Tema 9 — La organización territorial del Estado

Bloque I Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. La Organización territorial del Estado: las Comunidades Autónomas.
2. Constitución y distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
3. Estatutos de Autonomía.
4. La Administración local: entidades que la integran.
5. La provincia, el municipio y la isla.

Epígrafe 1 — La Organización territorial del Estado: las Comunidades Autónomas

1. La organización territorial de España

La Constitución de 1978 diseña un modelo de organización territorial que, sin llegar a ser federal, rompe con el centralismo histórico. El artículo 137 establece las tres piezas del puzzle: municipios, provincias y Comunidades Autónomas, que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El régimen específico de la Administración local (municipios, provincias, islas) se desarrolla más adelante en este mismo Tema 9 (Epígrafes 4 y 5); en esta primera parte el tema se centra en la dimensión autonómica del Estado de las Autonomías.

La autonomía de municipios y provincias es de naturaleza administrativa (gestión); la de las CCAA incluye además capacidad legislativa propia. El TC ha subrayado que la autonomía «hace referencia a un poder limitado» y que «autonomía no es soberanía» (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).

2. Los principios de la organización territorial (arts. 138-139)

Para evitar que la descentralización genere desigualdades o privilegios, la CE establece dos grandes principios: la solidaridad interterritorial (art. 138) y la igualdad de todos los españoles (art. 139), independientemente del territorio en que se encuentren.

El art. 138 garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 CE, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular (Canarias y Baleares). Su apartado 2 prohíbe que las diferencias entre los Estatutos impliquen privilegios económicos o sociales.

El art. 139 establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio (139.1) y que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de personas ni la libre circulación de bienes (139.2).

3. Dos caminos hacia la autonomía

La CE prevé dos vías principales para constituirse en Comunidad Autónoma: una vía común o lenta (art. 143) y una vía especial o rápida (art. 151). La diferencia no es solo de procedimiento: la vía rápida permite asumir desde el inicio el máximo techo competencial, sin esperar cinco años.

La vía común (art. 143)

El art. 143.1 reconoce tres supuestos que pueden acceder al autogobierno: las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa del proceso (art. 143.2) corresponde a todas las Diputaciones interesadas (o al órgano interinsular) y a las 2/3 partes de los municipios cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla; estos requisitos deben cumplirse en 6 meses desde el primer acuerdo. Si la iniciativa no prospera, solo podrá reiterarse pasados 5 años (art. 143.3).

La intervención excepcional de las Cortes (art. 144)

El art. 144 permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional: a) autorizar la constitución de una CCAA cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1; b) autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial; c) sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del art. 143.2.

La prohibición de federación (art. 145)

El art. 145.1 prohíbe en todo caso la federación de CCAA. El art. 145.2 distingue dos figuras de cooperación horizontal: los convenios para la gestión y prestación de servicios propios, que los Estatutos pueden prever y que solo requieren comunicación a las Cortes; y los acuerdos de cooperación (los demás supuestos), que necesitan autorización de las Cortes.

La vía especial o rápida (art. 151)

La vía del art. 151 permite a una CCAA alcanzar el máximo nivel de competencias desde el primer momento, sin esperar los cinco años del art. 148.2; a cambio, los requisitos son mucho más exigentes (art. 151.1): la iniciativa debe acordarse, además de por las Diputaciones, por las 3/4 partes de los municipios de cada provincia afectada que representen la mayoría del censo, y ser ratificada en referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

El procedimiento de elaboración del Estatuto por esta vía (art. 151.2) es complejo: Asamblea de parlamentarios → Comisión Constitucional del Congreso (2 meses) → referéndum del cuerpo electoral → ratificación por las Cortes → sanción y promulgación por el Rey como ley.

4. La organización institucional autonómica (art. 152)

El art. 152 establece la estructura institucional obligatoria para las CCAA que accedieron por la vía del art. 151; en la práctica, todas las CCAA han adoptado este mismo modelo organizativo. Su apartado 1 lo basa en tres pilares: una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal con un sistema de representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella. Presidente y Consejo son políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la CCAA, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo.

