Tema 1 — El Derecho Financiero. La Hacienda Pública en la Constitución Española

Derecho Financiero y Tributario Español · Parte General y Procedimientos Tributarios Cuerpo Técnico de Hacienda

1. El Derecho Financiero: concepto y contenido.
2. La Hacienda Pública en la Constitución Española.

Epígrafe 1 — El Derecho Financiero: concepto y contenido

1. La actividad financiera del Estado

Ninguna organización política puede alcanzar sus fines sin dinero. El Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el resto de entes públicos necesitan pagar salarios, construir hospitales, sostener la sanidad, la enseñanza, la defensa o la justicia, y para ello han de disponer de recursos económicos. A la vez, para obtener esos recursos deben recaudar tributos, emitir deuda o administrar su patrimonio. Ese doble movimiento —obtener ingresos por un lado y realizar gastos públicos por otro— es lo que la doctrina denomina actividad financiera del Estado (y, por extensión, de todos los entes públicos).

La actividad financiera tiene, por tanto, dos caras inseparables. Una vertiente de ingreso, dirigida a allegar los medios económicos con los que la Hacienda Pública cuenta; y una vertiente de gasto, dirigida a emplear esos medios en la satisfacción de las necesidades colectivas. Ambas caras se articulan en un instrumento central —el presupuesto—, que previamente autoriza los gastos que pueden realizarse y estima los ingresos con que se cuenta para un ejercicio. De ahí que suela decirse que la actividad financiera es una actividad instrumental o de segundo grado: no satisface por sí misma ninguna necesidad pública directa (no cura, no enseña, no defiende), sino que provee los medios con los que las demás actividades del Estado —las que sí satisfacen necesidades— pueden desarrollarse.

La actividad financiera presenta tres rasgos característicos. Primero, es una actividad pública, en cuanto su titular es un ente público que actúa dotado de potestades (la más visible, la de exigir tributos coactivamente). Segundo, es una actividad jurídica, sometida en su integridad al Derecho: no hay ingreso ni gasto público que pueda realizarse al margen de una norma que lo habilite. Y tercero, es una actividad política, porque la decisión de cuánto se ingresa, de quién se ingresa y en qué se gasta traduce un modelo de reparto de la carga y de los bienes colectivos que corresponde adoptar a los órganos de representación popular.

La Constitución recoge con nitidez esas dos vertientes en su artículo 31, que encabeza la regulación de toda la materia financiera. El apartado 1 se refiere al ingreso —el deber de contribuir mediante un sistema tributario justo— y el apartado 2, al gasto —la asignación equitativa del gasto público con criterios de eficiencia y economía—.

Artículo 31 de la Constitución · Deber de contribuir y gasto público (aps. 1 y 2)

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

El precepto encierra la esencia de la actividad financiera: se contribuye para sostener los gastos públicos (vertiente de ingreso) y esos recursos se asignan con equidad, eficiencia y economía (vertiente de gasto). El estudio detallado de este artículo, con sus principios materiales, se aborda en el Epígrafe 2; aquí basta con retener que el propio texto constitucional ata las dos caras de la actividad financiera en un mismo lugar.

2. El Derecho Financiero: concepto, autonomía y relación con otras disciplinas

La actividad financiera, por su carácter jurídico, está enteramente disciplinada por normas. Al conjunto de esas normas se le denomina Derecho Financiero. Puede definirse como la rama del Derecho público que regula la actividad financiera de los entes públicos, esto es, el ordenamiento de la obtención de ingresos y de la realización de los gastos públicos, así como la gestión del patrimonio y del presupuesto que sirve de cauce a ambos.

Se trata de una disciplina de Derecho público, y no privado, por una razón de fondo: en las relaciones financieras interviene siempre un ente público que actúa investido de potestades y en posición de supremacía frente al particular. Cuando la Hacienda exige un impuesto no negocia un precio con el contribuyente como haría un comerciante, sino que impone coactivamente una prestación establecida por la ley. Esa coactividad, unida a la finalidad de interés general que persigue, sitúa la materia en la órbita del Derecho público.

