bajo reciprocidad. La extradición solo procede por tratado o ley y con reciprocidad; quedan excluidos los delitos políticos, sin que el terrorismo se considere delito político. Remite a la ley el derecho de asilo.

4. La igualdad ante la ley (art. 14)

El artículo 14 encabeza el Capítulo Segundo pero queda fuera de sus dos secciones. La igualdad no es un derecho más, sino un principio transversal.

Artículo 14 · Igualdad ante la ley

Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

Consagra la igualdad formal y prohíbe la discriminación. La lista de motivos es abierta («cualquier otra condición»). No es un derecho fundamental en sentido técnico —no está en la Sección 1.ª—, pero disfruta de recurso de amparo (art. 53.2).

5. Los derechos fundamentales: Sección 1.ª (arts. 15-29)

La Sección 1.ª contiene los derechos con la protección más intensa: desarrollo por ley orgánica, vinculación directa a todos los poderes públicos y tutela mediante recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y recurso de inconstitucionalidad.

Artículo 15 · Vida e integridad física y moral

Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra.

Artículo 16 · Libertad ideológica, religiosa y de culto

1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.

2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias.

3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones.

España es un Estado aconfesional: ninguna confesión tiene carácter estatal, pero los poderes públicos cooperan con la Iglesia Católica y las demás confesiones. El único límite de estas libertades es el orden público protegido por la ley.

Artículo 17 · Libertad y seguridad personal

1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley.

2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial.

3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca.

4. La ley regulará un procedimiento de «habeas corpus» para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinará el plazo máximo de duración de la prisión provisional.

Artículo 18 · Honor, intimidad, imagen, domicilio y comunicaciones

1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.

3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial.

4. La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.

Artículo 20 · Libertad de expresión e información

1. Se reconocen y protegen los derechos:

a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.

b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.

c) A la libertad de cátedra.

d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.

2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.

3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España.

4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia.

5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.

Otros derechos de la Sección 1.ª (arts. 19, 21, 22, 26, 29)

Artículo 23 · Participación política

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

Artículo 24 · Tutela judicial efectiva

1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

El apartado 2 recoge el catálogo de garantías procesales que vertebra todo proceso: juez predeterminado por ley, defensa y letrado, información de la acusación, proceso público sin dilaciones, prueba, no autoinculpación y presunción de inocencia.

Artículo 25 · Legalidad penal y derechos del condenado

1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Principio de legalidad penal y administrativa (apdo. 1: nullum crimen sine lege); orientación de las penas a la reeducación y reinserción, con conservación de los derechos fundamentales no limitados por el fallo (apdo. 2); y prohibición de que la Administración civil imponga sanciones que impliquen privación de libertad (apdo. 3).

Artículo 27 · Educación

1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.

6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.

7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.

8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes.

9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca.

10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca.

El artículo más extenso de la Sección 1.ª. La enseñanza básica es la única simultáneamente obligatoria y gratuita.

Artículo 28 · Libertad sindical y derecho de huelga

1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato.

2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

6. Derechos y deberes de los ciudadanos: Sección 2.ª (arts. 30-38)

Nivel de protección medio: desarrollo por ley ordinaria, vinculación directa a los poderes públicos y tutela por recurso de inconstitucionalidad, pero sin recurso de amparo. Combina deberes constitucionales y derechos de la esfera civil, laboral y económica.

7. Los principios rectores de la política social y económica (arts. 39-52)

El Capítulo Tercero es el nivel de protección más bajo: no son derechos subjetivos directamente invocables, sino mandatos al legislador que informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3). Solo pueden alegarse ante los tribunales conforme a las leyes que los desarrollen.

Artículo 49 · Personas con discapacidad (texto vigente tras la reforma de 2024)

1. Las personas con discapacidad ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas. Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio.

2. Los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles. Asimismo, fomentarán la participación de sus organizaciones, en los términos que la ley establezca. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad.

8. Las garantías de los derechos (art. 53)

El artículo 53 es la pieza clave del sistema de garantías: distribuye la protección según el nivel de cada derecho.

Artículo 53 · Garantías de las libertades y derechos

1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a).

2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.

3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Cada apartado corresponde a un nivel de protección:

9. El Defensor del Pueblo (art. 54)

El Capítulo Cuarto se cierra con el artículo 54, que crea el Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la defensa de todos los derechos del Título I (no solo los fundamentales), con la facultad de supervisar la actividad de la Administración y dando cuenta a las Cortes. Su régimen se remite a ley orgánica (LO 3/1981, de 6 de abril). El estudio en profundidad de esta institución se aborda en el epígrafe 9.

10. La suspensión de derechos (art. 55)

El Capítulo Quinto contiene un único artículo, pero regula dos mecanismos muy distintos: la suspensión general (para toda la población, en estados de excepción y sitio) y la suspensión individual (para personas concretas, en investigaciones antiterroristas).

Artículo 55 · Suspensión de los derechos y libertades

1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.

2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.

La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes.

La suspensión general (art. 55.1) afecta solo a los derechos que el precepto enumera taxativamente; la individual (art. 55.2) alcanza a menos derechos y rodea la medida de tres garantías.

Epígrafe 3 — La Corona

El Título II de la Constitución (arts. 56-65) regula la Corona y configura una monarquía parlamentaria: el Rey ocupa la más alta magistratura del Estado pero no gobierna. Su papel es simbólico, representativo y moderador; la decisión política corresponde al Gobierno, responsable ante las Cortes. De ahí que casi todos sus actos exijan refrendo de otra autoridad, que asume la responsabilidad.

1. El Rey, Jefe del Estado (art. 56)

El art. 56 es el «retrato constitucional» del Rey: define en un solo precepto qué es y hasta dónde llega su posición. Fija cinco rasgos —Jefe del Estado, símbolo de unidad y permanencia, árbitro y moderador, máxima representación internacional y titular solo de las funciones que la Constitución y las leyes le atribuyan expresamente— y establece su estatuto personal: inviolabilidad e irresponsabilidad, con la exigencia de refrendo como contrapartida.

Artículo 56 · El Rey, Jefe del Estado

1. El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.

2. Su título es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona.

3. La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65, 2.

El inciso clave del 56.1 es la cláusula de atribución expresa: el Rey no tiene poderes implícitos ni residuales, solo los que la Constitución y las leyes le reconocen. En el plano personal, el actual Rey es Felipe VI, desde la abdicación de Juan Carlos I formalizada por la LO 3/2014, de 18 de junio.

2. La sucesión en la Corona (arts. 57 y 58)

La Corona es hereditaria. El art. 57.1 la ancla en los sucesores de Don Juan Carlos I de Borbón y fija un orden preciso de primogenitura y representación.

