Tema 11 — El procedimiento administrativo común

Bloque I Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público.
2. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
3. La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos.
4. El recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa.

Epígrafe 1 — Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público

1. Génesis y razón de ser de la dualidad legislativa

Durante más de dos décadas, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) reguló en un único texto dos materias conexas pero distintas: el procedimiento que vincula a la Administración con el ciudadano (dimensión externa, ad extra) y el régimen jurídico interno de las Administraciones Públicas (dimensión interna, ad intra). Su acumulación produjo solapamientos y problemas de coherencia.

En junio de 2013, la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) presentó al Consejo de Ministros un informe con 218 propuestas. Una de ellas era la separación de la Ley 30/1992 en dos normas distintas: una para el procedimiento ad extra y otra para el régimen jurídico ad intra.

El resultado fue la aprobación simultánea, el 1 de octubre de 2015, de dos leyes complementarias publicadas el día siguiente en el «Boletín Oficial del Estado»:

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Su entrada en vigor general se produjo el 2 de octubre de 2016, al año de su publicación. Un grupo de previsiones de carácter electrónico se aplazó y, tras prórrogas sucesivas (la última, la disposición final 9 de la Ley 10/2021), quedó fijada en el 2 de abril de 2021. La disposición final séptima LPACAP es la que difiere esas cinco previsiones electrónicas (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico y archivo único electrónico).

2. Cimientos constitucionales

Toda la legislación administrativa española descansa sobre la Constitución de 1978. Tres preceptos son el fundamento directo de la reforma de 2015:

• el artículo 103 CE, que define los principios de actuación de la Administración;
• el artículo 105 CE, que reserva a la ley la regulación del procedimiento administrativo;
• el artículo 149.1.18.ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el procedimiento administrativo común.

El art. 103.1 CE fija dos elementos esenciales del estándar constitucional administrativo: la objetividad del servicio a los intereses generales y el sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Y enuncia cinco principios constitucionales de organización y actuación: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La Ley 40/2015 los reitera en su art. 3.1 y los completa con once principios adicionales (a-k).

El art. 105 CE es la habilitación constitucional directa de la LPACAP. Sus tres letras amparan, respectivamente: la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones administrativas (letra a, hoy en los arts. 132 y 133 LPACAP), el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos (letra b, desarrollado por la Ley 19/2013 de transparencia) y el procedimiento administrativo en sentido estricto, con audiencia al interesado (letra c, núcleo del Título IV LPACAP).

El art. 149.1.18.ª CE contiene cinco bloques materiales de competencia exclusiva del Estado:

1. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.
2. El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades de la organización propia de las CCAA.
3. La legislación sobre expropiación forzosa.
4. La legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.
5. El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

Las Leyes 39 y 40 se aprueban al amparo de las dos primeras competencias estatales. Las CCAA pueden tener normas propias de procedimiento, pero respetando el procedimiento administrativo común estatal y las bases del régimen jurídico.

3. La Ley 39/2015 LPACAP · El procedimiento ad extra

La Ley 39/2015 regula la relación de la Administración con el ciudadano: cómo se tramitan los procedimientos, cómo se dictan y notifican los actos, cómo se interponen recursos administrativos y bajo qué principios se ejerce la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Es el derecho «ad extra».

Consta de 133 artículos, organizados en un Título Preliminar y seis Títulos numerados (I a VI), más nueve disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria única y siete finales. Deroga íntegramente la Ley 30/1992 (LRJAP-PAC) y la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

3.1 Objeto: artículo 1 LPACAP

El art. 1.1 LPACAP agrupa cuatro grandes bloques materiales: validez y eficacia de los actos administrativos · procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas · procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial integrados como especialidades del común · principios de iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. El art. 1.2 establece la cláusula de reserva: solo por ley, y cumpliendo cuatro condiciones acumulativas (eficacia, proporcionalidad, necesidad y motivación), pueden incluirse trámites adicionales o distintos. Reglamentariamente solo cabe regular especialidades técnicas (órganos competentes, plazos por razón de materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes).