El Derecho Financiero goza de autonomía científica. No es un mero apéndice del Derecho administrativo ni una aplicación del Derecho civil, sino una disciplina con objeto propio (la actividad financiera), principios propios (capacidad económica, reserva de ley financiera, estabilidad presupuestaria) e instituciones propias (el tributo, la deuda pública, el presupuesto). Esa autonomía es hoy pacífica, sin perjuicio de que la disciplina se relacione estrechamente con otras.

Dentro del Derecho Financiero se distinguen tradicionalmente dos grandes ramas, correspondientes a las dos vertientes de la actividad financiera:

• El Derecho Tributario, que ordena la vertiente del ingreso más característica: los tributos. Regula el establecimiento y la aplicación de tasas, contribuciones especiales e impuestos —qué se grava, quién es el obligado, cómo se cuantifica y cómo se recauda la deuda tributaria—. Es la rama más extensa y desarrollada, y la que ocupa la mayor parte del temario del Cuerpo Técnico de Hacienda.
• El Derecho Presupuestario (o Derecho del gasto público), que ordena la vertiente del gasto y el instrumento que lo vehicula: el presupuesto. Regula la elaboración, aprobación, ejecución y control de los Presupuestos Generales del Estado, el régimen de los créditos y sus modificaciones, y el control del gasto por la Intervención y por el Tribunal de Cuentas.

Junto a esas dos ramas nucleares, el Derecho Financiero comprende también el Derecho del crédito público (el régimen de la deuda pública) y el Derecho patrimonial público (los ingresos que proceden del patrimonio de los entes públicos), que examinaremos al hablar del ingreso público.

La relación del Derecho Financiero con otras disciplinas es intensa. Con el Derecho constitucional, porque los principios que gobiernan la materia (deber de contribuir, reserva de ley, estabilidad presupuestaria) están en la propia Constitución (arts. 31, 133, 134 y 135). Con el Derecho administrativo, porque la aplicación de los tributos y la ejecución del gasto se desenvuelven a través de procedimientos administrativos y de actos de la Administración, de modo que el Derecho Financiero toma de aquél buena parte de su instrumental (el acto administrativo, la revisión, la ejecutividad). Con el Derecho penal, en la represión de los delitos contra la Hacienda Pública. Con el Derecho de la Unión Europea, cuya normativa condiciona hoy tributos enteros (el IVA y los impuestos especiales están armonizados) y también las reglas de disciplina presupuestaria. Y, en el plano no jurídico, con la Economía y la Hacienda Pública como ciencia, que estudian los efectos económicos de los ingresos y los gastos y proporcionan los conceptos (capacidad económica, progresividad, déficit) que después el Derecho convierte en normas.

3. El ingreso público: concepto y clases

Toda la vertiente de ingreso de la actividad financiera gira en torno a la noción de ingreso público. Puede definirse como toda cantidad de dinero percibida por un ente público con la finalidad de destinarla a la cobertura de los gastos públicos. De esta definición se extraen tres notas. Es una suma de dinero (quedan fuera las prestaciones en especie o los bienes que ingresan en el patrimonio, que no son ingresos en sentido estricto). La percibe un ente público, que la incorpora a su Hacienda. Y su fin es sufragar el gasto público, aunque el tributo pueda perseguir además otros fines (extrafiscales).

Los ingresos públicos admiten muchas clasificaciones. La más relevante para nuestra materia atiende a su fuente o régimen jurídico y distingue tres grandes categorías: los tributos, la deuda pública y los ingresos patrimoniales.

A) Los tributos. Son la fuente de ingreso más importante y la más característica del Derecho Financiero. La Ley 58/2003, General Tributaria, empieza fijando su propio objeto y, acto seguido, define qué es un tributo. Antes de la definición debe atenderse al precepto que delimita el alcance de la ley.

Artículo 1 de la Ley 58/2003, General Tributaria · Objeto y ámbito de aplicación (ap. 1)

1. Esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1.ª, 8.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución.

Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los Territorios Históricos del País Vasco.

La Ley General Tributaria es, pues, la norma de cabecera del sistema: no regula ningún tributo concreto, sino los conceptos, principios y procedimientos comunes a todos ellos. Y se apoya en varias competencias exclusivas del Estado del artículo 149.1 CE, lo que le permite proyectarse sobre todas las Administraciones tributarias. A continuación, el artículo 2 ofrece la definición legal del tributo y su clasificación tripartita.

Artículo 2 de la Ley 58/2003, General Tributaria · Concepto, fines y clases de los tributos

1. Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos.

Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución.

2. Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos:

a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

b) Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos.

c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.

De la definición se extraen las notas del tributo: es un ingreso público, de carácter pecuniario (dinero), exigido coactivamente por una Administración (no nace de un pacto, sino de la ley que anuda un deber de contribuir a la realización de un supuesto de hecho), y con la finalidad primordial de allegar recursos para el gasto público, sin perjuicio de que sirva también a fines de política económica (los llamados fines extrafiscales, como desincentivar el tabaco o el consumo de carburantes contaminantes).

La clasificación tripartita del apartado 2 —tasas, contribuciones especiales e impuestos— responde a la distinta estructura de su hecho imponible. En la tasa hay una actividad administrativa que afecta o beneficia de modo particular al obligado (una licencia, la recogida de basuras, el uso de una acera con una terraza). En la contribución especial hay una obra o un servicio público que reporta al obligado un beneficio individualizable o un aumento del valor de sus bienes (el asfaltado de una calle que revaloriza los inmuebles colindantes). En el impuesto, en cambio, no hay ninguna actividad administrativa que contemple al obligado: se exige sin contraprestación, por el mero hecho de que el contribuyente manifiesta capacidad económica (obtener renta, ser titular de un patrimonio, consumir).

B) La deuda pública (crédito público). Es el ingreso que el ente público obtiene acudiendo al crédito, es decir, endeudándose: emite títulos (Letras del Tesoro, Bonos, Obligaciones del Estado) o concierta préstamos, y recibe a cambio un capital que se compromete a devolver con sus intereses. A diferencia del tributo, la deuda es un ingreso voluntario (nadie está obligado a comprar deuda del Estado) y, sobre todo, es un ingreso no definitivo: el capital habrá de reintegrarse en su día, de modo que genera un gasto futuro (la amortización y los intereses). La Constitución exige que el Estado y las Comunidades Autónomas estén autorizados por ley para emitir deuda o contraer crédito (art. 135.3), y otorga al pago de esa deuda una prioridad absoluta, como veremos en el Epígrafe 2.

C) Los ingresos patrimoniales. Son los que el ente público obtiene de la explotación y enajenación de su patrimonio, es decir, de sus bienes y derechos de titularidad privada: los alquileres de inmuebles, los dividendos de las empresas públicas, los intereses de cuentas, el producto de la venta de bienes. Se rigen básicamente por el Derecho privado y por la legislación del patrimonio de las Administraciones públicas. Su rasgo distintivo es que aquí el ente público no actúa investido de potestades de imperio, sino como un titular patrimonial más, en pie de igualdad con los particulares; de ahí que suela hablarse de ingresos de Derecho privado frente a los tributos y la deuda, que son ingresos de Derecho público.

Epígrafe 2 — La Hacienda Pública en la Constitución Española

La Constitución de 1978 no se limita a mencionar de pasada la actividad financiera: le dedica preceptos capitales que fijan los principios y las reglas básicas de la Hacienda Pública. Cuatro artículos condensan esa constitución financiera: el artículo 31, que consagra el deber de contribuir y los principios del gasto público; el artículo 133, que reparte el poder tributario entre las distintas Administraciones; el artículo 134, que regula los Presupuestos Generales del Estado; y el artículo 135, que impone la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Los cuatro se estudian a continuación.