Artículo 57 · La sucesión en la Corona

1. La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.

2. El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España.

3. Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España.

4. Aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes.

5. Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgánica.

El orden se aplica por reglas encadenadas: primero la línea anterior sobre la posterior (la línea del hijo mayor se agota entera —incluidos sus descendientes por derecho de representación— antes de pasar a la del siguiente); dentro de la línea, el grado más próximo; a igual grado, el varón sobre la mujer; y a igual sexo, la mayor edad. El matrimonio contra la prohibición conjunta del Rey y de las Cortes excluye de la sucesión (57.4), y abdicaciones, renuncias y dudas se resuelven por ley orgánica (57.5).

El art. 58 cierra el estatuto de los cónyuges: la Reina consorte o el consorte de la Reina no podrán asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia. Ser cónyuge del Rey o la Reina no otorga, por sí solo, función constitucional alguna.

3. Regencia, tutela y juramento (arts. 59 a 61)

La Constitución prevé mecanismos para cuando el Rey no puede ejercer sus funciones. La Regencia (art. 59) es el ejercicio temporal de las funciones regias «en nombre del Rey»; la tutela (art. 60), en cambio, es la protección personal del Rey menor. Son figuras distintas que pueden recaer en la misma persona o en personas diferentes.

Para ser Regente basta con ser español y mayor de edad (59.4), y la Regencia se ejerce siempre «por mandato constitucional y en nombre del Rey» (59.5). La tutela del Rey menor (art. 60) sigue un orden triple: tutor testamentario designado por el Rey difunto (que debe ser mayor de edad y español de nacimiento), en su defecto el padre o la madre mientras permanezcan viudos, y a falta de ambos el que nombren las Cortes; los cargos de Regente y tutor no pueden acumularse salvo en el padre, madre o ascendientes directos, y la tutela es incompatible con todo cargo o representación política. Por último, el art. 61 impone al Rey, al ser proclamado ante las Cortes, el juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas; el Príncipe heredero y el Regente prestan el mismo juramento, más el de fidelidad al Rey.

4. Las funciones del Rey (arts. 62 y 63)

El art. 62 enumera las funciones internas del Rey, y el art. 63 las internacionales. Casi todas son actos debidos: la decisión sustantiva corresponde a otra autoridad, y el Rey se limita a formalizarla.

Artículo 62 · Funciones constitucionales del Rey

Corresponde al Rey:

a) Sancionar y promulgar las leyes.

b) Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución.

c) Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución.

d) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución.

e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente.

f) Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes.

g) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno.

h) El mando supremo de las Fuerzas Armadas.

i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales.

j) El Alto Patronazgo de las Reales Academias.

En el plano exterior, el art. 63 completa esas funciones con tres competencias: acredita a los embajadores y recibe la acreditación de los representantes extranjeros (acreditación activa y pasiva), manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por tratados, y, previa autorización de las Cortes Generales, declara la guerra y hace la paz. Todas conectan con la «más alta representación del Estado en las relaciones internacionales» del art. 56.1.

5. El refrendo y la Casa Real (arts. 64 y 65)

El refrendo es la pieza que hace funcionar el sistema: la firma de otra autoridad que acompaña al acto del Rey y produce un doble efecto —condiciona su validez (sin refrendo el acto no vale, salvo el art. 65.2) y traslada la responsabilidad al refrendante—.

Artículo 64 · El refrendo de los actos del Rey

1. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso.

2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden.

El art. 65 cierra el Título con la Casa Real: el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, que distribuye libremente (65.1), y nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (65.2). Este último es el único acto del Rey que no requiere refrendo, y es la excepción a la que remiten los arts. 56.3 y 64.1.

Epígrafe 4 — Las Cortes Generales

El Título III de la Constitución (arts. 66 a 96) regula las Cortes Generales, órgano que encarna la representación del pueblo español y el poder legislativo del Estado. Se divide en tres capítulos: el Capítulo I «De las Cámaras» (arts. 66-80), el Capítulo II «De la elaboración de las leyes» (arts. 81-92) y el Capítulo III «De los Tratados internacionales» (arts. 93-96). Las Cortes son un órgano bicameral —Congreso de los Diputados y Senado—, de estructura imperfecta o desigual, porque ambas Cámaras no tienen idénticas funciones: la posición del Congreso prevalece en el procedimiento legislativo y en la relación de confianza con el Gobierno.

1. Naturaleza y composición de las Cortes Generales — art. 66

Artículo 66 · Representación, funciones e inviolabilidad de las Cortes

1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

3. Las Cortes Generales son inviolables.

El art. 67 completa el estatuto orgánico: nadie puede ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente ni acumular el acta de una Asamblea autonómica con la de Diputado al Congreso (67.1); los miembros de las Cortes no están ligados por mandato imperativo (67.2), esto es, votan según su criterio y no según instrucciones de sus electores; y las reuniones de parlamentarios sin convocatoria reglamentaria no vinculan a las Cámaras (67.3).

2. El Congreso de los Diputados — art. 68

Artículo 68 · Composición y elección del Congreso

1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.

2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.

3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.

4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.

La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.

6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

3. El Senado, cámara de representación territorial — art. 69

Artículo 69 · Composición del Senado

1. El Senado es la Cámara de representación territorial.

2. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.

3. En las provincias insulares, cada isla con Cabildo o Consejo Insular constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores −Gran Canaria, Mallorca y Tenerife− y uno a cada una de las siguientes islas: Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote y La Palma.

4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.

5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.

6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

El Senado combina dos vías de acceso: los senadores de elección directa (provinciales, insulares y de Ceuta y Melilla, apartados 2 a 4) y los senadores autonómicos o de designación (apartado 5), estos últimos designados por las Asambleas legislativas —uno por Comunidad más otro por cada millón de habitantes—, lo que justifica el nombre de «Cámara de representación territorial».

4. El estatuto de los parlamentarios — arts. 70 a 72

El art. 70 remite a la ley electoral la fijación de causas de inelegibilidad e incompatibilidad, que comprenden en todo caso a los miembros del Tribunal Constitucional, altos cargos de la Administración del Estado (salvo los miembros del Gobierno), el Defensor del Pueblo, Magistrados, Jueces y Fiscales en activo, militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo, y los miembros de las Juntas Electorales; la validez de las actas y credenciales queda bajo control judicial.

El art. 71 reconoce a Diputados y Senadores tres prerrogativas —que no son privilegios personales, sino garantías de la función—:

El art. 71.4 añade que percibirán una asignación fijada por las respectivas Cámaras. El art. 72 cierra el estatuto de autonomía de las Cámaras: establecen sus propios Reglamentos (aprobados y reformados por mayoría absoluta en votación final de totalidad), aprueban autónomamente sus presupuestos, eligen sus Presidentes y Mesas, y sus Presidentes ejercen los poderes administrativos y de policía en el interior de las sedes.

