Tema 7 — Transparencia y buen gobierno
Bloque I Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado · Ingreso libre
- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Epígrafe 1 — La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
1. Origen, finalidad y fundamento constitucional
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno nace de una premisa que su propio Preámbulo formula con nitidez: solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio y los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones, existe una verdadera democracia de calidad. España contaba ya con normas sectoriales de transparencia, pero se hacía necesario un marco general que unificara y reforzara las obligaciones existentes.
Su fundamento constitucional directo se encuentra en el inciso b) del artículo 105 de la Constitución Española, que reconoce el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
La Ley 19/2013 desarrolla y va más allá de este mandato: regula un sistema de publicidad activa que opera de oficio (sin necesidad de solicitud), articula el derecho de acceso con un procedimiento propio y abierto a «todas las personas» (art. 12) y crea un órgano de control específico, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG).
El art. 105.b CE prevé 3 excepciones al acceso a archivos y registros administrativos: seguridad y defensa del Estado · averiguación de los delitos · intimidad de las personas. La Ley 19/2013, en su art. 14, amplía esos límites a 12 (letras a-l). No confundir el listado constitucional (3) con el legal (12).
2. El triple objeto de la Ley (art. 1)
El art. 1 enuncia un triple objeto que estructura todo el articulado: ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información, y establecer las obligaciones de buen gobierno y las consecuencias de su incumplimiento. Cada uno se corresponde con una parte del texto:
- Ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública → Título I, Capítulo II (publicidad activa).
- Regular y garantizar el derecho de acceso a la información → Título I, Capítulo III (acceso a la información pública).
- Establecer las obligaciones de buen gobierno y sus consecuencias → Título II (buen gobierno).
Sobre el conjunto, el Título III crea el órgano de control: el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG).
Triple objeto = triple estructura. La Ley 19/2013 tiene 40 artículos y se articula en:
- Título Preliminar → Objeto (art. 1).
- Título I → Transparencia de la actividad pública (arts. 2-24).
- Cap. I: Ámbito subjetivo de aplicación (arts. 2-4).
- Cap. II: Publicidad activa (arts. 5-11).
- Cap. III: Derecho de acceso a la información pública (arts. 12-24).
- Sección 1.ª Régimen general (arts. 12-16).
- Sección 2.ª Ejercicio del derecho de acceso (arts. 17-22).
- Sección 3.ª Régimen de impugnaciones (arts. 23-24).
- Título II → Buen gobierno (arts. 25-32).
- Título III → Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33-40).
3. ¿A quién obliga la Ley? Tres círculos concéntricos (arts. 2, 3 y 4)
La Ley distingue tres tipos de sujetos obligados con un alcance cada vez menor:
| Sujetos | Norma | Alcance |
|---|---|---|
| Administraciones, organismos y entidades del sector público | Art. 2 | Toda la Ley: publicidad activa y derecho de acceso |
| Partidos, sindicatos, patronales y entidades privadas con financiación pública | Art. 3 | Solo publicidad activa (Cap. II) |
| Personas físicas/jurídicas que prestan servicios públicos o ejercen potestades, y adjudicatarios de contratos | Art. 4 | Suministrar información a la Administración, previo requerimiento |
a) Ámbito subjetivo pleno (art. 2)
El art. 2.1 aplica todo el Título I a un amplio elenco de sujetos (letras a-i):
| Letra | Sujeto |
|---|---|
| a | AGE, Administraciones de las CCAA y de Ceuta y Melilla, y entidades de la Administración Local. |
| b | Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y mutuas colaboradoras. |
| c | Organismos autónomos, Agencias Estatales, entidades públicas empresariales y entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o especial autonomía reconocida por Ley, tengan funciones de regulación o supervisión externa sobre un sector. |
| d | Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de las AAPP, incluidas las Universidades públicas. |
| e | Corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. |
| f | Casa del Rey, Congreso, Senado, TC, CGPJ, Banco de España, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, CES e instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. |
| g | Sociedades mercantiles con participación pública, directa o indirecta, superior al 50 %. |
| h | Fundaciones del sector público. |
| i | Asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades anteriores. |
A efectos del Título I, el art. 2.2 define «Administraciones Públicas» como los organismos y entidades de las letras a) a d).
«Administraciones Públicas» en sentido estricto del art. 2.2 = letras a) a d). Quedan fuera de esa definición las letras e) a i): corporaciones de Derecho Público (e), órganos del 2.1.f), sociedades mercantiles (g), fundaciones (h) y asociaciones (i). Distinción relevante porque varias obligaciones de la Ley se refieren expresamente a «Administraciones Públicas» (a-d) y no al ámbito subjetivo completo. Recordar también que las letras c), e) y f) tienen alcance limitado: la c) exige autonomía especial y funciones de regulación/supervisión externa; la e) y la f) solo alcanzan las actividades sujetas a Derecho Administrativo.
b) Otros sujetos obligados solo a publicidad activa (art. 3)
El art. 3 extiende solo el Capítulo II (publicidad activa) a:
a) Los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.
b) Las entidades privadas que perciban en un año ayudas o subvenciones públicas superiores a 100.000 €, o cuando al menos el 40 % de sus ingresos anuales sean ayudas/subvenciones públicas, siempre que alcancen como mínimo 5.000 €.