3.2 Ámbito subjetivo: artículo 2 LPACAP

La distinción capital del precepto es la que opera entre «sector público» (art. 2.1) y «Administraciones Públicas» (art. 2.3):

• Sector público (art. 2.1) es el universo más amplio: AGE + CCAA + Entidades Locales + sector público institucional con sus tres subtipos (organismos públicos y entidades de derecho público + entidades de derecho privado + Universidades públicas).
• Administraciones Públicas (art. 2.3) es el subconjunto plenamente sujeto a la LPACAP: AGE + CCAA + Entidades Locales + organismos públicos y entidades de derecho público de la letra a) del 2.2. Quedan fuera del concepto de Administración Pública las entidades de derecho privado del 2.2.b y las Universidades públicas del 2.2.c.

Las Universidades públicas (art. 2.2.c) y las Corporaciones de Derecho Público (art. 2.4) se rigen por su normativa específica y aplican la LPACAP solo supletoriamente.

3.3 Estructura interna: los siete Títulos de la LPACAP

3.4 Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente: artículo 14 LPACAP

El art. 14 LPACAP articula tres regímenes distintos según el sujeto:

• Personas físicas (14.1): libertad de elección en cualquier momento, modificable libremente. La excepción es que una ley (no un reglamento) las obligue.
• Obligados ex lege (14.2): cinco categorías obligadas en todo caso por la propia LPACAP a relacionarse electrónicamente: a) personas jurídicas; b) entidades sin personalidad jurídica; c) quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (incluidos expresamente notarios y registradores de la propiedad y mercantiles); d) quienes representen a un interesado obligado; e) los empleados de las Administraciones por razón de su condición.
• Obligados reglamentariamente (14.3): las Administraciones pueden imponer la obligación electrónica a colectivos concretos de personas físicas mediante reglamento, siempre que quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios necesarios.

4. La Ley 40/2015 LRJSP · El régimen jurídico ad intra

La Ley 40/2015 regula el funcionamiento interno de las Administraciones Públicas: los principios que las rigen, la organización de la AGE, el sector público institucional estatal y las relaciones entre Administraciones. Es el derecho «ad intra».

Consta de 158 artículos, organizados en un Título Preliminar y tres Títulos numerados (I a III), más treinta disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria única y dieciocho finales. Deroga la Ley 6/1997 (LOFAGE) y la Ley 28/2006 de Agencias estatales.

4.1 Objeto: artículo 1 LRJSP

El art. 1 LRJSP fija tres bloques materiales: (1) bases del régimen jurídico de las AAPP; (2) principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora; (3) organización y funcionamiento de la AGE y de su sector público institucional. Frente al art. 1 LPACAP, la frontera es nítida: LPACAP ordena procedimiento + actos + iniciativa normativa; LRJSP ordena bases jurídicas generales + organización del aparato.

4.2 Ámbito subjetivo: artículo 2 LRJSP y la diferencia con la LPACAP

La estructura del art. 2 LRJSP es prácticamente idéntica a la del art. 2 LPACAP, salvo en una diferencia significativa dentro de la letra b) del apartado 2: la LRJSP añade que las entidades de derecho privado quedarán sujetas «en particular a los principios previstos en el artículo 3».

4.3 Los principios generales: artículo 3 LRJSP

El art. 3.1 LRJSP reitera los cinco principios del art. 103.1 CE (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho) y añade once principios infraconstitucionales (a-k), organizados en cuatro bloques temáticos:

• Servicio al ciudadano (a-d): servicio efectivo, simplicidad/claridad/proximidad, participación/objetividad/transparencia y racionalización/agilidad.
• Confianza institucional (e-f): buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública.
• Gestión y resultados (g-j): planificación y dirección por objetivos, eficacia, economía y eficiencia.
• Coordinación interadministrativa (k): cooperación, colaboración y coordinación.

El art. 3.4 establece la personalidad jurídica única de cada Administración: todos los órganos de la AGE actúan jurídicamente como un solo sujeto frente a terceros, con independencia de su distribución interna en Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías y Direcciones Generales.

4.4 Estructura interna: los cuatro Títulos de la LRJSP

5. Las técnicas de ejercicio de la competencia

La LRJSP establece que la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo cinco mecanismos que permiten alterar quién ejerce la competencia o quién firma el acto. Ninguno transfiere la titularidad: el órgano titular sigue siendo competente.