5. Funcionamiento de las Cámaras — arts. 73 a 80

• Períodos de sesiones (art. 73): dos ordinarios al año —de septiembre a diciembre y de febrero a junio—; las extraordinarias se convocan a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquier Cámara, sobre orden del día determinado.
• Sesión conjunta (art. 74): para las competencias no legislativas que el Título II atribuye a las Cortes; las presiden el Presidente del Congreso.
• Pleno y Comisiones (art. 75): las Cámaras pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, salvo la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos.
• Comisiones de investigación (art. 76): sus conclusiones no vinculan a los Tribunales; comparecer es obligatorio.
• Diputación Permanente (art. 78): en cada Cámara, mínimo de veintiún miembros; vela por los poderes de la Cámara cuando no está reunida, disuelta o expirado su mandato.
• Adopción de acuerdos (art. 79): exige quórum de la mayoría de los miembros; los acuerdos se aprueban por mayoría de los presentes, salvo mayorías especiales; el voto es personal e indelegable.
• Publicidad (art. 80): las sesiones plenarias son públicas, salvo acuerdo en contrario por mayoría absoluta.

6. Los tipos de leyes: orgánicas y ordinarias — art. 81

Artículo 81 · Leyes orgánicas

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

La distinción entre ley orgánica y ley ordinaria no es jerárquica, sino de materia reservada y de procedimiento reforzado: la orgánica solo cabe para las materias tasadas del art. 81.1 y exige mayoría absoluta del Congreso; la ordinaria rige el resto de materias y se aprueba por mayoría simple. Junto a ambas conviven, con rango de ley pero origen gubernamental, los decretos legislativos (art. 82) y los decretos-leyes (art. 86).

7. La delegación legislativa y los decretos-leyes — arts. 82 a 86

Artículo 82 · Delegación legislativa (apartados 1 a 3)

1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

Los apartados 4 a 6 completan el régimen: las leyes de bases delimitan con precisión el objeto, alcance y criterios de la delegación (82.4); la autorización para refundir determina el ámbito normativo y si incluye regularizar, aclarar y armonizar (82.5); y las leyes de delegación pueden fijar controles adicionales sin perjuicio de los Tribunales (82.6). El art. 83 prohíbe a las leyes de bases autorizar su propia modificación o facultar para dictar normas retroactivas; las disposiciones del Gobierno con legislación delegada se titulan Decretos Legislativos (art. 85).

Artículo 86 · Decretos-leyes

1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

8. La iniciativa legislativa — art. 87

Artículo 87 · Iniciativa legislativa

1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

Cuando la iniciativa parte del Gobierno se denomina proyecto de ley (aprobado en Consejo de Ministros con exposición de motivos y antecedentes, art. 88); cuando parte del Congreso, del Senado, de las Asambleas autonómicas o de la iniciativa popular, proposición de ley (art. 89). Los proyectos gozan de prioridad en la tramitación, sin que ello impida el ejercicio de la iniciativa de las proposiciones.

9. El procedimiento legislativo y el papel del Senado — arts. 90 y 91

Artículo 90 · Intervención del Senado

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.

2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

El precepto confirma la prevalencia del Congreso: el veto del Senado (que exige mayoría absoluta) no es definitivo, porque el Congreso puede levantarlo ratificando el texto inicial por mayoría absoluta —o por mayoría simple, transcurridos dos meses—. Aprobado el texto, el art. 91 ordena que el Rey lo sancione en el plazo de quince días, lo promulgue y ordene su inmediata publicación. El art. 92 reserva a ley orgánica la regulación del referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia, convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno previamente autorizada por el Congreso.

10. Los tratados internacionales — arts. 93 a 96

El Capítulo III del Título III fija la posición de los tratados en el ordenamiento:

• Art. 93 — cesión de competencias: mediante ley orgánica se autoriza la celebración de tratados que atribuyan a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (base de la integración en la Unión Europea).
• Art. 94 — autorización de las Cortes: la prestación del consentimiento del Estado requiere autorización previa de las Cortes Generales en cinco supuestos —tratados de carácter político; de carácter militar; que afecten a la integridad territorial o a los derechos y deberes del Título I; que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; o que supongan modificación o derogación de una ley o exijan medidas legislativas—. De los demás tratados, el Congreso y el Senado solo son informados.
• Art. 95 — control previo de constitucionalidad: un tratado con estipulaciones contrarias a la Constitución exige previa revisión constitucional; el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe contradicción.
• Art. 96 — recepción: los tratados válidamente celebrados y publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento interno, y solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en ellos o según el Derecho internacional; su denuncia sigue el mismo procedimiento del art. 94.

Epígrafe 5 — El Gobierno y las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

Este epígrafe abarca dos Títulos de la Constitución que van encadenados. El Título IV, «Del Gobierno y de la Administración» (arts. 97 a 107), define el poder ejecutivo y el aparato administrativo que ejecuta sus decisiones. El Título V, «De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales» (arts. 108 a 116), articula los mecanismos por los que el Congreso controla al Gobierno y los instrumentos de los que el Gobierno dispone frente a las Cámaras. Ninguno de los dos Títulos se divide en capítulos.

1. Las funciones del Gobierno (art. 97 CE)

El art. 97 condensa en una sola frase todas las funciones del Gobierno. Lo articula como órgano político de dirección (no mero ejecutor de leyes) y le atribuye la potestad reglamentaria.

Artículo 97 · Funciones del Gobierno

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

2. La composición del Gobierno (art. 98 CE)

El art. 98 define quiénes integran el Gobierno y la posición del Presidente frente al resto de miembros.

Artículo 98 · Composición del Gobierno

1. El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.

2. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.

3. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

4. La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno.

La CE deja abierta la composición («los demás miembros que establezca la ley»), pero la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno la cerró en su art. 1.2: Presidente, Vicepresidentes (en su caso) y Ministros. Los Secretarios de Estado, por importantes que sean, no son miembros del Gobierno.

3. La investidura del Presidente del Gobierno (art. 99 CE)

El procedimiento de investidura se activa tras cada renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales que procedan (dimisión o fallecimiento del Presidente, fracaso de una cuestión de confianza).

Artículo 99 · Propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno

1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.

3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.

4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

Elegido el Presidente, los demás miembros del Gobierno (Vicepresidentes y Ministros) los nombra y separa el Rey a propuesta exclusiva del Presidente (art. 100 CE). El Congreso no interviene en la composición del resto del Gobierno.