Los sujetos del art. 3 (partidos, sindicatos, patronales y entidades privadas con financiación pública) solo están obligados al Capítulo II (publicidad activa). NO responden a solicitudes del Capítulo III (derecho de acceso): el derecho de acceso del ciudadano frente a un partido político o un sindicato no existe por la vía de la Ley 19/2013. Recordar los umbrales del 3.b): > 100.000 €, o ≥ 40 % de ingresos siendo al menos 5.000 €.
c) Obligación de suministrar información a la Administración (art. 4)
El art. 4 obliga a las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas a suministrar a la Administración a la que están vinculadas (art. 2.1), previo requerimiento, toda la información necesaria para que ésta cumpla las obligaciones de la Ley. Esta obligación se extiende expresamente a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos del propio contrato.
A diferencia de los arts. 2 y 3, el art. 4 no impone publicar ni responder solicitudes: es una obligación instrumental y reactiva (no espontánea).
Tres niveles concéntricos de sujeción a la Ley 19/2013:
- Art. 2 → Ley completa (publicidad activa + derecho de acceso).
- Art. 3 → Solo publicidad activa (Cap. II).
- Art. 4 → Solo suministro de información a la Administración, previo requerimiento.
El art. 4 no se activa de oficio, y respecto de los adjudicatarios de contratos el alcance lo fija el propio contrato, no la Ley.
4. La transparencia por iniciativa propia: concepto y principios generales (art. 5)
La publicidad activa es la cara proactiva de la transparencia: obliga a difundir información de oficio, sin que nadie la solicite. Es la Administración la que toma la iniciativa. Se regula en el Capítulo II del Título I (arts. 5 a 11) y se completa con la publicidad pasiva (derecho de acceso) del Capítulo III.
El art. 5 fija los principios generales: los sujetos del art. 2.1 publicarán de forma periódica y actualizada la información relevante para garantizar la transparencia de su actividad (5.1); estas obligaciones son un régimen de mínimos ampliable por la normativa autonómica (5.2); se aplican los límites del art. 14 y la protección de datos del art. 15 —con disociación previa de los datos especialmente protegidos— (5.3); la información se publica en sedes electrónicas o webs, de forma clara, estructurada y preferiblemente en formatos reutilizables (5.4); y será comprensible, de acceso fácil y gratuito y accesible a las personas con discapacidad conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos (5.5).
5. Categorías de información a publicar (arts. 6, 6 bis, 7 y 8)
La Ley estructura la publicidad activa en cuatro categorías: institucional/organizativa/planificación (art. 6), protección de datos (art. 6 bis), información de relevancia jurídica (art. 7) y económica, presupuestaria y estadística (art. 8).
a) Información institucional, organizativa y de planificación (art. 6)
El art. 6.1 obliga a publicar las funciones, la normativa aplicable y la estructura organizativa, incluido un organigrama actualizado con los responsables y su perfil y trayectoria profesional. El art. 6.2 añade que las Administraciones Públicas publican sus planes y programas anuales y plurianuales con objetivos, actividades, medios y plazos, y su grado de cumplimiento e indicadores. En la AGE, la evaluación de esos planes corresponde a las Inspecciones Generales de Servicios.
Quién evalúa los planes y programas en la AGE → Inspecciones Generales de Servicios (art. 6.2 in fine). Dato literal de la Ley.
b) Registro de actividades de tratamiento (art. 6 bis)
El art. 6 bis obliga a los sujetos del art. 77.1 LOPDGDD a publicar su inventario de actividades de tratamiento (art. 31 LOPDGDD), enlazando la transparencia activa con el régimen de protección de datos del RGPD y la LOPDGDD.
El art. 77.1 LOPDGDD enumera once categorías (a–k) de responsables o encargados del sector público: a) órganos constitucionales o con relevancia constitucional e instituciones autonómicas análogas; b) órganos jurisdiccionales; c) Administración General del Estado, Administraciones de las comunidades autónomas y entidades locales; d) organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes; e) autoridades administrativas independientes; f) Banco de España; g) corporaciones de Derecho público (solo cuando el tratamiento se relacione con potestades de derecho público); h) fundaciones del sector público; i) Universidades Públicas; j) consorcios; y k) grupos parlamentarios de las Cortes Generales y Asambleas autonómicas, y grupos políticos de las Corporaciones Locales.
c) Información de relevancia jurídica (art. 7)
El art. 7 obliga a las Administraciones Públicas a publicar:
a) Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.
b) Los Anteproyectos de Ley y proyectos de Decretos Legislativos, cuando se soliciten los dictámenes a los órganos consultivos; si no es preceptivo dictamen, al momento de su aprobación.
c) Los proyectos de Reglamentos; cuando sea preceptivo dictamen, una vez solicitado a los órganos consultivos (sin que ello abra necesariamente trámite de audiencia pública).
d) Las memorias e informes de los expedientes de elaboración normativa, en particular la memoria del análisis de impacto normativo (MAIN) regulada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio.