La delegación (art. 9) traslada el ejercicio de una competencia de un órgano a otro, dentro de la misma o de distinta Administración, y debe constar expresamente en cualquier resolución que se dicte por delegación. Las cuatro materias del art. 9.2 son indelegables en todo caso (relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes y asambleas autonómicas; disposiciones de carácter general; resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido; materias así declaradas por ley). La publicación en el boletín oficial es requisito de validez (art. 9.3). El art. 9.5 prohíbe la subdelegación salvo autorización expresa de una norma con rango de Ley.

La avocación (art. 10) es la operación inversa: el órgano superior recupera para sí el conocimiento de asuntos que corresponderían a un órgano dependiente, cuando concurren circunstancias que lo hacen conveniente. Requiere acuerdo motivado notificado a los interesados antes o simultáneamente a la resolución final.

La encomienda de gestión (art. 11) traslada únicamente la realización material o técnica de la actividad: no hay cesión de la titularidad ni de los elementos sustantivos del ejercicio. Entre Administraciones distintas debe formalizarse mediante convenio (art. 11.3.b).

La delegación de firma (art. 12) es la única figura que no requiere publicación y que no altera la competencia del delegante. Su alcance es estrictamente formal. Admite delegar la firma tanto sobre competencias propias (por atribución) como sobre competencias ya ejercidas por delegación, dentro de los límites del art. 9.

La suplencia (art. 13) opera por causas tasadas (vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación declarada), es temporal, no requiere publicación y no altera la competencia. Si no se designa suplente, la competencia se ejerce por quien designe el órgano inmediato superior.

6. Los órganos colegiados

Son órganos colegiados los que se crean formalmente y están integrados por tres o más personas, a los que se atribuyen funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control (art. 20.1 LRJSP). El régimen general (arts. 15-18) se aplica a todos los órganos colegiados de las Administraciones; el régimen específico de los de la AGE (arts. 19-22) añade reglas adicionales.

6.1 Régimen general: arts. 15 a 18 LRJSP

Para la válida constitución del órgano (art. 17.2) se requiere la asistencia, presencial o a distancia, del Presidente y Secretario (o quienes les suplan) y de la mitad, al menos, de sus miembros. Cuando todos los miembros con el Secretario están reunidos y todos así lo deciden, pueden constituirse sin convocatoria previa. Las convocatorias se remiten por medios electrónicos, salvo que no resulte posible, con el orden del día y la documentación necesaria.

No puede deliberarse ni acordarse ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros y se declare la urgencia por mayoría (art. 17.4). Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos (art. 17.5); quienes voten en contra o se abstengan quedan exentos de responsabilidad. El Secretario tiene voz y voto cuando es miembro del órgano, y solo voz cuando no lo es.

6.2 Régimen específico AGE: arts. 19 a 22 LRJSP

El art. 19 detalla las funciones del Presidente (representación, convocatoria, dirección de los debates, voto dirimente para deshacer empates, visado de actas) y del Secretario (voz y voto si es miembro o solo voz si no, convocar por orden del Presidente, redactar y autorizar las actas, expedir certificaciones). Los miembros tienen derecho a recibir la convocatoria con al menos dos días de antelación.

El art. 20 exige que la norma de creación del órgano fije sus fines, integración o dependencia, composición y criterios de designación, funciones y dotación de créditos. El art. 21 los clasifica en interministeriales y ministeriales. El art. 22 fija el rango normativo exigible cuando ejerzan competencias decisorias, de propuesta, de emisión de informes preceptivos o de seguimiento/control: Real Decreto para los interministeriales presididos por rango superior a Director general, Orden ministerial conjunta para los demás interministeriales y Orden ministerial para los ministeriales. Sus acuerdos solo tienen efectos directos frente a terceros si fueron creados por norma específica con publicación en el BOE.

7. La abstención y la recusación

La imparcialidad de la actuación administrativa se garantiza por dos vías paralelas: la abstención (iniciativa propia de la autoridad o personal afectado, art. 23 LRJSP) y la recusación (iniciativa del interesado, art. 24 LRJSP).

7.1 La abstención: artículo 23 LRJSP

Quienes incurran en alguna circunstancia legal se abstendrán de intervenir y lo comunicarán a su superior inmediato, que resolverá. El art. 23.2 enumera cinco letras de motivos (a-e): a) interés personal, ser administrador de entidad interesada o tener litigio pendiente con un interesado; b) vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo con interesados, administradores, asesores, representantes o mandatarios, así como compartir despacho o estar asociado con ellos; c) amistad íntima o enemistad manifiesta; d) haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento; e) relación de servicio con persona interesada o servicios profesionales prestados en los dos últimos años. La actuación de quien debió abstenerse y no lo hizo no implica necesariamente la invalidez del acto (art. 23.4), pero da lugar a responsabilidad (art. 23.5).