4. Cese del Gobierno y responsabilidad penal (arts. 101-102 CE)

Artículo 101 · Cese del Gobierno

1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

El art. 102 CE regula la responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno: es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (aforamiento). Si la acusación es por traición o delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo puede plantearse por iniciativa de la cuarta parte del Congreso y con aprobación de su mayoría absoluta. La prerrogativa real de gracia (indulto) no se aplica a ninguno de estos supuestos.

5. La Administración y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (arts. 103-107 CE)

Frente al Gobierno como órgano de dirección política, el art. 103 CE define a la Administración como aparato servidor de los intereses generales: sirve con objetividad y actúa conforme a cinco principios —eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación— con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El acceso a la función pública se rige por mérito y capacidad (art. 103.3).

El art. 104 CE es la base constitucional de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: dependen del Gobierno (no de las Cortes ni del Poder Judicial) y su misión, en literal, es «proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana». Una ley orgánica —la LO 2/1986, de 13 de marzo— determina sus funciones, principios básicos de actuación y estatutos.

Los arts. 105-107 completan el Título IV:

6. Responsabilidad e instrumentos de control (arts. 108-111 CE)

Artículo 108 · Responsabilidad solidaria del Gobierno

El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.

Sobre esta responsabilidad se articulan los instrumentos ordinarios de control: las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar información y ayuda del Gobierno (art. 109), reclamar la presencia de sus miembros (art. 110) y someterlos a interpelaciones y preguntas, con un tiempo mínimo semanal fijado por los Reglamentos; toda interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición (art. 111).

7. La cuestión de confianza (art. 112 CE)

La cuestión de confianza es una iniciativa del propio Gobierno para verificar que sigue contando con el apoyo del Congreso. Nace del Gobierno, no del Parlamento.

Artículo 112 · La cuestión de confianza

El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados.

8. La moción de censura (art. 113 CE)

Es el mecanismo por el que el Congreso puede forzar la caída del Gobierno. La CE la diseñó como «constructiva» (modelo alemán): no basta con derribar al Gobierno, hay que proponer a la vez un candidato alternativo.

Artículo 113 · La moción de censura

1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.

2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.

3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.

4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.

Los efectos de la pérdida de confianza figuran en el art. 114 CE: en ambos casos el Gobierno presenta su dimisión al Rey, pero si fracasa la cuestión de confianza se abre un nuevo proceso de investidura del art. 99, mientras que si prospera la moción de censura el candidato incluido queda directamente investido (sin nuevo art. 99) y el Rey solo le nombra. El art. 115 CE regula la disolución de las Cámaras: la propone el Presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, y la decreta el Rey; no cabe durante una moción de censura en trámite ni antes de un año desde la anterior (salvo el supuesto del art. 99.5).

9. Los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE)

El art. 116 regula los tres estados excepcionales que permiten adoptar medidas extraordinarias cuando los poderes ordinarios resultan insuficientes. Su desarrollo está en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

Artículo 116 · Los estados de alarma, excepción y sitio

1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.

3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.

4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.

5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.

Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.

6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.

Cuadro comparativo de los tres estados

Epígrafe 6 — El Poder Judicial

El Poder Judicial es, junto con el Legislativo (Cortes Generales) y el Ejecutivo (Gobierno), uno de los tres poderes del Estado. Su régimen constitucional está en el Título VI de la Constitución (arts. 117 a 127) y se desarrolla en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ). Jueces y Magistrados de carrera forman un Cuerpo único (art. 122.1 CE).

1. La potestad jurisdiccional: independencia, unidad y exclusividad (art. 117)

El art. 117 es la columna vertebral del Título VI: sus seis apartados condensan el estatuto del juez y los principios de la jurisdicción.

Artículo 117 · Independencia y exclusividad jurisdiccional

1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.

2. Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley.

3. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.

4. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho.

5. El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución.

6. Se prohíben los Tribunales de excepción.

La potestad jurisdiccional —juzgar y hacer ejecutar lo juzgado— es exclusiva de Juzgados y Tribunales (exclusividad positiva del 117.3), que además no ejercen más funciones que las jurisdiccionales (exclusividad negativa del 117.4). La unidad jurisdiccional es la base del sistema; la jurisdicción militar —integrada en el Poder Judicial del Estado por la LO 4/1987— es su única excepción, limitada al ámbito estrictamente castrense y al estado de sitio, y no constituye un quinto orden ordinario (los órdenes ordinarios son cuatro: civil, penal, contencioso-administrativo y social).

Los arts. 118 a 121 CE rodean la actividad jurisdiccional de un cuadro de garantías:

2. El Consejo General del Poder Judicial (art. 122)

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) es el órgano de gobierno del Poder Judicial. No juzga: garantiza la independencia de jueces y magistrados nombrando, ascendiendo, inspeccionando y ejerciendo el régimen disciplinario.

Artículo 122 · El Consejo General del Poder Judicial

1. La ley orgánica del poder judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

2. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario.

3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión.

3. El Tribunal Supremo (art. 123)

Artículo 123 · El Tribunal Supremo

1. El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales.

2. El Presidente del Tribunal Supremo será nombrado por el Rey, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley.

El Tribunal Supremo se define por dos rasgos: jurisdicción en toda España y superioridad en todos los órdenes jurisdiccionales. Su Presidente es a la vez Presidente del CGPJ y lo nombra el Rey a propuesta del Consejo.

4. El Ministerio Fiscal (art. 124)

Artículo 124 · El Ministerio Fiscal

1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.

2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal.

4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial.

5. Participación ciudadana, policía judicial e incompatibilidades (arts. 125 a 127)

Artículo 125 · Participación ciudadana en la Justicia

Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales.

El art. 125 abre tres vías de participación ciudadana en la Justicia: la acción popular, el Jurado —limitado a los procesos penales que la ley determine y regulado por la LO 5/1995, de 22 de mayo, del Tribunal del Jurado— y los Tribunales consuetudinarios y tradicionales (como el Tribunal de las Aguas de Valencia).

El art. 126 CE regula la policía judicial, que depende de los Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y aseguramiento del delincuente. Esa dependencia es funcional; orgánicamente los agentes siguen integrados en sus respectivas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (del Estado, autonómicas o locales). El art. 127 CE cierra el Título VI con el régimen de incompatibilidades, dirigido a asegurar la total independencia del Poder Judicial.