e) Los documentos que, conforme a la legislación sectorial, deban someterse a información pública durante su tramitación.
d) Información económica, presupuestaria y estadística (art. 8)
El art. 8.1 obliga a hacer pública, como mínimo, la información de los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria:
| Letra | Categoría | Detalle clave |
|---|---|---|
| a | Contratos | Objeto, duración, importes, procedimiento, licitadores, adjudicatario, modificaciones, desistimiento/renuncia. Contratos menores: trimestralmente. Estadísticas por procedimiento. Estadística de participación de PYMES (por número y valor; pymes según el anexo I del Reglamento (UE) 651/2014): semestral, a partir de un año de la publicación de la norma. |
| b | Convenios y encomiendas | Partes, objeto, duración, modificaciones, obligaciones económicas, subcontrataciones. |
| c | Subvenciones y ayudas | Importe, finalidad, beneficiarios. |
| d | Presupuestos | Partidas, ejecución, estabilidad y sostenibilidad financiera. |
| e | Cuentas anuales y auditorías | Cuentas + informes de auditoría y fiscalización. |
| f | Retribuciones | Altos cargos y máximos responsables + indemnizaciones por cese. |
| g | Compatibilidades | Empleados públicos + ejercicio de actividad privada tras el cese de altos cargos. |
| h | Bienes y actividades de representantes locales | Régimen Ley 7/1985 LBRL. Se omite localización concreta de inmuebles. |
| i | Estadística de servicios públicos | Cumplimiento y calidad, en los términos de cada Administración. |
El art. 8.2 extiende a los sujetos del art. 3 las letras a y b cuando contraten con una AAPP y la letra c cuando el concedente sea una AAPP. El art. 8.3 obliga a las Administraciones Públicas a publicar la relación de bienes inmuebles de su propiedad o sobre los que ostenten un derecho real.
6. Control del cumplimiento (art. 9)
El art. 9 atribuye el control del cumplimiento de la publicidad activa de la AGE al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) (9.1), que podrá dictar resoluciones para el cese del incumplimiento y el inicio de actuaciones disciplinarias (9.2). El incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa es infracción grave a efectos del régimen disciplinario aplicable (9.3).
Tres datos del art. 9: control de la publicidad activa de la AGE → CTBG (el control sobre otras Administraciones lo asumen los órganos autonómicos análogos o el CTBG por convenio, DA 4.ª); el CTBG dicta resoluciones de cese + actuaciones disciplinarias; el incumplimiento reiterado = infracción grave.
7. El Portal de la Transparencia (arts. 10 y 11)
El art. 10 crea el Portal de la Transparencia, dependiente del Ministerio de la Presidencia, que facilita el acceso de los ciudadanos a toda la información de publicidad activa de la AGE (10.1) e incluye además la información de la AGE cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia (10.2). El Portal publica la información de las entidades del art. 2.2 (AGE, Seguridad Social, organismos del 2.1.c y 2.1.d); no contiene la de CCAA, EELL, sociedades estatales, fundaciones ni órganos constitucionales, que publican en sus propios portales.
El art. 11 somete el Portal a tres principios técnicos:
Mnemo «AIR» — los tres principios técnicos del art. 11:
- Accesibilidad — información estructurada e identificable.
- Interoperabilidad — conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI · RD 4/2010, de 8 de enero).
- Reutilización — formatos reutilizables, conforme a la Ley 37/2007, de 16 de noviembre.
No confundir el ENI (RD 4/2010, citado por el art. 11.b, vigente) con el Esquema Nacional de Seguridad (ENS · RD 311/2022). La Ley remite al ENI, no al ENS.
Si la publicidad activa es la vitrina de la transparencia, el derecho de acceso es la puerta: permite a cualquier persona solicitar información que la Administración posea, aunque no la haya difundido de oficio. Es un derecho universal, no motivado y dotado de procedimiento propio (arts. 12 a 22), reforzado por un régimen específico de impugnaciones (arts. 23 y 24). Todo se regula en el Capítulo III del Título I, en tres secciones (§1.ª arts. 12-16 · §2.ª arts. 17-22 · §3.ª arts. 23-24), y se completa con la DA 1.ª (regulaciones especiales) y la DA 4.ª (reclamación autonómica y local).
8. El derecho de acceso a la información pública: régimen general (arts. 12 a 16)
a) Titularidad universal del derecho (art. 12)
El art. 12 reconoce que «todas las personas» tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos del art. 105.b CE y, en su ámbito, de la normativa autonómica.