Una vez sancionados, los Estatutos solo podrán modificarse mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores (art. 152.2). Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias con plena personalidad jurídica (art. 152.3).

5. El control de la actividad autonómica (art. 153)

El art. 153 distribuye el control de la actividad de los órganos de las CCAA entre cuatro instancias: el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el ejercicio de funciones delegadas (art. 150.2); la jurisdicción contencioso-administrativa, la administración autónoma y sus normas reglamentarias; y el Tribunal de Cuentas, el control económico y presupuestario.

6. El Delegado del Gobierno y el artículo 155

El Delegado del Gobierno (art. 154)

El art. 154 CE prevé que un Delegado nombrado por el Gobierno dirija la Administración del Estado en el territorio de la CCAA y la coordine, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad. Es nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 72 LRJSP): dirige la Administración estatal periférica y coordina con la administración autonómica.

La coerción estatal (art. 155)

El art. 155 habilita un mecanismo de coerción estatal con dos supuestos activadores: que una CCAA incumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o que actúe de forma que atente gravemente al interés general de España. El procedimiento: requerimiento previo al Presidente de la CCAA → si no es atendido → aprobación por mayoría absoluta del Senado → el Gobierno podrá adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso o la protección del interés general, pudiendo dar instrucciones a todas las autoridades de la CCAA (155.2).

7. La financiación de las Comunidades Autónomas (arts. 156-158)

Los arts. 156 a 158 cierran el Título VIII con el régimen financiero autonómico. El art. 156 reconoce la autonomía financiera de las CCAA con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad, y permite que actúen como delegados o colaboradores del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de sus tributos.

El art. 157.1 enumera las fuentes de recursos: a) impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos y participaciones en ingresos estatales; b) sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; c) transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los PGE; d) rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; e) el producto de las operaciones de crédito. El art. 157.2 prohíbe a las CCAA adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que obstaculicen la libre circulación.

El art. 158 prevé dos mecanismos de solidaridad y redistribución: la asignación niveladora (158.1) con cargo a los PGE para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales, y el Fondo de Compensación (158.2), destinado a gastos de inversión para corregir desequilibrios interterritoriales.

Epígrafe 2 — Constitución y distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

1. Las competencias de las Comunidades Autónomas (art. 148)

El art. 148.1 enumera las 22 materias en las que las CCAA «podrán asumir competencias» a través de sus Estatutos. No es una lista cerrada ni obligatoria: es un techo inicial para las CCAA que accedieron por la vía común; las de la vía rápida pudieron asumir competencias más allá de esta lista desde el principio. Transcurridos 5 años y mediante la reforma de sus Estatutos, las CCAA de vía común podrán ampliar sus competencias dentro del marco del art. 149 (art. 148.2).

2. Las competencias exclusivas del Estado (art. 149)

El art. 149.1 es uno de los más largos de la CE: enumera 32 materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva. La «exclusividad», sin embargo, no es uniforme: dentro de la misma materia, el reparto Estado-CCAA puede ser total (Defensa, Relaciones Internacionales) o limitado a las bases o legislación básica, dejando el desarrollo legislativo o la ejecución a las CCAA.

La cláusula residual (art. 149.3)

El apartado 3 contiene cuatro reglas fundamentales para resolver los conflictos competenciales:

• Cláusula residual a favor de las CCAA: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE podrán corresponder a las CCAA, si las asumen en sus Estatutos.
• Cláusula residual subsidiaria a favor del Estado: lo que las CCAA no hayan asumido en sus Estatutos corresponde al Estado.
• Regla de prevalencia: en caso de conflicto, prevalecen las normas del Estado sobre las de las CCAA en todo lo que no sea competencia exclusiva de estas.
• Regla de supletoriedad: el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA.