Epígrafe 7 — La organización territorial del Estado

El Título VIII de la Constitución (arts. 137 a 158) diseña un modelo de organización territorial que, sin ser federal, rompe con el centralismo histórico. Se estructura en tres capítulos: Capítulo I (principios generales, arts. 137-139), Capítulo II (Administración Local, arts. 140-142) y Capítulo III (Comunidades Autónomas, arts. 143-158). Antecede a este Título el Título VII (Economía y Hacienda, arts. 128-136), del que interesa aquí lo esencial.

1. Los principios generales (arts. 137-139)

El artículo 137 identifica las tres piezas de la organización territorial —municipios, provincias y Comunidades Autónomas— y les reconoce a todas autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Artículo 137 · La organización territorial del Estado

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Los dos artículos siguientes fijan los principios que modulan esa autonomía. El art. 138 encomienda al Estado garantizar la solidaridad del art. 2 CE, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las partes del territorio y atendiendo a las circunstancias del hecho insular; añade que las diferencias entre Estatutos no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. El art. 139 proclama que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio y prohíbe a toda autoridad obstaculizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes.

2. La Administración Local (arts. 140-142)

El Capítulo II garantiza la autonomía local. El art. 140 garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena; su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos. La ley regula el régimen de concejo abierto.

El art. 141 define la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales. Su gobierno se encomienda a Diputaciones u otras Corporaciones representativas; en los archipiélagos, las islas tienen además administración propia mediante Cabildos o Consejos. El art. 142 garantiza que las Haciendas locales dispongan de medios suficientes, nutriéndose fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

3. Las Comunidades Autónomas: las dos vías de acceso (arts. 143 y 151)

La Constitución no impuso el mapa autonómico: previó un derecho a la autonomía de ejercicio voluntario y dos caminos para constituirse en Comunidad Autónoma. La vía común o lenta (art. 143) fija un techo competencial inicial limitado al art. 148; la vía especial o rápida (art. 151) permite alcanzar el máximo techo competencial desde el primer momento, a cambio de requisitos más exigentes.

Artículo 143 · El acceso a la autonomía por la vía común (lenta)

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

Artículo 151 · El acceso a la autonomía por la vía especial (rápida)

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

El apartado 2 del art. 151 detalla un procedimiento agravado de elaboración del Estatuto: convocatoria de los Diputados y Senadores del territorio en Asamblea (que aprueba el proyecto por mayoría absoluta) → examen por la Comisión Constitucional del Congreso en el plazo de dos meses → referéndum del cuerpo electoral de las provincias → ratificación por ambas Cámaras → sanción y promulgación por el Rey.

Cierran el Capítulo III normas sobre la iniciativa por interés nacional de las Cortes (art. 144), la prohibición de federación de CCAA y los convenios entre ellas (art. 145), el Estatuto de Autonomía como norma institucional básica reconocida por el Estado (arts. 146-147) y la organización institucional autonómica —Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno, Presidente y Tribunal Superior de Justicia— (art. 152).

4. La distribución de competencias (arts. 148 y 149)

El reparto competencial se articula sobre dos listas. El art. 148 enumera las materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir; el art. 149 reserva al Estado la competencia exclusiva sobre otras y cierra el sistema con reglas de prevalencia y supletoriedad.

Artículo 148 · Competencias que las Comunidades Autónomas podrán asumir

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.

2.ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4.ª Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5.ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

6.ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7.ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8.ª Los montes y aprovechamientos forestales.

9.ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11.ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12.ª Ferias interiores.

13.ª El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14.ª La artesanía.

15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16.ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17.ª El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18.ª Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19.ª Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20.ª Asistencia social.

21.ª Sanidad e higiene.

22.ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

Artículo 149 · Competencias exclusivas del Estado y cláusula de cierre

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

El art. 150 completa el reparto con tres instrumentos: las leyes marco (las Cortes habilitan a las CCAA a dictar normas legislativas en el marco de una ley estatal), las leyes de transferencia o delegación (mediante ley orgánica, sobre materias de titularidad estatal susceptibles de transferencia) y las leyes de armonización (principios para armonizar las disposiciones de las CCAA cuando lo exija el interés general, apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara).

5. El control de las Comunidades Autónomas y la coerción estatal (arts. 153-155)

El art. 153 distribuye el control de la actividad autonómica en cuatro cauces: el Tribunal Constitucional (constitucionalidad de las disposiciones con fuerza de ley), el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado (funciones delegadas del art. 150.2), la jurisdicción contencioso-administrativa (administración autónoma y reglamentos) y el Tribunal de Cuentas (control económico y presupuestario). El art. 154 sitúa en cada Comunidad a un Delegado del Gobierno, que dirige la Administración del Estado en el territorio y la coordina con la administración propia.

El art. 155 contiene el mecanismo excepcional de coerción estatal frente a los incumplimientos graves de una Comunidad Autónoma.

Artículo 155 · La coerción estatal sobre las Comunidades Autónomas

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

6. La financiación autonómica (arts. 156-158)

El Título VIII cierra con el régimen financiero. El art. 156 reconoce la autonomía financiera de las CCAA para desarrollar y ejecutar sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad; las Comunidades pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de los tributos estatales.

El art. 157.1 enumera los recursos de las Comunidades Autónomas: a) impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos y participaciones en ingresos estatales; b) sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; c) transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los PGE; d) rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; e) el producto de las operaciones de crédito. Como límite, las CCAA no podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. El art. 158 prevé una asignación en los PGE para garantizar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales y constituye el Fondo de Compensación para gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales.

7. El Título VII: Economía y Hacienda (referencia esencial)

El Título VII (arts. 128-136) fija los principios rectores de la economía. El art. 128 proclama la subordinación de toda la riqueza al interés general y reconoce la iniciativa pública en la actividad económica.

Artículo 128 · Subordinación de la riqueza al interés general e iniciativa pública

1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

De este Título proceden también, entre otras reglas, la potestad tributaria originaria del Estado mediante ley (art. 133), la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (art. 134) y el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador (art. 136). Especial relevancia tiene el art. 135, que constitucionaliza el principio de estabilidad presupuestaria.

Artículo 135 · Estabilidad presupuestaria (apartados 1 y 2)

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

Los restantes apartados del art. 135 exigen autorización por ley para emitir deuda pública, reconocen prioridad absoluta al pago de los intereses y el capital de la deuda, fijan como límite de volumen de deuda el valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y admiten la superación de los límites solo en casos de catástrofe natural, recesión económica o emergencia extraordinaria apreciados por mayoría absoluta del Congreso.

Epígrafe 8 — El Tribunal Constitucional y la reforma constitucional

1. El Tribunal Constitucional: naturaleza y composición

El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución. No se integra en el Poder Judicial: nace directamente del Título IX (arts. 159-165) como órgano constitucional independiente, sometido solo a la Constitución y a su ley orgánica, la LO 2/1979, de 3 de octubre (LOTC), a la que remite el art. 165 CE. El art. 159 CE fija su composición con precisión: cada cifra, plazo y mayoría cuenta.