7.2 La recusación: artículo 24 LRJSP

La recusación es la versión activa de la abstención: la inicia el interesado por escrito, en cualquier momento de la tramitación, expresando la causa. El recusado manifiesta al día siguiente si concurre o no. Si se admite, sustitución acto seguido. Si se niega, el superior resuelve en plazo de tres días, previos informes y comprobaciones. Contra esa resolución no cabe recurso autónomo: el interesado puede alegarla al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento.

8. Los convenios administrativos

Los convenios son acuerdos con efectos jurídicos adoptados entre Administraciones Públicas, organismos públicos y entidades de derecho público y Universidades públicas, entre sí o con sujetos de derecho privado, para un fin común. Se regulan en el Capítulo VI del Título Preliminar de la LRJSP, arts. 47 a 53.

8.1 Definición y tipos: artículo 47 LRJSP

El art. 47.2 LRJSP exige que los convenios correspondan a alguno de cuatro tipos: a) interadministrativos (entre dos o más Administraciones, o entre organismos de distintas Administraciones); b) intradministrativos (entre organismos de una misma Administración); c) entre una Administración u organismo y un sujeto de Derecho privado; d) con órganos u organismos de un sujeto de Derecho internacional que no constituyan Tratado ni Acuerdo internacional. Los convenios no pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos (en tal caso se rigen por la legislación de contratos).

8.2 Requisitos, contenido, trámites y extinción: arts. 48 a 53 LRJSP

El art. 48 exige que el convenio mejore la eficiencia de la gestión pública y cumpla la legislación de estabilidad presupuestaria; los convenios con compromisos financieros deben ser sostenibles. Se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes (art. 48.8). Los suscritos por la AGE resultan eficaces una vez inscritos, en el plazo de 5 días hábiles desde su formalización, en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, y se publican en el BOE en 10 días hábiles.

El art. 49 enumera el contenido obligatorio (sujetos y capacidad, competencia, objeto, obligaciones y compromisos económicos, consecuencias del incumplimiento, mecanismos de seguimiento, régimen de modificación y plazo de vigencia). Los convenios deben tener una duración determinada no superior a cuatro años, prorrogable unánimemente por hasta cuatro años adicionales (art. 49.h).

El art. 50 exige memoria justificativa, informe del servicio jurídico, autorización previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública y, en convenios con CCAA o EELL, informe del Ministerio de Política Territorial. El art. 51 enumera las causas de extinción (cumplimiento del objeto o resolución por transcurso del plazo, acuerdo unánime, incumplimiento, nulidad judicial u otras causas previstas). El art. 53 obliga a remitir al Tribunal de Cuentas, dentro de los tres meses siguientes a la suscripción, los convenios cuyos compromisos económicos superen los 600.000 euros.

9. Las relaciones interadministrativas

El Título III de la LRJSP (arts. 140-158) regula cómo se relacionan entre sí las Administraciones Públicas. Su columna vertebral es la distinción entre colaboración (deber general), cooperación (voluntaria) y coordinación (obligatoria por mandato legal).

9.1 Principios y deber de colaboración: arts. 140 y 141 LRJSP

El art. 140 enumera los principios de las relaciones interadministrativas: lealtad institucional, adecuación al orden de competencias, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia, responsabilidad, garantía e igualdad en los derechos de los ciudadanos y solidaridad interterritorial. El art. 141 concreta el deber de colaboración: respetar el ejercicio legítimo de competencias ajenas, ponderar los intereses implicados, facilitar información, prestar asistencia y cumplir las obligaciones derivadas del deber. La asistencia solo puede negarse por causas tasadas (art. 141.2), motivadamente.

9.2 Cooperación y órganos de cooperación: arts. 143 a 154 LRJSP

La cooperación se materializa en acuerdos de órganos de cooperación o convenios (art. 143.2). Los órganos de cooperación en que participe la AGE deben inscribirse en el Registro estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para que resulte válida su sesión constitutiva (art. 145.3). Las Conferencias Sectoriales (art. 147) se convocan al menos una vez al año por el Ministro-Presidente o cuando lo solicite al menos la tercera parte de sus miembros (art. 149.1). Sus decisiones revisten dos formas (art. 151.2): el Acuerdo (compromiso de actuación de obligado cumplimiento y directamente exigible ante la JCA, salvo para quienes votaron en contra), y la Recomendación (expresa la opinión de la Conferencia; quien se aparta debe motivarlo).