3. Las leyes marco, de transferencia y de armonización (art. 150)

El art. 150 prevé tres instrumentos legislativos mediante los cuales el Estado puede flexibilizar el reparto competencial, tanto ampliando las competencias autonómicas (leyes marco y de transferencia) como limitándolas (leyes de armonización). Mediante la ley marco (150.1), las Cortes pueden atribuir a las CCAA la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices de una ley estatal. Mediante ley orgánica de transferencia o delegación (150.2), el Estado puede transferir o delegar facultades de titularidad estatal susceptibles de transferencia, previendo los medios financieros y las formas de control. Mediante ley de armonización (150.3), el Estado puede establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones de las CCAA, incluso en materias de su competencia, cuando lo exija el interés general.

* La ley de armonización es ley ordinaria, pero la apreciación de la necesidad requiere mayoría absoluta de cada Cámara.

Epígrafe 3 — Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada CCAA. Son leyes orgánicas del Estado, pero con un procedimiento de elaboración y reforma singular.

1. Naturaleza y contenido (art. 147)

El art. 147.1 define los Estatutos como la norma institucional básica de cada CCAA, que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento. El art. 147.2 fija su contenido mínimo obligatorio: a) la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; b) la delimitación de su territorio; c) la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; d) las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios. La reforma se ajustará al procedimiento del propio Estatuto y requerirá en todo caso aprobación por las Cortes mediante ley orgánica (art. 147.3).

2. La elaboración del Estatuto por la vía común (art. 146)

Según el art. 146, el proyecto de Estatuto por la vía común será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes para su tramitación como ley. Esta asamblea NO es un parlamento autonómico (que aún no existe): es un órgano ad hoc. El proyecto se tramita como ley orgánica. Por la vía especial del art. 151.2 el procedimiento es más complejo (Asamblea de parlamentarios → Comisión Constitucional del Congreso, 2 meses → referéndum → ratificación por ambas Cámaras → sanción del Rey).

Epígrafe 4 — La Administración local: entidades que la integran

1. ¿Qué es la Administración Local?

La Administración Local es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano. Frente a la Administración General del Estado y a la de las CCAA, las entidades locales gestionan los intereses propios de las colectividades que habitan un territorio concreto: un municipio, una provincia o una isla.

Su regulación constitucional se encuentra en el Capítulo II del Título VIII de la Constitución (arts. 140 a 142). Su desarrollo legal principal es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL). Su art. 1 configura al Municipio como entidad básica de la organización territorial y «cauce inmediato de participación ciudadana», y reconoce a la Provincia y, en su caso, la Isla, idéntica autonomía para la gestión de sus intereses.

2. El marco constitucional de la Administración local (arts. 140-142)

La Constitución dedica solo tres artículos a la Administración Local, pero contienen los principios esenciales de todo el sistema.

El art. 140 garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena; su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará el régimen del concejo abierto.

El art. 141 configura la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado; cualquier alteración de los límites provinciales habrá de aprobarse por las Cortes mediante ley orgánica (141.1). Su gobierno se encomienda a Diputaciones u otras Corporaciones representativas (141.2); se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (141.3); y en los archipiélagos las islas tendrán administración propia en forma de Cabildos o Consejos (141.4).

El art. 142 consagra el principio de suficiencia financiera: las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA.

3. Las entidades locales

La LBRL clasifica las entidades locales en dos grandes categorías, según estén o no garantizadas por la Constitución. Las entidades locales territoriales (art. 3.1 LBRL), de existencia obligatoria y constitucionalmente garantizada, son el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario. Gozan asimismo de la condición de entidades locales (art. 3.2 LBRL), de existencia potestativa, las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

Las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM) son los antiguos núcleos con denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y análogos. El art. 24 bis LBRL (añadido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, LRSAL, en vigor desde el 31/12/2013) dispone que las leyes autonómicas de régimen local las regularán como forma de organización desconcentrada del municipio, carentes de personalidad jurídica, y solo podrán crearse si resultan una opción más eficiente conforme a la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria. El régimen transitorio distingue: las EATIM existentes al 31/12/2013 mantienen su personalidad y condición de Entidad Local (DT 4.ª); las que estaban en procedimiento de constitución iniciado antes del 1/1/2013 se constituyen con personalidad y condición de Entidad Local (DT 5.ª); las creadas a partir de la LRSAL se rigen por el art. 24 bis y carecen de personalidad.