Artículo 159 CE · Composición del Tribunal Constitucional

1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.

2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional.

3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres.

4. La condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil. En lo demás los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial.

5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato.

El art. 160 CE (resumido) atribuye la elección del Presidente del Tribunal al Rey, a propuesta del propio Tribunal en pleno, por un período de tres años.

2. Competencias del Tribunal Constitucional

El art. 161 CE enumera las competencias básicas del Tribunal, que la LOTC amplía después con mayor detalle.

Artículo 161 CE · Jurisdicción y competencias

1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer:

a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.

b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca.

c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.

d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.

2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.

Junto al recurso, el art. 163 CE habilita la cuestión de inconstitucionalidad, que no promueven los legitimados del art. 162, sino los propios órganos judiciales:

Artículo 163 CE · Cuestión de inconstitucionalidad

Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.

3. Legitimación y efectos: arts. 162, 164 y 165

El art. 162 CE distingue quién puede acudir al Tribunal según el tipo de recurso.

Artículo 162 CE · Legitimación ante el Tribunal

1. Están legitimados:

a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.

b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

2. En los demás casos, la ley orgánica determinará las personas y órganos legitimados.

Las sentencias del Tribunal se rigen por el art. 164 CE (resumido): se publican en el BOE con los votos particulares, tienen valor de cosa juzgada desde el día siguiente a su publicación, no cabe recurso alguno contra ellas y, cuando declaran la inconstitucionalidad de una ley, despliegan plenos efectos frente a todos (erga omnes); salvo que el fallo disponga otra cosa, subsiste la vigencia de la ley en la parte no afectada. Por su parte, el art. 165 CE reserva a una ley orgánica —la citada LOTC— la regulación del funcionamiento del Tribunal, el estatuto de sus miembros, el procedimiento y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

4. La reforma constitucional: rigidez e iniciativa

La Constitución de 1978 es rígida: reformarla exige procedimientos más gravosos que el legislativo ordinario. El Título X (arts. 166-169) prevé dos vías —ordinaria (art. 167) y agravada (art. 168)— más unos límites temporales (art. 169). La iniciativa (art. 166 CE, resumido) se ejerce en los términos de los apartados 1 y 2 del art. 87 CE: corresponde al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Queda excluida la iniciativa legislativa popular (el art. 166 remite solo a los apartados 1 y 2 del art. 87, no al 3).

5. Procedimiento ordinario de reforma (art. 167)

Artículo 167 CE · Procedimiento ordinario de reforma

1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

6. Procedimiento agravado de reforma (art. 168)

Artículo 168 CE · Procedimiento agravado de reforma

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

El art. 168 se reserva a los contenidos más protegidos: la revisión total o la parcial que afecte al Título preliminar (arts. 1-9), a la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I (arts. 15-29: derechos fundamentales y libertades públicas) o al Título II (De la Corona). Aquí el referéndum es siempre obligatorio, y entre la aprobación del principio y la definitiva median la disolución de las Cortes y unas nuevas elecciones.

7. Límites temporales y cuadro comparativo

Artículo 169 CE · Límites temporales de la reforma

No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116.

El art. 169 no impone un límite material —ningún precepto queda blindado frente a la reforma— sino temporal: la reforma no puede iniciarse en tiempo de guerra ni mientras esté vigente el estado de alarma, excepción o sitio del art. 116 CE.

Desde 1978 la Constitución se ha reformado siempre por el procedimiento ordinario del art. 167, sin que en ninguna ocasión se celebrara referéndum:

Epígrafe 9 — El Defensor del Pueblo

1. Naturaleza y base constitucional

El Defensor del Pueblo es una institución prevista en el artículo 54 CE, encuadrada en el Capítulo IV del Título I («De las garantías de las libertades y derechos fundamentales»). Es un mecanismo de garantía de los derechos del Título I, no un órgano jurisdiccional: no dicta sentencias ni anula actos. La Constitución remite su regulación a una ley orgánica, que es la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (en adelante, LODP), modificada por la LO 1/2009.

Artículo 54 CE · La institución del Defensor del Pueblo

Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

Artículo 1 LODP · Carácter

El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes Generales designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. Ejercerá las funciones que le encomienda la Constitución y la presente Ley.

Del art. 1 LODP se extraen sus cinco notas definitorias: es alto comisionado de las Cortes; designado por ellas (legitimidad parlamentaria, no gubernamental); su misión es la defensa de los derechos del Título I; a tal efecto supervisa la Administración; y da cuenta a las Cortes Generales.

2. Elección, requisitos y mandato

El procedimiento de elección está detallado en el art. 2 LODP: cada cifra, cada mayoría y cada plazo importan.

Artículo 2 LODP · Elección

Uno. El Defensor del Pueblo será elegido por las Cortes Generales para un periodo de cinco años, y se dirigirá a las mismas a través de los Presidentes del Congreso y del senado, respectivamente.

Dos. Se designará en las Cortes Generales una Comisión Mixta Congreso-Senado encargada de relacionarse con el Defensor del Pueblo e informar a los respectivos Plenos en cuantas ocasiones sea necesario.

Tres. Dicha Comisión se reunirá cuando así lo acuerden conjuntamente el Presidente del Congreso y del Senado, y en todo caso, para proponer a los Plenos de las Cámaras el candidato o candidatos a Defensor del Pueblo. Los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría simple.

Cuatro. Propuesto el candidato o candidatos, se convocará en término no inferior a diez días al Pleno del Congreso para que proceda a su elección. Será designado quien obtuviese una votación favorable de las tres quintas partes de los miembros del Congreso y posteriormente, en un plazo máximo de veinte días, fuese ratificado por esta misma mayoría del Senado.

Cinco. Caso de no alcanzarse las mencionadas mayorías, se procederá en nueva sesión de la Comisión, y en el plazo máximo de un mes, a formular sucesivas propuestas. En tales casos, una vez conseguida la mayoría de los tres quintos en el Congreso, la designación quedará realizada al alcanzarse la mayoría absoluta del Senado.

Seis. Designado el Defensor del Pueblo se reunirá de nuevo la Comisión Mixta Congreso-Senado para otorgar su conformidad previa al nombramiento de los adjuntos que le sean propuestos por aquél.

Los requisitos son mínimos (art. 3 LODP): basta ser español mayor de edad en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos. No se exige titulación jurídica ni experiencia profesional (a diferencia de los Magistrados del TC).