9.3 Esquema Nacional de Interoperabilidad y de Seguridad: artículo 156 LRJSP

El Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) comprende los criterios de seguridad, conservación y normalización de la información, formatos y aplicaciones para garantizar la interoperabilidad. El Esquema Nacional de Seguridad (ENS) establece la política de seguridad en el uso de medios electrónicos. Ambos son normas técnicas con desarrollo reglamentario propio.

10. La actuación administrativa por medios electrónicos · Real Decreto 203/2021

La transformación digital del sector público se desarrolla reglamentariamente por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. El articulado sustantivo (arts. 1 a 65) pertenece al Reglamento anejo, que desarrolla ambas leyes (39/2015 y 40/2015) simultáneamente, con un ámbito subjetivo por remisión a los arts. 2 LPACAP y 2 LRJSP.

El art. 2 del Reglamento enuncia seis principios de la actuación electrónica, de lo más técnico a lo más orientado al ciudadano: neutralidad tecnológica y adaptabilidad, accesibilidad, facilidad de uso, interoperabilidad, proporcionalidad, y personalización y proactividad (la Administración se anticipa a las necesidades del ciudadano sobre la base del conocimiento ya adquirido).

11. Comparativa LPACAP / LRJSP

Epígrafe 2 — Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

El Título IV de la LPACAP (arts. 53-105) regula el procedimiento administrativo común y sus fases. Cuatro son las fases del iter procedimental: iniciación (arts. 54-69), ordenación (arts. 70-74), instrucción (arts. 75-83) y terminación (arts. 84-95). A ellas se añade la tramitación simplificada (art. 96). El alcance del epígrafe incluye también los preceptos transversales: el interesado (art. 4), los plazos (arts. 30-33) y la obligación de resolver y silencio administrativo (arts. 21-25). La notificación (arts. 40-46) y la ejecución forzosa (arts. 97-105) se tratan junto al régimen del acto administrativo.

1. El interesado en el procedimiento

El art. 4 LPACAP distingue tres categorías de interesado: (a) el promotor, que inicia el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos; (b) el afectado pasivo, que sin haberlo iniciado tiene derechos que pueden resultar afectados por la resolución (su condición es objetiva: no necesita personarse para que la Administración deba notificarle); (c) el personado, cuyos intereses legítimos pueden resultar afectados y que se persona antes de que recaiga resolución definitiva. El art. 4.3 regula la sucesión: si la condición deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en cualquier momento del procedimiento.

El art. 53.1 LPACAP enumera los derechos generales de cualquier interesado: conocer el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y acceder a copia de los documentos (letra a); identificar a las autoridades responsables (b); no presentar documentos originales salvo excepción (c); no aportar datos y documentos que ya estén en poder de cualquier Administración (d); formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia (e); obtener información y orientación (f); actuar asistido de asesor (g); cumplir obligaciones de pago por medios electrónicos (h). El art. 53.2 añade para el procedimiento sancionador la notificación detallada de la imputación y la presunción de no responsabilidad (reflejo administrativo de la presunción de inocencia).

No deben confundirse los derechos del art. 53 con los del art. 13 LPACAP, más amplios y previos. El art. 53 solo asiste a quien ya es interesado en un procedimiento (Título IV); el art. 13 está en el Título II y reconoce derechos a cualquier persona con capacidad de obrar conforme al art. 3, tenga o no la condición de interesado y antes incluso de que exista procedimiento. El art. 13 enumera nueve letras (a-i): comunicarse a través del Punto de Acceso General electrónico (a); ser asistido en el uso de medios electrónicos (b); utilizar las lenguas oficiales (c); acceder a la información pública, archivos y registros conforme a la Ley 19/2013 (d); ser tratado con respeto y deferencia (e); exigir responsabilidades a las Administraciones y autoridades cuando corresponda legalmente (f); obtener y utilizar medios de identificación y firma electrónica (g); protección de datos de carácter personal (h); y la cláusula de cierre de cualesquiera otros que reconozcan la Constitución y las leyes (i).