4. Potestades, principios y competencias de las entidades locales

La LBRL atribuye a las entidades locales territoriales un catálogo de potestades administrativas (art. 4), establece los principios que rigen su actuación (arts. 6 y 10) y clasifica sus competencias (art. 7).

El art. 4.1 LBRL atribuye en todo caso a municipios, provincias e islas ocho potestades: a) reglamentaria y de autoorganización; b) tributaria y financiera; c) de programación o planificación; d) expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; e) presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; f) de ejecución forzosa y sancionadora; g) de revisión de oficio; h) las prelaciones y preferencias de la Hacienda Pública y la inembargabilidad de sus bienes. A las comarcas, áreas metropolitanas y EATIM, las CCAA concretan cuáles aplican (4.2); a las mancomunidades, las que digan sus Estatutos y, en su defecto, todas las del 4.1 (4.3).

El art. 6.1 LBRL somete la actuación de las entidades locales a cuatro principios —eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación— con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; el control de legalidad de sus actos corresponde a los Tribunales (6.2). El art. 7 LBRL clasifica sus competencias en propias (solo determinables por ley, ejercidas en régimen de autonomía) o atribuidas por delegación del Estado o las CCAA; el art. 7.4 condiciona el ejercicio de competencias distintas de las propias y delegadas a no poner en riesgo la sostenibilidad financiera y no incurrir en duplicidad, previos informes vinculantes. El art. 10 LBRL ordena las relaciones interadministrativas conforme a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales.

Epígrafe 5 — La provincia, el municipio y la isla

1. El Municipio: la entidad más cercana

El art. 11 LBRL define el Municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad; sus tres elementos son el territorio, la población y la organización. El art. 12 LBRL precisa que el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias y que cada municipio pertenecerá a una sola provincia.

Creación, supresión y alteración de municipios (art. 13 LBRL)

La creación o supresión de municipios y la alteración de términos municipales se regulan por la legislación autonómica de régimen local, sin que pueda suponer modificación de los límites provinciales, y requieren en todo caso audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado (u órgano consultivo autonómico superior, si existe) e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera, con conocimiento simultáneo a la AGE (art. 13.1). La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre núcleos territorialmente diferenciados, de al menos 4.000 habitantes y siempre que sean financieramente sostenibles y no degraden los servicios (art. 13.2). El Estado podrá fomentar la fusión de municipios (13.3) y las Diputaciones coordinarán la integración de servicios resultantes (13.5).

El convenio de fusión (art. 13.4) permite a municipios colindantes y de la misma provincia, con independencia de su población, acordar su fusión por mayoría simple de cada Pleno (art. 13.6). Efectos sobre el municipio resultante: imposibilidad de segregación durante 10 años; coeficiente de ponderación del IRPF/IVA incrementado en 0,10; esfuerzo fiscal no inferior al más elevado de los fusionados; financiación mínima igual a la suma de las previas; dispensa de prestar nuevos servicios mínimos por el aumento poblacional; y preferencia, durante al menos 5 años, en planes de cooperación, subvenciones y convenios.

La población del municipio: el Padrón (arts. 15-18 LBRL)

El art. 15 LBRL obliga a toda persona que viva en España a inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente (quien viva en varios, en el que habite más tiempo al año). El conjunto de personas inscritas constituye la población del municipio; los inscritos son los vecinos; y la condición de vecino se adquiere en el momento de la inscripción. El Padrón (art. 16) es el registro administrativo donde constan los vecinos; sus datos son prueba de la residencia y del domicilio habitual, y las certificaciones tienen carácter de documento público y fehaciente.

El art. 17 LBRL reparte la gestión del Padrón: su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponde al Ayuntamiento (las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares asumen la gestión informatizada cuando el municipio no tiene capacidad económica); la coordinación nacional, al INE; y la resolución de discrepancias, a la Presidencia del INE. El Consejo de Empadronamiento (art. 17.4) está adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda y presidido por la Presidencia del INE.