3. Cese, incompatibilidades y Adjuntos

Cese (art. 5 LODP). El Defensor cesa por cinco causas: renuncia; expiración del plazo; muerte o incapacidad sobrevenida; notoria negligencia en el cumplimiento de sus deberes; y condena por sentencia firme por delito doloso. La vacante la declara el Presidente del Congreso en los casos de muerte, renuncia y expiración del mandato; en los demás (negligencia y condena), la decide una mayoría de 3/5 de cada Cámara, con debate y previa audiencia del interesado. El nuevo nombramiento se inicia en plazo no superior a un mes.

Incompatibilidades (art. 7 LODP). El cargo es incompatible con casi todo: mandato representativo, cargo o actividad política, servicio activo en cualquier Administración, afiliación a partido, sindicato o fundación, carreras judicial y fiscal y cualquier actividad profesional, mercantil o laboral. Dispone de diez días desde el nombramiento (y antes de tomar posesión) para cesar en la incompatibilidad; si no lo hace, se entiende que no acepta el nombramiento. Si la incompatibilidad es sobrevenida, se entiende que renuncia al cargo.

Adjuntos (art. 8 LODP). El Defensor está auxiliado por un Adjunto Primero y un Adjunto Segundo, en los que puede delegar y que le sustituyen por su orden en caso de imposibilidad temporal o cese. Los nombra y separa con conformidad previa de las Cámaras. Les son aplicables los requisitos (art. 3), prerrogativas (art. 6) e incompatibilidades (art. 7) del Defensor, y cesan automáticamente con la toma de posesión de un nuevo Defensor (art. 36 LODP).

4. Prerrogativas

Artículo 6 LODP · Prerrogativas

Uno. El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna Autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio.

Dos. El Defensor del Pueblo gozará de inviolabilidad. No podrá ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado en razón a las opiniones que formule o a los actos que realice en el ejercicio de las competencias propias de su cargo.

Tres. En los demás casos, y mientras permanezca en el ejercicio de sus funciones, el Defensor del Pueblo no podrá ser detenido ni retenido sino en caso de flagrante delito, correspondiendo la decisión sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio exclusivamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Cuatro. Las anteriores reglas serán aplicables a los Adjuntos del Defensor del Pueblo en el cumplimiento de sus funciones.

Son tres prerrogativas: autonomía funcional (no sujeto a mandato imperativo ni a instrucciones; actúa según su criterio), inviolabilidad (protección absoluta por las opiniones y actos de su cargo) e inmunidad (fuera del cargo, solo puede ser detenido en flagrante delito, y su enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo). Todas ellas se extienden a los Adjuntos.

5. Ámbito de competencias y tramitación de quejas

Iniciación (art. 9 LODP). El Defensor puede iniciar y proseguir cualquier investigación de los actos y resoluciones de la Administración y sus agentes, de oficio o a petición de parte. Sus atribuciones alcanzan a ministros, autoridades administrativas, funcionarios y cualquier persona al servicio de las Administraciones públicas.

Legitimación (art. 10 LODP). Puede dirigirse a él toda persona física o jurídica que invoque un interés legítimo, sin que constituyan impedimento la nacionalidad, residencia, sexo, minoría de edad, incapacidad legal o el internamiento en un centro penitenciario. También pueden instar su intervención los Diputados y Senadores individualmente, las comisiones de investigación y la Comisión Mixta Congreso-Senado. Ninguna autoridad administrativa puede presentar quejas en asuntos de su competencia.

Ámbito (arts. 12 a 14 LODP). Puede supervisar la actividad de las Comunidades Autónomas (coordinándose con sus órganos similares); las quejas sobre la Administración de Justicia se remiten al Ministerio Fiscal o al CGPJ (no investiga a los jueces); y en la Administración Militar vela por los derechos del Título I sin interferir en el mando de la Defensa Nacional.

Tramitación (arts. 15 a 18 LODP). La queja se presenta firmada, con nombre y domicilio, en el plazo máximo de un año desde el conocimiento de los hechos. Las actuaciones son gratuitas y no exigen Letrado ni Procurador. El Defensor rechaza siempre las quejas anónimas y puede rechazar las de mala fe, sin fundamento o que perjudiquen a terceros; sus decisiones no son susceptibles de recurso. Admitida la queja, abre una investigación sumaria e informal y reclama informe escrito al organismo afectado en quince días (ampliable); la negativa a colaborar puede calificarse de hostil y entorpecedora y hacerse pública.

Colaboración y documentos reservados (arts. 19 y 22 LODP). Todos los poderes públicos deben auxiliarle con carácter preferente y urgente y no puede negársele el acceso a expedientes. Puede reclamar incluso documentos clasificados como secretos; la no remisión de un documento secreto solo puede acordarla el Consejo de Ministros (con certificación del acuerdo denegatorio), y el Defensor lo pondrá en conocimiento de la Comisión Mixta.

6. Resoluciones, relación con el Ministerio Fiscal e informes

Resoluciones (arts. 28 y 30 LODP). El Defensor no puede modificar ni anular actos administrativos, pero sí sugerir la modificación de los criterios o de la propia norma cuando su aplicación rigurosa produzca situaciones injustas. Sus instrumentos son cuatro: advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias. Las autoridades deben responder por escrito en un mes; si no atienden la recomendación, el Defensor escala al Ministro o máxima autoridad y, en último término, incluye el asunto en su informe con mención de nombres.

Relación con el Ministerio Fiscal (art. 25 LODP). Cuando en el ejercicio de su cargo tenga conocimiento de hechos presumiblemente delictivos, lo pondrá de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado, que le informará periódicamente del trámite de las actuaciones y le comunicará las irregularidades administrativas que detecte el Ministerio Fiscal.

Informes a las Cortes (arts. 32 y 33 LODP). Rinde un informe anual ante las Cortes en periodo ordinario de sesiones y, cuando la gravedad o urgencia lo aconsejen, un informe extraordinario (dirigido a las Diputaciones Permanentes si las Cámaras no están reunidas). Ambos se publican. El informe anual detalla las quejas presentadas, rechazadas e investigadas, sin datos personales identificativos, e incluye un anexo con la liquidación presupuestaria.

7. El Defensor como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura

La disposición final única de la LO 3/1981 —introducida por la LO 1/2009— añade al Defensor del Pueblo una función singular: ejercer las competencias del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura previsto en el Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Para su ejercicio se crea un Consejo Asesor, órgano de cooperación técnica y jurídica presidido por el Adjunto en quien el Defensor delegue estas funciones.