El encuadre en el Título VII: «Economía y Hacienda»

Antes de estudiar esos cuatro preceptos uno a uno, procede ubicarlos en su marco sistemático. La materia financiera no está esparcida al azar por el texto constitucional: se agrupa en el Título VII, «Economía y Hacienda» (arts. 128 a 136), que la doctrina identifica con la constitución económica y, dentro de ella, con la constitución financiera. En ese título conviven la subordinación de la riqueza al interés general (art. 128), la modernización de los sectores económicos (art. 130), la planificación de la actividad económica (art. 131), el régimen del dominio público y del Patrimonio del Estado (art. 132), el poder tributario (art. 133), el presupuesto (art. 134), la estabilidad presupuestaria (art. 135) y su control (art. 136). Los «cuatro pilares» que examinaremos son, por tanto, las piezas nucleares de un conjunto más amplio.

El pórtico de todo el título es el artículo 128, que sienta dos premisas de las que arranca cuanto viene después.

Artículo 128 de la Constitución · Subordinación de la riqueza e iniciativa pública

1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. […]

El apartado 1 proclama que la riqueza —privada o pública— queda subordinada al interés general: es la cláusula que legitima, en último término, que el Estado detraiga parte de esa riqueza mediante tributos para atender necesidades colectivas. El apartado 2 reconoce la iniciativa pública en la economía, esto es, que los entes públicos no son meros árbitros del mercado, sino que pueden actuar como agentes económicos. Ambas ideas forman el sustrato sobre el que después se levantan el deber de contribuir (art. 31) y el reparto del poder financiero.

Ese encuadre se completa con dos preceptos situados fuera del Título VII pero que le sirven de marco finalista. El artículo 40.1 encomienda a los poderes públicos promover las condiciones para el progreso social y económico y una distribución de la renta regional y personal más equitativa; y el artículo 103.1 ordena que la Administración sirva con objetividad los intereses generales. De uno y otro se desprende que la Hacienda Pública no es un fin en sí misma, sino un instrumento al servicio de esos objetivos: recaudar y gastar para redistribuir y para satisfacer el interés general.

1. El deber de contribuir y el sistema tributario justo (art. 31)

El artículo 31 es el precepto central de la materia. En sus apartados 1 y 2 fija los principios materiales de justicia —del ingreso y del gasto—, y en el apartado 3 el principio formal de reserva de ley.

Artículo 31 de la Constitución · Deber de contribuir, gasto público y reserva de ley (aps. 1 a 3)

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

El deber de contribuir y el principio de generalidad. El apartado 1 abre con la palabra «Todos», que expresa el principio de generalidad: el deber de contribuir alcanza a cuantos manifiesten capacidad económica, sin exclusiones injustificadas ni privilegios personales. No significa que todos paguen lo mismo ni que todos paguen, sino que nadie con capacidad económica quede al margen del sistema sin una razón amparada en la propia Constitución.

El principio de capacidad económica. Se contribuye «de acuerdo con su capacidad económica». Este es el criterio material de reparto de la carga tributaria: se debe llamar a tributar allí donde hay riqueza (renta, patrimonio, consumo) y en la medida de esa riqueza. Opera en un doble sentido: como presupuesto (no puede gravarse una riqueza inexistente o ficticia) y como medida (quien más capacidad tiene, más debe contribuir).

El sistema tributario justo: igualdad, progresividad y no confiscatoriedad. La capacidad económica se realiza «mediante un sistema tributario justo» inspirado en dos principios. La igualdad tributaria, que no es igualdad aritmética sino tratar igual a quienes tienen igual capacidad y desigual a quienes la tienen desigual. La progresividad, según la cual el sistema debe hacer que quien más tiene contribuya proporcionalmente más (tipos que crecen al crecer la base, como en el IRPF). Y un límite infranqueable: «en ningún caso» el sistema tendrá alcance confiscatorio, esto es, no puede llegar a agotar o absorber la riqueza gravada, pues dejaría de ser un tributo para convertirse en una privación de la propiedad.