El art. 18.1 LBRL enumera los derechos y deberes de los vecinos: a) ser elector y elegible; b) participar en la gestión municipal; c) utilizar los servicios públicos y acceder a los aprovechamientos comunales; d) contribuir mediante prestaciones económicas y personales; e) ser informado y dirigir solicitudes sobre los expedientes municipales (art. 105 CE); f) pedir la consulta popular; g) exigir la prestación del servicio público obligatorio; h) ejercer la iniciativa popular (art. 70 bis); i) los demás establecidos en las leyes.

2. ¿Quién manda en el Municipio? La organización municipal

El art. 19 LBRL atribuye el gobierno y la administración municipal al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales (salvo régimen de Concejo Abierto). Los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; el Alcalde, por los Concejales o por los vecinos.

El número de Concejales lo fija el art. 179.1 de la LOREG (LO 5/1985) según los residentes del municipio; cada término es una circunscripción:

La elección del Alcalde (art. 196 LOREG) se hace en la sesión de constitución: son candidatos los cabezas de lista; si uno logra la mayoría absoluta de los Concejales, es Alcalde; si nadie la alcanza, lo es el cabeza de la lista más votada (empate → sorteo). En los municipios de 100 a 250 habitantes pueden ser candidatos todos los Concejales. En concejo abierto no hay Concejales: los vecinos eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario (art. 179.2 LOREG).

El Alcalde (art. 21 LBRL)

El Alcalde es el Presidente de la Corporación. Sus atribuciones (art. 21.1) son:

• a) Dirigir el gobierno y la administración municipal.
• b) Representar al ayuntamiento.
• c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno (salvo excepciones), de la JGL y de cualesquiera otros órganos municipales; decidir empates con voto de calidad.
• d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
• e) Dictar bandos.
• f) Desarrollo de la gestión económica conforme al Presupuesto, disponer gastos de su competencia, concertar operaciones de crédito (con límites), ordenar pagos y rendir cuentas.
• g) Aprobar la oferta de empleo público y las bases de selección; distribuir las retribuciones complementarias no fijas y periódicas.
• h) Jefatura superior de todo el personal; nombramientos y sanciones, incluida la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral (dando cuenta al Pleno en estos dos casos).
• i) Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
• j) Aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo no atribuidos al Pleno, de gestión urbanística y proyectos de urbanización.
• k) Ejercer las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento; en urgencia, también en materia plenaria, dando cuenta al Pleno.
• l) Iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la Alcaldía.
• m) Adoptar, en caso de catástrofe o infortunios públicos, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al Pleno.
• n) Sancionar faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de ordenanzas municipales.
• o) Aprobar los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación y estén previstos en el presupuesto.
• q) Otorgamiento de licencias, salvo atribución legal a otro órgano.
• r) Ordenar la publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos.
• s) Las demás que le atribuyan las leyes y las no atribuidas a otros órganos.

Y el nombramiento de los Tenientes de Alcalde (art. 21.2).

El Pleno (art. 22 LBRL)

El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde. Sus atribuciones (art. 22.2):

• a) Control y fiscalización de los órganos de gobierno.
• b) Acuerdos sobre participación en organizaciones supramunicipales, alteración del término municipal, creación o supresión de municipios y de las entidades del art. 45, creación de órganos desconcentrados, alteración de la capitalidad, cambio de nombre y adopción/modificación de bandera, enseña o escudo.
• c) Aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal de los planes urbanísticos.
• d) Aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.
• e) Determinación de los recursos propios de carácter tributario; aprobación y modificación de los presupuestos, disposición de gastos y aprobación de cuentas.
• f) Aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización.
• g) Aceptación de la delegación de competencias de otras AAPP.
• h) Planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y AAPP.
• i) Aprobación de la plantilla de personal y de la RPT; cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas; régimen del personal eventual.
• j) Ejercicio de acciones judiciales y administrativas en materias de competencia plenaria.
• k) Declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
• l) Alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
• m) Concertación de operaciones de crédito cuya cuantía acumulada supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto (15 % en operaciones de tesorería).
• ñ) Aprobación de proyectos de obras y servicios cuando aún no estén previstos en los presupuestos.
• p) Aquellas otras que exijan mayoría especial.
• q) Las demás que le confieran las leyes.