Epígrafe 10 — El derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen

El artículo 18.1 de la Constitución garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, con rango de derecho fundamental. El artículo 20.4 CE lo configura, además, como límite al ejercicio de las libertades de expresión e información. En desarrollo de ese mandato, la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, articula la protección civil de estos tres derechos frente a las intromisiones ilegítimas, sin perjuicio de la protección penal que a algunos de ellos dispensa el Código Penal.

1. Objeto y naturaleza del derecho — artículo 1

Artículo 1 · Protección civil e irrenunciabilidad del derecho

1. El derecho fundamental al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, garantizado en el artículo dieciocho de la Constitución, será protegido civilmente frente a todo género de intromisiones ilegítimas, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley Orgánica.

2. El carácter delictivo de la intromisión no impedirá el recurso al procedimiento de tutela judicial previsto en el artículo 9.º de esta Ley. En cualquier caso, serán aplicables los criterios de esta Ley para la determinación de la responsabilidad civil derivada de delito.

3. El derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen es irrenunciable, inalienable e imprescriptible. La renuncia a la protección prevista en esta ley será nula, sin perjuicio de los supuestos de autorización o consentimiento a que se refiere el artículo segundo de esta ley.

2. Delimitación del ámbito protegido y consentimiento — artículo 2

Artículo 2 · Delimitación por las leyes y los usos sociales; consentimiento revocable

Uno. La protección civil del honor, de la intimidad y de la propia imagen quedará delimitada por las leyes y por los usos sociales atendiendo al ámbito que, por sus propios actos, mantenga cada persona reservado para sí misma o su familia.

Dos. No se apreciará la existencia de intromisión ilegítima en el ámbito protegido cuando estuviere expresamente autorizada por Ley o cuando el titular del derecho hubiere otorgado al efecto su consentimiento expreso o, por imperativo del artículo 71 de la Constitución, cuando se trate de opiniones manifestadas por Diputados o Senadores en el ejercicio de sus funciones. Iniciado un proceso civil en aplicación de la presente Ley, no podrá seguirse contra un Diputado o Senador sin la previa autorización del Congreso de los Diputados o del Senado.

La previa autorización será tramitada por el procedimiento previsto para los suplicatorios.

Tres. El consentimiento a que se refiere el párrafo anterior será revocable en cualquier momento, pero habrán de indemnizarse en su caso, los daños y perjuicios causados, incluyendo en ellos las expectativas justificadas.

3. Consentimiento de menores y protección tras el fallecimiento — artículos 3 a 6

Consentimiento de menores e incapaces (art. 3). Lo prestarán por sí mismos si sus condiciones de madurez lo permiten, conforme a la legislación civil. En los demás casos lo otorga por escrito su representante legal, que debe ponerlo en conocimiento previo del Ministerio Fiscal; si el Fiscal se opone en el plazo de ocho días, resuelve el Juez.

Protección de la persona fallecida (arts. 4 a 6). El ejercicio de las acciones de protección del honor, la intimidad o la imagen de una persona fallecida sigue un orden de legitimación (art. 4):

Cuando la intromisión afecta a las víctimas de un delito (art. 7, apartado 8), está legitimado el ofendido o perjudicado —haya o no ejercido la acción penal— y, en todo caso, el Ministerio Fiscal (art. 4.Cuatro). Si sobreviven varios parientes o hay varias personas designadas, cualquiera de ellas puede ejercer las acciones (art. 5); y quien no pudo ejercitarlas por las circunstancias en que se produjo la lesión, o la acción ya entablada, podrá continuarse por las personas del art. 4 (art. 6).

4. Las intromisiones ilegítimas — artículo 7

Artículo 7 · Catálogo de intromisiones ilegítimas

Tendrán la consideración de intromisiones ilegítimas en el ámbito de protección delimitado por el artículo segundo de esta Ley:

1. El emplazamiento en cualquier lugar de aparatos de escucha, de filmación, de dispositivos ópticos o de cualquier otro medio apto para grabar o reproducir la vida íntima de las personas.

2. La utilización de aparatos de escucha, dispositivos ópticos, o de cualquier otro medio para el conocimiento de la vida íntima de las personas o de manifestaciones o cartas privadas no destinadas a quien haga uso de tales medios, así como su grabación, registro o reproducción.

3. La divulgación de hechos relativos a la vida privada de una persona o familia que afecten a su reputación y buen nombre, así como la revelación o publicación del contenido de cartas, memorias u otros escritos personales de carácter íntimo.

4. La revelación de datos privados de una persona o familia conocidos a través de la actividad profesional u oficial de quien los revela.

5. La captación, reproducción o publicación por fotografía, filme, o cualquier otro procedimiento, de la imagen de una persona en lugares o momentos de su vida privada o fuera de ellos, salvo los casos previstos en el artículo octavo, dos.

6. La utilización del nombre, de la voz o de la imagen de una persona para fines publicitarios, comerciales o de naturaleza análoga.

7. La imputación de hechos o la manifestación de juicios de valor a través de acciones o expresiones que de cualquier modo lesionen la dignidad de otra persona, menoscabando su fama o atentando contra su propia estimación.

8. La utilización del delito por el condenado en sentencia penal firme para conseguir notoriedad pública u obtener provecho económico, o la divulgación de datos falsos sobre los hechos delictivos, cuando ello suponga el menoscabo de la dignidad de las víctimas.

5. Supuestos que no son intromisión ilegítima — artículo 8

Artículo 8 · Excepciones: interés histórico, cargo público, caricatura y suceso público

Uno. No se reputará, con carácter general, intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante.

Dos. En particular, el derecho a la propia imagen no impedirá:

a) Su captación, reproducción o publicación por cualquier medio cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al público.

b) La utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el uso social.

c) La información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria.

Las excepciones contempladas en los párrafos a) y b) no serán de aplicación respecto de las autoridades o personas que desempeñen funciones que por su naturaleza necesiten el anonimato de la persona que las ejerza.

6. Tutela judicial e indemnización — artículo 9

La tutela judicial frente a las intromisiones ilegítimas puede recabarse por las vías procesales ordinarias, por el procedimiento del art. 53.2 CE (preferencia y sumariedad) y, cuando proceda, mediante recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Comprende todas las medidas necesarias para poner fin a la intromisión, en particular: el restablecimiento del perjudicado con declaración de la intromisión y cese inmediato —incluida, en el derecho al honor, la publicación de la sentencia condenatoria a costa del condenado—; prevenir intromisiones inminentes o ulteriores; la indemnización de daños y perjuicios; y la apropiación por el perjudicado del lucro obtenido con la intromisión.

La existencia de perjuicio se presume siempre que se acredite la intromisión ilegítima, y la indemnización se extiende al daño moral, valorado según las circunstancias del caso, la gravedad de la lesión y la difusión o audiencia del medio.