Titularidad universal: «todas las personas». No se limita a españoles, residentes ni interesados en un procedimiento. Cualquier persona física o jurídica, nacional o extranjera.
b) Concepto de información pública (art. 13)
El art. 13 define información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de un sujeto del ámbito de aplicación y hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
Tres notas del concepto: cualquier formato o soporte; que obre en poder de un sujeto del art. 2.1 (basta posesión material); y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones (excluye documentos personales del cargo, archivos de partido, etc.).
c) Los 12 límites al derecho de acceso (art. 14)
El art. 14.1 permite limitar el derecho de acceso cuando suponga un perjuicio para: a) seguridad nacional · b) defensa · c) relaciones exteriores · d) seguridad pública · e) prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios · f) igualdad de las partes en procesos judiciales y tutela judicial efectiva · g) funciones de vigilancia, inspección y control · h) intereses económicos y comerciales · i) política económica y monetaria · j) secreto profesional y propiedad intelectual e industrial · k) confidencialidad o secreto en procesos de toma de decisión · l) protección del medio ambiente. La aplicación de los límites debe ser justificada y proporcionada y atender al caso concreto, ponderando un eventual interés público o privado superior (14.2). Las resoluciones que apliquen estos límites se publican previa disociación de datos personales (14.3), salvo el supuesto del art. 20.3.
Los 12 límites del art. 14 amplían las 3 excepciones del art. 105.b CE (seguridad y defensa, averiguación de delitos, intimidad). Su aplicación no es automática: test de daño + interés público (14.2).
d) Protección de datos personales (art. 15)
El art. 15 gradúa el acceso según el tipo de dato. Para datos que revelen ideología, afiliación sindical, religión o creencias, se exige consentimiento expreso y por escrito, salvo que el afectado los hubiera hecho manifiestamente públicos antes (15.1, párr. 1.º). Para datos de origen racial, salud, vida sexual, genéticos o biométricos, o infracciones sin amonestación pública, basta consentimiento expreso o amparo en norma con rango de ley (15.1, párr. 2.º). Con carácter general se concede el acceso a datos meramente identificativos sobre la actividad pública (15.2), y para el resto se exige ponderación razonada entre interés público y derechos de los afectados (15.3, con criterios a-d). La disociación previa desactiva todo lo anterior (15.4).
Cuatro escalones del art. 15, de mayor a menor protección: 15.1 párr. 1.º consentimiento expreso y por escrito · 15.1 párr. 2.º consentimiento expreso · 15.3 acceso previa ponderación razonada · 15.2 acceso como regla general para datos meramente identificativos. La disociación previa (15.4) los desactiva.
e) Acceso parcial (art. 16)
El art. 16 dispone que, cuando el límite del art. 14 no afecte a toda la información, se concede el acceso parcial omitiendo la parte afectada, salvo que resulte una información distorsionada o sin sentido; en todo caso se informa al solicitante de lo omitido.
Acceso parcial = regla cuando el límite afecta solo a parte. Excepción (denegación total): resultado distorsionado o sin sentido. Siempre se informa de qué se ha omitido.
9. Ejercicio del derecho de acceso: el procedimiento (arts. 17 a 22)
a) Solicitud (art. 17)
El art. 17 inicia el procedimiento con la solicitud dirigida al titular del órgano que posea la información (o a la Administración vinculada, si la posee un sujeto del art. 4). Puede presentarse por cualquier medio que deje constancia de los datos mínimos (17.2). El solicitante no está obligado a motivar (17.3) y puede usar cualquier lengua cooficial en el territorio de la Administración (17.4).
Cuatro datos mínimos de la solicitud (17.2): identidad · información solicitada · dirección de contacto (preferentemente electrónica) · modalidad de acceso (esta última opcional).
El derecho de acceso no es anónimo: la identidad es requisito (17.2.a). No hay obligación de motivar, pero si se motiva los motivos pueden tenerse en cuenta y la ausencia de motivación no es por sí sola causa de rechazo (la motivación no está prohibida, simplemente no es obligatoria). Las lenguas cooficiales operan en el territorio de la Administración.
b) Causas de inadmisión (art. 18)
El art. 18.1 inadmite a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: a) sobre información en curso de elaboración o publicación general · b) de carácter auxiliar o de apoyo (notas, borradores, opiniones, informes internos) · c) que requieran reelaboración previa · d) dirigidas a un órgano sin la información cuando se desconoce el competente · e) manifiestamente repetitivas o abusivas. Si la causa es la letra d), debe indicarse el órgano que se cree competente (18.2).
Cinco causas de inadmisión (a-e): información en elaboración/publicación general · auxiliar o de apoyo · necesidad de reelaboración · órgano sin información cuando se desconoce el competente · repetitivas o abusivas. Siempre resolución motivada; si es la letra d), se indica quién se cree competente.
No confundir inadmisión por la letra d) (art. 18.1.d → desconoce el competente) con la remisión por incompetencia (art. 19.1 → conoce al competente: no inadmite, remite y avisa al ciudadano).
c) Tramitación (art. 19)
El art. 19 regula la tramitación: si la información no obra en poder del sujeto, la remite al competente si lo conoce e informa al solicitante (19.1); si la solicitud no identifica bien la información, se pide concretarla en 10 días bajo apercibimiento de desistimiento (19.2); si afecta a terceros, se les da 15 días para alegaciones (19.3); y si la información fue elaborada por otro en su integridad o parte principal, se le remite para que decida (19.4).