La Junta de Gobierno Local y los Tenientes de Alcalde (arts. 23 LBRL)

La JGL (art. 23) se compone del Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal, nombrados y separados libremente por el Alcalde (con cuenta al Pleno). Sus funciones son la asistencia al Alcalde y las delegadas o atribuidas por las leyes. Los Tenientes de Alcalde (art. 23.3) sustituyen al Alcalde por orden de nombramiento en casos de vacante, ausencia o enfermedad; son libremente designados y removidos por el Alcalde de entre los miembros de la JGL (o de los Concejales donde no exista) y existen en todos los municipios.

El Concejo Abierto (art. 29 LBRL)

Funcionan en Concejo Abierto (art. 29): a) los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese régimen; b) aquellos en que su localización geográfica u otras circunstancias lo hagan aconsejable. En este segundo caso se exige petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de 2/3 del Ayuntamiento y aprobación de la CCAA (29.2). El gobierno corresponde a un Alcalde y una asamblea vecinal integrada por todos los electores (29.3). Los alcaldes de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia (29.4).

3. ¿Qué hacen los municipios? Competencias y servicios

La LBRL distingue entre las materias de competencia propia (art. 25), los servicios obligatorios según población (art. 26) y las competencias por delegación del Estado o las CCAA (art. 27).

El art. 25.2 LBRL enumera las materias en que el Municipio ejercerá en todo caso competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA: a) urbanismo (planeamiento, gestión, ejecución y disciplina), patrimonio histórico y vivienda de protección pública; b) medio ambiente urbano (parques, residuos sólidos urbanos, contaminación acústica, lumínica y atmosférica); c) abastecimiento de agua potable y tratamiento de aguas residuales; d) infraestructura viaria; e) evaluación de necesidad social y atención a personas en riesgo de exclusión; f) policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios; g) tráfico, estacionamiento, movilidad y transporte colectivo urbano; h) información y promoción turística local; i) ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante; j) protección de la salubridad pública; k) cementerios y actividades funerarias; l) deporte e instalaciones deportivas; m) cultura y equipamientos culturales; n) escolaridad (vigilancia, solares y conservación de centros de infantil, primaria y especial); ñ) promoción de las TIC; o) igualdad entre hombres y mujeres y contra la violencia de género; p) comunidades de energía y transición energética.

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, la Diputación provincial coordina la prestación de seis servicios (art. 26.2): recogida y tratamiento de residuos; abastecimiento de agua potable y aguas residuales; limpieza viaria; acceso a los núcleos de población; pavimentación de vías urbanas; y alumbrado público. La forma de prestación la decide la Diputación con la conformidad de los municipios afectados.

La delegación de competencias del Estado o las CCAA en los municipios (art. 27) exige: duración mínima de 5 años; mejora de la eficiencia, eliminación de duplicidades y sostenibilidad financiera; no mayor gasto de las AAPP; memoria económica; financiación adecuada y suficiente (la delegación es nula sin dotación presupuestaria, art. 27.7); y aceptación por el Municipio (art. 27.6).

4. La Provincia

El art. 31 LBRL define la Provincia como entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia. Sus fines propios (31.2) son garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales y, en particular: a) asegurar la prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal; b) participar en la coordinación de la Administración local con la de la CCAA y la del Estado. Su gobierno corresponde a la Diputación u otras Corporaciones representativas (31.3).

El art. 32 LBRL establece la organización provincial: el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones, así como órganos de estudio, informe o consulta (salvo que la legislación autonómica prevea otra forma); el resto de órganos complementarios los regulan las propias Diputaciones o las leyes autonómicas.