Los principios del gasto público. El apartado 2 proyecta la idea de justicia también sobre el gasto: la asignación equitativa de los recursos públicos (el gasto debe repartirse con equidad, atendiendo a las necesidades colectivas), y los criterios de eficiencia y economía en su programación y ejecución (lograr los objetivos con el menor coste posible). Es una novedad notable de la Constitución de 1978, que no se conforma con disciplinar el ingreso, sino que exige justicia también en el destino de los fondos.

La reserva de ley (art. 31.3). El apartado 3 consagra el principio formal de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público: «Sólo… con arreglo a la ley». Ningún tributo ni prestación coactiva puede establecerse sin una ley que lo respalde. Es la vieja regla «no hay tributo sin ley» (nullum tributum sine lege), garantía de que la carga la deciden los representantes de los ciudadanos. Se trata, además, de una reserva relativa: la ley debe fijar los elementos esenciales del tributo, pero puede remitir al reglamento el desarrollo de los aspectos secundarios.

Otros principios constitucionales del tributo

Los principios del artículo 31 (capacidad económica, generalidad, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y reserva de ley) son los principales, pero no agotan el marco constitucional del tributo. Junto a ellos, la doctrina destaca otros cuatro que perfilan de manera específica el Derecho tributario.

a) Irretroactividad de las normas sancionadoras (arts. 9.3 y 25.1 CE). El artículo 9.3 garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, y el artículo 25.1 consagra el principio de legalidad sancionadora. Proyectados sobre el tributo, impiden que una norma que crea o agrava infracciones y sanciones se aplique a hechos anteriores a su entrada en vigor. Ahora bien, la garantía juega en un solo sentido: prohíbe la aplicación retroactiva desfavorable, pero sí admite la retroactividad favorable, de modo que la norma sancionadora más benigna se aplica a hechos pasados cuando beneficia al interesado.

b) No privación de libertad por sanción administrativa (art. 25.3 CE). El artículo 25.3 prohíbe que la Administración civil imponga sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad. De ahí que las sanciones tributarias impuestas por la Administración sean siempre pecuniarias (multas) o accesorias no privativas de libertad (pérdida de beneficios fiscales, prohibición de contratar…). La cárcel solo puede llegar por la vía penal, cuando el impago constituye un delito contra la Hacienda Pública juzgado por los tribunales, nunca como sanción administrativa.

c) Territorialidad (art. 157.2 CE). El artículo 157.2 impide que las Comunidades Autónomas adopten medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio. El precepto delimita el alcance espacial del poder tributario autonómico: cada Comunidad puede gravar la riqueza vinculada a su territorio, pero no la que se localiza fuera, para evitar la doble imposición interna y las barreras fiscales entre territorios.

d) Sistematización (art. 31.1 CE). Los principios de justicia tributaria se predican del «sistema tributario» en su conjunto, no de cada figura aislada. Un tributo concreto puede no ser progresivo —el IVA, por ejemplo, es proporcional— sin que por ello el sistema deje de serlo, siempre que el conjunto, gracias a figuras como el IRPF, resulte globalmente progresivo. Este principio de justicia del conjunto es el que la LGT recoge y desarrolla al fijar cómo se ordena el sistema:

Artículo 3 de la Ley 58/2003, General Tributaria · Principios de la ordenación y aplicación (ap. 1)

1. La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad. […]

2. La distribución del poder tributario (art. 133)

El artículo 133 responde a una pregunta esencial en un Estado descentralizado: ¿quién puede crear tributos? Y distingue entre un poder originario y un poder derivado.

Artículo 133 de la Constitución · Potestad tributaria

1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.

4. Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.

Potestad originaria del Estado (ap. 1). La potestad tributaria originaria —la capacidad de crear tributos ex novo— corresponde en exclusiva al Estado, y solo puede ejercerse mediante ley. Es originaria porque deriva directamente de la Constitución, sin necesidad de una habilitación previa de otra norma.