Dos plazos del art. 19 que SUSPENDEN el plazo para resolver: 10 días para subsanar (19.2, la inactividad implica desistimiento) y 15 días para alegaciones de terceros (19.3).
d) Resolución (art. 20)
El art. 20 fija el régimen de la resolución: plazo de 1 mes ampliable por otro mes por volumen o complejidad (20.1); deben ser motivadas las denegatorias, de acceso parcial, de modalidad distinta y las que conceden pese a la oposición de tercero (20.2); si la mera indicación de la existencia de la información vulnerase un límite, se indica al desestimar (20.3); el silencio es desestimatorio (20.4); cabe recurso contencioso-administrativo directo o reclamación potestativa ante el CTBG (20.5); y el incumplimiento reiterado del deber de resolver en plazo es infracción grave (20.6).
Cinco datos clave del art. 20: plazo 1 mes + 1 mes; resoluciones motivadas (denegación, acceso parcial, modalidad distinta, acceso pese a oposición de tercero); silencio = desestimatorio (20.4); vía de impugnación contencioso-administrativa o reclamación al CTBG (art. 24); incumplimiento reiterado de resolver = infracción grave.
El silencio en el acceso es siempre desestimatorio (20.4), excepción a la regla general del silencio positivo del art. 24.1 de la Ley 39/2015 (LPAC), justificada por establecerlo una norma con rango de ley.
e) Unidades de información (art. 21)
El art. 21 obliga a las Administraciones a integrar la gestión de solicitudes en su organización (21.1). En la AGE existen unidades especializadas —las Unidades de Información de Transparencia (UIT)— con funciones de recabar y difundir la publicidad activa, recibir y tramitar solicitudes, controlar su tramitación, llevar registro y mantener un mapa de contenidos (21.2, letras a-h). El resto de entidades basta con que identifiquen el órgano competente (21.3).
Doble función de las UIT de la AGE (art. 21.2): canalizan la publicidad activa (letra a, mapa de contenidos en g) y el derecho de acceso (letras b-e). El resto de entidades del Título I (CCAA, EELL, organismos) no crean unidades especializadas: basta con identificar el órgano competente (21.3). En la práctica se ha creado una UIT por departamento ministerial, con UIT «singulares» donde el volumen lo exige (p. ej. Seguridad Social y AEPD).
f) Formalización del acceso (art. 22)
El art. 22 regula la formalización: el acceso se realiza preferentemente por vía electrónica y, si no es posible al notificar, en un plazo máximo de 10 días (22.1); con oposición de tercero, el acceso queda suspendido hasta que transcurra el plazo del recurso contencioso-administrativo sin interponerse o se resuelva confirmando el derecho (22.2); si la información ya está publicada, basta indicar cómo acceder a ella (22.3); y el acceso es gratuito, aunque copias o cambios de formato pueden dar lugar a exacciones (Ley 8/1989 o normativa autonómica/local) (22.4).
Tres reglas del art. 22: formalización en máximo 10 días si no es posible al notificar; con oposición de tercero, acceso suspendido hasta agotar el plazo del recurso contencioso-administrativo; acceso gratuito, con posibles exacciones por copias o cambios de formato.
10. Régimen de impugnaciones del derecho de acceso (arts. 23 y 24 + DA 4.ª)
a) Recursos (art. 23)
El art. 23 configura la reclamación del art. 24 como sustitutiva de los recursos administrativos (con cita literal del art. 107.2 de la Ley 30/1992). No obstante, contra las resoluciones de los órganos del art. 2.1.f) solo cabe recurso contencioso-administrativo (23.2).
b) Reclamación ante el CTBG (art. 24)
El art. 24 regula la reclamación ante el CTBG, con carácter potestativo y previo al contencioso (24.1). Se interpone en el plazo de 1 mes desde la notificación o desde el silencio (24.2); su tramitación sigue las reglas de recursos de la Ley 30/1992, y si la denegación se funda en derechos de terceros se les da audiencia previa (24.3); el plazo máximo para resolver es de 3 meses, transcurrido el cual la reclamación se entiende desestimada (24.4); las resoluciones se publican previa disociación de datos personales y el Presidente del CTBG las comunica al Defensor del Pueblo (24.5); y la competencia corresponde al CTBG salvo que las CCAA la atribuyan a un órgano específico (24.6, DA 4.ª).
Reclamación ante el CTBG en cinco datos (art. 24):
- Carácter: potestativa y previa al contencioso (sustitutiva de los recursos administrativos).
- Plazo de interposición: 1 mes desde notificación o silencio.
- Plazo para resolver: 3 meses. Silencio = desestimatorio.
- Publicidad: por medios electrónicos, previa disociación; el Presidente del CTBG comunica sus resoluciones al Defensor del Pueblo.
- Competencia: el CTBG, salvo atribución a un órgano autonómico específico (DA 4.ª).
La reclamación es potestativa (cabe ir directo al contencioso) y previa (si se usa, hay que agotarla antes del contencioso). Si intervienen terceros afectados, el CTBG les da trámite de audiencia previo (24.3).
c) Reclamación en el ámbito autonómico y local (DA 4.ª)
La DA 4.ª atribuye la resolución de la reclamación del art. 24, respecto de resoluciones de CCAA y EELL de su territorio, al órgano independiente que determinen las CCAA; contra las resoluciones de Asambleas Legislativas e instituciones análogas al Consejo de Estado, CES, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo solo cabe recurso contencioso-administrativo. Las CCAA y las Ciudades con Estatuto de Autonomía pueden atribuir la competencia al CTBG mediante convenio con la AGE.