El Pleno de la Diputación (art. 33) se integra por el Presidente y los Diputados; sus atribuciones son paralelas a las del Pleno municipal (organización, ordenanzas, presupuestos, planes provinciales, control y fiscalización, plantilla y RPT, alteración de la calificación de bienes, conflictos de competencias, acciones judiciales, declaración de lesividad, operaciones de crédito > 10 % de recursos ordinarios, proyectos no previstos en presupuestos, asuntos de mayoría especial). El Presidente de la Diputación (art. 34) tiene atribuciones paralelas a las del Alcalde, con la peculiaridad propia de asegurar la gestión de los servicios autonómicos cuya gestión ordinaria esté encomendada a la Diputación. La Junta de Gobierno (art. 35) se compone del Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal, y los Vicepresidentes (art. 35.4) sustituyen al Presidente por orden de nombramiento.

El número de Diputados que componen ese Pleno lo fija el art. 204.1 de la LOREG según los residentes de la provincia, con un baremo de cuatro tramos:

A diferencia de los Concejales (elección directa), los Diputados provinciales se eligen de forma indirecta: constituidos los Ayuntamientos, las Juntas Electorales reparten los puestos por partidos judiciales entre las listas que hayan obtenido Concejales (cada partido judicial, al menos 1 Diputado; ninguno, más de 3/5 del total) (arts. 204.2 y 205 LOREG).

Competencias propias de la Diputación (art. 36 LBRL)

Las competencias propias de la Diputación, además de las que le atribuyan las leyes, son en todo caso:

• a) Coordinación de los servicios municipales entre sí, para garantizar la prestación integral y adecuada (art. 31.2.a).
• b) Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad. En todo caso, en los municipios de menos de 1.000 habitantes, la Diputación garantiza los servicios de secretaría e intervención.
• c) Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y supracomarcal. Asume el tratamiento de residuos en municipios < 5.000 hab. y la prevención y extinción de incendios en municipios < 20.000 hab. cuando estos no los presten.
• d) Cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial.
• e) Funciones de coordinación del art. 116 bis (planes económico-financieros).
• f) Asistencia en la gestión de la recaudación tributaria y apoyo a la gestión financiera, en municipios < 20.000 hab.
• g) Prestación de los servicios de administración electrónica y contratación centralizada en municipios < 20.000 hab.
• h) Seguimiento de los costes efectivos de los servicios municipales.
• i) Coordinación, mediante convenio con la CCAA, del mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en municipios < 5.000 hab.

La delegación y encomienda en las Diputaciones (art. 37) permite a las CCAA delegarles competencias y encomendarles la gestión ordinaria de servicios propios (con sujeción plena a las instrucciones autonómicas); el Estado, previa consulta e informe de la CCAA, puede delegar competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo, con el régimen del art. 27.

5. Regímenes especiales: forales, uniprovinciales e insulares

La LBRL contempla en sus arts. 39 a 41 tres situaciones donde la organización provincial presenta particularidades. Según el art. 39 LBRL, los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto del País Vasco, aplicándose la LBRL con carácter supletorio. El art. 40 LBRL dispone que las CCAA uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos de las Diputaciones, salvo Baleares en los términos de su Estatuto. El art. 41 LBRL regula los Cabildos Insulares canarios y los Consejos Insulares de Baleares, que asumen las competencias de las Diputaciones provinciales (los Cabildos conforme a la DA 14.ª LBRL y supletoriamente las normas de las Diputaciones).

6. Municipios de gran población (Título X LBRL · art. 121)

El art. 121.1 LBRL establece cuatro supuestos para aplicar el régimen de gran población:

• a) Municipios con población superior a 250.000 hab. (aplicación automática).
• b) Capitales de provincia con población superior a 175.000 hab. (aplicación automática).
• c) Municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas (decisión de la Asamblea Legislativa de la CCAA, a iniciativa del Ayuntamiento).
• d) Municipios con población superior a 75.000 hab. con circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales (decisión de la Asamblea Legislativa, a iniciativa del Ayuntamiento).

7. Tabla resumen · Umbrales de población del Tema