Potestad derivada de Comunidades Autónomas y Corporaciones locales (ap. 2). Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales «podrán establecer y exigir tributos», pero «de acuerdo con la Constitución y las leyes». Su poder es derivado: existe y se ejerce dentro del marco que trazan la Constitución y las leyes estatales (para las Comunidades Autónomas, la LOFCA; para las Entidades Locales, la Ley reguladora de las Haciendas Locales, ya que los municipios carecen de potestad legislativa y necesitan que una ley estatal cree y regule sus tributos).

Reserva de ley para los beneficios fiscales (ap. 3). Todo beneficio fiscal (exención, bonificación, deducción) que afecte a los tributos del Estado ha de establecerse por ley. La lógica es coherente: si crear el tributo exige ley, también exige ley recortarlo, porque un beneficio fiscal es, en el fondo, un gasto que la Hacienda deja de ingresar. Esto conecta con el artículo 134.2, que obliga a consignar en los Presupuestos el importe de los beneficios fiscales.

Reserva de ley del gasto (ap. 4). Las Administraciones públicas «sólo» podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos «de acuerdo con las leyes». El principio de legalidad no se detiene en el ingreso: también el gasto está sometido a la ley (a la Ley de Presupuestos y a la normativa presupuestaria general).

3. Los Presupuestos Generales del Estado (art. 134)

El artículo 134 es el precepto nuclear del Derecho Presupuestario. Regula el reparto de papeles entre Gobierno y Cortes, el contenido y los caracteres del presupuesto, y ciertos límites a la iniciativa de gasto.

Artículo 134 de la Constitución · Los Presupuestos Generales del Estado

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

El reparto de competencias (ap. 1). El presupuesto es fruto de una competencia compartida: el Gobierno los elabora (tiene la iniciativa, que además es exclusiva y no puede sustituirse por las Cortes) y las Cortes Generales los examinan, enmiendan y aprueban. Es un equilibrio característico: quien conoce la marcha de la Administración prepara las cuentas, pero quien representa al pueblo las autoriza.

Los caracteres del presupuesto (ap. 2). El precepto fija tres notas clásicas. Anualidad: el presupuesto rige para un ejercicio (el año natural). Unidad y universalidad: incluye «la totalidad» de los gastos e ingresos del sector público estatal, de modo que no puede haber ingresos ni gastos fuera de las cuentas. Y la obligación de consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado, en lo que se ha dado en llamar el «presupuesto de beneficios fiscales» o gasto fiscal (conexión directa con el art. 133.3).

El plazo de presentación y la prórroga (aps. 3 y 4). El Gobierno debe presentar el proyecto ante el Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior (es decir, antes del 1 de octubre para el ejercicio siguiente). Y, si la Ley de Presupuestos no se aprueba a tiempo, la Constitución evita el vacío mediante la prórroga automática de los del ejercicio anterior hasta que se aprueben los nuevos. La prórroga garantiza la continuidad del funcionamiento del Estado.

Los límites a la iniciativa de gasto (aps. 5 a 7). Los tres últimos apartados protegen el equilibrio de las cuentas y la posición del Gobierno. El apartado 5 permite que, ya aprobados los Presupuestos, el Gobierno presente proyectos de ley que aumenten el gasto o reduzcan los ingresos del mismo ejercicio. El apartado 6 exige la conformidad del Gobierno para tramitar cualquier proposición o enmienda que aumente los créditos o disminuya los ingresos: es el llamado «veto presupuestario», que impide a las Cortes desbaratar el equilibrio de las cuentas sin el acuerdo del Ejecutivo. Y el apartado 7 fija un límite material célebre: la Ley de Presupuestos «no puede crear tributos»; solo puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea. Con ello se evita que la ley anual se convierta en cauce para establecer tributos, materia reservada a leyes propias.

4. Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 135)

El artículo 135, reformado en 2011, constitucionalizó los principios de disciplina financiera exigidos por la Unión Europea. Es el precepto que consagra la estabilidad presupuestaria, el límite de déficit y la prioridad del pago de la deuda.