11. Regímenes especiales del derecho de acceso (DA 1.ª)
La DA 1.ª articula el derecho de acceso con otros regímenes: los interesados en un procedimiento en curso se rigen por la normativa de procedimiento (Ley 39/2015), no por la Ley 19/2013 (1.ª.1); las materias con régimen jurídico específico de acceso se rigen por su normativa, y la Ley 19/2013 con carácter supletorio (1.ª.2); y la información ambiental y la destinada a reutilización se rigen por su normativa, aplicándose la Ley 19/2013 en lo no previsto (1.ª.3).
La Ley 19/2013 NO desplaza los regímenes sectoriales: el acceso a la información ambiental se rige primariamente por la Ley 27/2006, de 18 de julio, y la Ley 19/2013 solo en lo no previsto.
12. Resumen de plazos del procedimiento de acceso
| Trámite | Plazo | Efecto del transcurso |
|---|---|---|
| Subsanación de la solicitud (19.2) | 10 días | Desistimiento + suspende plazo para resolver |
| Alegaciones de terceros (19.3) | 15 días | Suspende plazo para resolver |
| Resolución de la solicitud (20.1) | 1 mes + 1 mes ampliación | Desestimatorio |
| Formalización del acceso (22.1) | Máximo 10 días desde la notificación | — |
| Reclamación ante el CTBG (24.2) | 1 mes para interponer | — |
| Resolución de la reclamación (24.4) | 3 meses | Desestimatorio |
El Título II (arts. 25-32) eleva a rango de ley los principios éticos y de actuación de los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado y demás altos cargos, y articula un régimen sancionador propio. El Título III (arts. 33-40) crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) como órgano independiente que vela por toda la Ley.
13. El buen gobierno (Título II, arts. 25-32)
a) Ámbito subjetivo (art. 25)
El art. 25 aplica el Título II a los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado y demás altos cargos de la AGE y del sector público estatal (25.1), así como a los altos cargos o asimilados de CCAA y EELL, incluidos los miembros de las Juntas de Gobierno de las EELL (25.2). La definición de «alto cargo» se remite a la normativa de conflictos de intereses. Su aplicación no afecta a la condición de cargo electo (25.3).
b) Principios de buen gobierno (art. 26)
El art. 26 obliga a observar la Constitución y el ordenamiento y a promover los derechos fundamentales (26.1), y distingue principios generales (26.2.a, siete) y principios de actuación (26.2.b, nueve), todos vinculantes porque informan la interpretación del régimen sancionador (26.3).
Apartado 2.a) — Siete principios generales:
| N.º | Principio (idea clave) |
|---|---|
| 1.º | Transparencia, eficacia, economía y eficiencia, con el objetivo de satisfacer el interés general. |
| 2.º | Dedicación al servicio público. |
| 3.º | Imparcialidad. |
| 4.º | Trato igual y sin discriminaciones. |
| 5.º | Diligencia debida y fomento de la calidad. |
| 6.º | Conducta digna y trato correcto a los ciudadanos. |
| 7.º | Asunción de responsabilidad de las decisiones propias y de los organismos que dirigen. |
Apartado 2.b) — Nueve principios de actuación:
| N.º | Principio (idea clave) |
|---|---|
| 1.º | Plena dedicación + respeto a incompatibilidades y conflictos de intereses. |
| 2.º | Reserva sobre hechos e informaciones del cargo. |
| 3.º | Denuncia de irregularidades de las que tengan conocimiento. |
| 4.º | Finalidad exclusiva de los poderes que les son atribuidos. |
| 5.º | Abstención en situaciones de conflicto de intereses. |
| 6.º | No aceptación de regalos que superen los usos sociales o de cortesía. |
| 7.º | Transparencia. |
| 8.º | Adecuada gestión, protección y conservación de los recursos públicos. |
| 9.º | No valerse de su posición para obtener ventajas personales o materiales. |
c) Régimen sancionador: tipología de infracciones (arts. 27, 28 y 29)
| Ámbito | Tipo de infracciones | Norma |
|---|---|---|
| Conflicto de intereses | Remisión a la normativa específica (Ley 3/2015 en la AGE) | Art. 27 |
| Gestión económico-presupuestaria | Solo muy graves (16 conductas, letras a-p) | Art. 28 |
| Disciplinarias | Muy graves (12), graves (6) y leves (2) | Art. 29 |
El art. 27 remite las infracciones en materia de conflicto de intereses (incompatibilidades y declaraciones) a la normativa específica (Ley 3/2015 en la AGE; la propia de cada Administración en el resto).
Infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria (art. 28) — el art. 28 tipifica 16 conductas como infracciones muy graves (letras a-p):
| Letra | Conducta sancionada como infracción muy grave |
|---|---|
| a | Incursión en alcance en la administración de los fondos públicos (cuando no sea subsumible en las letras siguientes). |
| b | Administración de los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública sin sujeción a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro. |
| c | Compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente o con infracción de la Ley 47/2003 General Presupuestaria u otra normativa presupuestaria. |
| d | Omisión del trámite de intervención previa cuando sea preceptiva. |
| e | Ausencia de justificación de la inversión de fondos (arts. 78 y 79 Ley 47/2003). |
| f | Incumplimiento de la obligación de destinar los ingresos por encima de los previstos a la reducción de deuda pública (art. 12.5 LO 2/2012). |
| g | Operaciones de crédito y emisiones de deuda sin autorización o superando los límites (LO 2/2012, LOFCA, TRLHL). |
| h | No adopción de medidas tras advertencia del art. 19 LO 2/2012. |
| i | Convenios o subvenciones a otra Administración sin informe favorable del Ministerio de Hacienda (art. 20.3 LO 2/2012). |
| j | No presentación o no puesta en marcha del plan económico-financiero o de reequilibrio (art. 23 LO 2/2012). |
| k | Incumplimiento de las obligaciones de publicación o suministro de información presupuestaria y económico-financiera. |
| l | Falta de justificación de la desviación o de inclusión de nuevas medidas en el plan económico-financiero o de reequilibrio (art. 24.3 LO 2/2012). |
| m | No adopción de las medidas previstas en los planes económico-financieros y de reequilibrio (arts. 21 y 22 LO 2/2012). |
| n | No adopción en plazo del acuerdo de no disponibilidad ni constitución del depósito (arts. 20.5.a y 25 LO 2/2012). |
| ñ | No adopción del acuerdo de no disponibilidad, no constitución del depósito o falta de ejecución de las medidas de la Comisión de Expertos (art. 26.1 LO 2/2012). |
| o | Incumplimiento de las instrucciones del Gobierno para ejecutar las medidas del art. 26.1 LO 2/2012. |
| p | Incumplimiento de la obligación de rendir cuentas (art. 137 Ley 47/2003 u otra normativa presupuestaria). |
Infracciones disciplinarias (art. 29) — catálogo de 20 infracciones: 12 muy graves (29.1), 6 graves (29.2) y 2 leves (29.3).
Apartado 1 — Doce infracciones muy graves:
| Letra | Conducta |
|---|---|
| a | Incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía. |
| b | Discriminación por razón de origen racial o étnico, religión, convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual, lengua, opinión, nacimiento, vecindad, sexo o cualquier otra circunstancia, y acoso en cualquier modalidad. |
| c | Adopción de acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos. |
| d | Publicación o utilización indebida de documentación o información del cargo. |
| e | Negligencia en la custodia de secretos oficiales que provoque su difusión. |
| f | Notorio incumplimiento de las funciones esenciales del puesto. |
| g | Violación de la imparcialidad para influir en procesos electorales. |
| h | Prevalencia del cargo para obtener un beneficio indebido. |
| i | Obstaculización del ejercicio de libertades públicas y derechos sindicales. |
| j | Actos para coartar el derecho de huelga. |
| k | Acoso laboral. |
| l | Comisión de una infracción grave habiendo sido sancionado por dos infracciones graves firmes en el año anterior. |
Apartado 2 — Seis infracciones graves:
| Letra | Conducta |
|---|---|
| a | Abuso de autoridad. |
| b | Intervención en un procedimiento concurriendo causa de abstención. |
| c | Informes y acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio que no constituyan infracción muy grave. |
| d | No guardar el debido sigilo cuando cause perjuicio o se utilice en provecho propio. |
| e | Incumplimiento de plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades sin mantener situación de incompatibilidad. |
| f | Comisión de una infracción leve habiendo sido sancionado por dos leves firmes en el año anterior. |
Apartado 3 — Dos infracciones leves:
| Letra | Conducta |
|---|---|
| a | Incorrección con superiores, compañeros o subordinados. |
| b | Descuido o negligencia en el ejercicio de las funciones e incumplimiento de los principios de actuación del art. 26.2.b) cuando no constituya grave o muy grave ni esté tipificada en otra norma. |
Mnemo del art. 29: 12 muy graves · 6 graves · 2 leves. Las leves se reducen a dos: incorrección y descuido/negligencia (incluido el incumplimiento de los principios de actuación del 26.2.b cuando no constituya grave/muy grave).
d) Sanciones (art. 30)
El art. 30 gradúa las sanciones: leves → amonestación (30.1); graves → declaración del incumplimiento y publicación en BOE y/o no percepción de la indemnización por cese (30.2); muy graves → en todo caso las sanciones de la grave (30.3) + destitución + inhabilitación de 5 a 10 años para ocupar alto cargo (30.4), con criterios de graduación del art. 131.3 Ley 30/1992 y los del 30.5. Si los hechos pudieran ser delito, se comunican al Fiscal General del Estado y se suspende el procedimiento (30.6). Además, las infracciones del art. 28 conllevan la restitución de cantidades y la indemnización a la Hacienda Pública (art. 176 Ley 47/2003) (30.8).
e) Órgano competente y procedimiento (art. 31)
El art. 31 dispone que el procedimiento se inicia de oficio (31.1) y reparte las competencias en la AGE según el sujeto:
f) Prescripción (art. 32)
El art. 32 establece una prescripción simétrica para infracciones (32.1) y sanciones (32.2), remitiéndose al cómputo y las causas de interrupción del art. 132 Ley 30/1992 (32.3).
14. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Título III, arts. 33-40)
a) Naturaleza y adscripción (art. 33)
El art. 33 crea el CTBG como organismo público (disposición adicional 10.ª de la Ley 6/1997, LOFAGE), adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (33.1), con personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y actuación con autonomía y plena independencia (33.2).
b) Fines (art. 34)
El art. 34 atribuye al CTBG cuatro finalidades: promover la transparencia, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.
Cuatro finalidades del CTBG (art. 34) — coinciden con los cuatro pilares de la Ley: promover la transparencia (Cap. II) · velar por la publicidad activa (Cap. II) · salvaguardar el derecho de acceso (Cap. III) · garantizar las disposiciones de buen gobierno (Título II).
c) Composición: estructura y Comisión (arts. 35-36)
El art. 35 compone el CTBG por dos órganos: la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno y el Presidente (que lo es también de la Comisión). El art. 36 regula la Comisión, que ejerce las competencias de la Ley (36.1) y está integrada por el Presidente y siete vocales (36.2). Los vocales no tienen dedicación exclusiva ni remuneración (36.3), y al menos una vez al año la Comisión convoca a los órganos autonómicos análogos y puede convocar a un representante de la Administración Local propuesto por la FEMP (36.4).
8 miembros de la Comisión = Presidente + 7 vocales. Mnemo «2-2-1-1-1» de los 7 vocales:
- 2 cámaras: 1 Diputado + 1 Senador.
- 2 controladores financieros: 1 Tribunal de Cuentas + 1 AIReF.
- 1 defensor ciudadano: Defensor del Pueblo.
- 1 custodio del dato: AEPD.
- 1 gestor de personal público: SE de Administraciones Públicas.
Régimen de los vocales: sin dedicación exclusiva ni remuneración (36.3) — solo el Presidente cobra (art. 37.3). El mandato y demás aspectos orgánicos se regulan en el RD 615/2024.
d) El Presidente del CTBG (art. 37)
El art. 37 regula el Presidente, nombrado por Real Decreto a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por un período no renovable de 5 años, entre personas de reconocido prestigio, previa comparecencia ante la Comisión competente del Congreso, que debe refrendar el nombramiento por mayoría absoluta en el plazo de 1 mes natural (37.1). Cesa por expiración del mandato, petición propia o separación por el Gobierno (37.2). Percibe las retribuciones del RD 451/2012 (37.3).
Nombramiento del Presidente del CTBG (art. 37): 5 años, NO renovable; por Real Decreto; a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; con refrendo del Congreso (comparecencia previa + mayoría absoluta en 1 mes natural).
Cuatro causas de cese (además de la expiración del mandato y la petición propia): incumplimiento grave · incapacidad permanente · incompatibilidad sobrevenida · condena por delito doloso.
e) Funciones del Consejo y del Presidente (art. 38)
El art. 38 distingue las funciones del Consejo (38.1, ocho: a-h) de las funciones del Presidente (38.2, siete: a-g). El reparto separa lo institucional/promocional (Consejo) de lo ejecutivo/decisorio (Presidente).
Distinción funcional clave (art. 38):
- Consejo (38.1, 8 funciones): adopta recomendaciones, asesora, informa preceptivamente los proyectos normativos estatales, evalúa la Ley (memoria anual a las Cortes), promueve buenas prácticas, forma y sensibiliza, colabora con órganos análogos.
- Presidente (38.2, 7 funciones): decide — adopta criterios interpretativos uniformes, vela por la publicidad activa (art. 9), resuelve las reclamaciones del art. 24, responde consultas facultativas, insta el sancionador del Título II, aprueba el anteproyecto de presupuesto.
El Consejo elabora la memoria anual, pero es el Presidente quien comparece ante las Cortes para defenderla (art. 40).
f) Régimen jurídico (art. 39 + RD 615/2024)
El art. 39 rige el CTBG, además de por esta Ley, por la Ley 47/2003 General Presupuestaria, el TR de la Ley de Contratos del Sector Público (RDL 3/2011), la Ley 33/2003 de Patrimonio de las AAPP, el EBEP (Ley 7/2007) y la Ley 30/1992 (39.1, letras a-e). Prevé que el Consejo de Ministros apruebe su Estatuto por Real Decreto (39.2), que sus puestos los desempeñen con carácter general funcionarios públicos (39.3), y enumera sus medios económicos (39.4).
g) Relaciones con las Cortes Generales (art. 40)
El art. 40 obliga al CTBG a elevar anualmente a las Cortes Generales una memoria sobre sus actividades y el grado de cumplimiento de la Ley, y dispone que el Presidente comparezca ante la Comisión correspondiente para dar cuenta de ella cuantas veces sea requerido.