Artículo 135 de la Constitución · Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (aps. 1 a 4)

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

(El precepto continúa en sus apartados 5 y 6 remitiendo a una ley orgánica el desarrollo de estos principios —el reparto de los límites de déficit y deuda entre Administraciones, la metodología de cálculo del déficit estructural y el régimen de responsabilidad por incumplimiento— y previendo la actuación de las Comunidades Autónomas conforme a sus Estatutos.)

El principio de estabilidad presupuestaria (ap. 1). «Todas» las Administraciones Públicas —Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales— deben adecuar sus actuaciones a la estabilidad presupuestaria, entendida como una situación de equilibrio o superávit estructural en las cuentas públicas. Es un principio general que vincula a todos los niveles territoriales.

El límite de déficit estructural (ap. 2). El Estado y las Comunidades Autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural superior a los márgenes fijados por la Unión Europea. Una ley orgánica (la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) concreta ese déficit máximo en relación con el PIB. Las Entidades Locales, en cambio, están sujetas a una regla más estricta: deben presentar equilibrio presupuestario, sin margen de déficit estructural.

La deuda pública y la prioridad absoluta de su pago (ap. 3). Para emitir deuda o contraer crédito, el Estado y las Comunidades Autónomas necesitan autorización por ley (conecta con el art. 133 y el 135.1). Y aquí aparece una de las reglas más comentadas de la reforma de 2011: los créditos para pagar los intereses y el capital de la deuda pública se entienden siempre incluidos en el presupuesto y su pago goza de prioridad absoluta, además, no pueden ser objeto de enmienda ni modificación mientras se ajusten a la ley de emisión. Con ello la Constitución garantiza al máximo nivel que el Estado atenderá su deuda antes que cualquier otro gasto.

Las excepciones (ap. 4). Los límites de déficit y de deuda «sólo» pueden superarse en supuestos tasados y extraordinarios —catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria ajenas al control del Estado—, apreciados por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Es una válvula de seguridad para circunstancias excepcionales (una crisis financiera grave, una pandemia), no un portillo de uso ordinario.

5. El control de la actividad financiera (art. 136)

La actividad financiera no termina cuando se recauda el ingreso y se ejecuta el gasto: la Constitución la cierra con un principio de control, que garantiza que los fondos públicos se han obtenido y empleado conforme a la ley y con eficiencia. El vértice de ese control está en el artículo 136.

Artículo 136 de la Constitución · El Tribunal de Cuentas (ap. 1)

1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

Del precepto se extraen las notas del control externo. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador, lo que no excluye otros controles pero sí los corona. Es un control externo porque el Tribunal no forma parte de la Administración fiscalizada: depende directamente de las Cortes Generales y actúa por delegación de ellas, de modo que el control del gasto reposa, en último término, en el órgano de representación popular. Junto a su función fiscalizadora, el Tribunal ejerce una jurisdicción contable propia (art. 136.2 y 3), que le permite exigir la responsabilidad de quienes manejan caudales públicos, y sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad que los jueces.

Ese control externo se complementa con un control interno, ejercido desde dentro de la propia Administración y con carácter previo o simultáneo a la gestión. Lo desempeña la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), a la que corresponde fiscalizar la actividad económico-financiera del sector público estatal en una triple dirección: control de legalidad (que el gasto se ajuste a la norma), control financiero (que la gestión sea correcta desde el punto de vista contable y económico) y control de eficacia (que se alcancen los objetivos con una utilización eficiente de los recursos). Mientras el Tribunal de Cuentas actúa a posteriori y desde fuera, la IGAE actúa desde dentro y, en buena medida, a priori.

A estos dos controles económicos se añaden otros de distinta naturaleza que también recaen sobre la actividad financiera: el control político que las propias Cortes Generales ejercen al aprobar los Presupuestos y al fiscalizar al Gobierno; la actuación del Defensor del Pueblo en defensa de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración tributaria; y el control jurisdiccional que los Tribunales de Justicia —singularmente la jurisdicción contencioso-administrativa— llevan a cabo sobre los actos de contenido financiero.