2. La iniciación del procedimiento

El procedimiento puede nacer de oficio —por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia— o a solicitud del interesado —mediante solicitud, declaración responsable o comunicación—. La forma de iniciación condiciona qué formas de terminación anormal son posibles, quién puede ser interesado y qué sentido tendrá el silencio.

2.1 La iniciación de oficio (arts. 58-62)

Los procedimientos se inician de oficio por acuerdo del órgano competente (art. 58), por una de cuatro vías:

El art. 62.4 LPACAP regula el régimen del denunciante copartícipe («delación premiada»). Hay dos modalidades: exención total del pago de la multa o sanción no pecuniaria (requiere ser el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, que no existan elementos suficientes y reparar el perjuicio) y reducción del importe (cuando no se cumplan todas las condiciones pero se aporten pruebas con valor añadido significativo). En ambas es necesario que el denunciante cese en la infracción y no haya destruido pruebas.

2.2 Especialidades del procedimiento sancionador (arts. 63-64)

El art. 63 LPACAP fija dos garantías estructurales del procedimiento sancionador: iniciación siempre de oficio (nunca a instancia del particular, ni siquiera del denunciante) y separación entre fase instructora y sancionadora, encomendadas a órganos distintos. No se pueden iniciar nuevos procedimientos por infracciones continuadas hasta que recaiga una primera resolución sancionadora ejecutiva (art. 63.3).

El acuerdo de iniciación sancionador (art. 64.2) debe contener seis elementos mínimos: identificación del responsable; hechos, posible calificación y sanciones; identificación del instructor y, en su caso, Secretario, con su régimen de recusación; órgano resolutorio y norma habilitante, con mención al reconocimiento voluntario de responsabilidad (art. 85); medidas provisionales; e indicación del derecho a formular alegaciones, con la advertencia de que el acuerdo puede ser propuesta de resolución cuando se pronuncie sobre la responsabilidad imputada.

2.3 Las medidas provisionales (art. 56)

El catálogo del art. 56.3 LPACAP enumera nueve tipos de medidas provisionales (a-i, conforme a la Ley 1/2000 LEC): suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, retirada o intervención de bienes productivos, embargo preventivo, depósito o inmovilización de cosa mueble, intervención y depósito de ingresos por actividad ilícita, consignación o constitución de depósito, retención de ingresos a cuenta y otras medidas previstas por leyes especiales. No pueden adoptarse medidas que causen perjuicio de difícil o imposible reparación ni que violen derechos amparados por las leyes (art. 56.4).

2.4 Acumulación (art. 57)

La acumulación procede cuando dos o más procedimientos guardan identidad sustancial o íntima conexión y los tramita y resuelve el mismo órgano. El acuerdo de acumulación es inimpugnable autónomamente (art. 57): contra él no cabe recurso, sin perjuicio de la impugnación de la resolución final.

2.5 La iniciación a solicitud del interesado: arts. 66, 67 y 68

La solicitud (art. 66.1) debe contener: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante; identificación del medio electrónico o lugar físico para la notificación; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; y órgano al que se dirige con su código de identificación. El art. 67.1 añade un plazo crítico para los procedimientos de responsabilidad patrimonial: el derecho a reclamar prescribe al año del hecho lesivo o de manifestarse su efecto (en daños físicos o psíquicos, desde la curación o determinación de las secuelas).

El plazo de subsanación (art. 68.1) es de diez días; puede ampliarse hasta cinco días adicionales a petición del interesado o de oficio, cuando la aportación de documentos presente dificultades especiales, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Quienes están obligados a relacionarse electrónicamente y presenten la solicitud en papel deben subsanar electrónicamente; cuenta como fecha de presentación la de la subsanación electrónica.

2.6 Declaración responsable y comunicación (art. 69)

La declaración responsable es el documento por el que un interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos para obtener el reconocimiento o ejercicio de un derecho, que dispone de la documentación acreditativa y que se compromete a mantener el cumplimiento. La comunicación es la mera puesta en conocimiento de datos para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. Ambas permiten el reconocimiento o ejercicio del derecho desde el día de su presentación (art. 69.3), sin perjuicio de las facultades de comprobación. La inexactitud, falsedad u omisión esencial determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho desde que se constata, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas (art. 69.4).

3. La ordenación del procedimiento (arts. 70-74)

Iniciado el procedimiento, hay que organizarlo: formar el expediente, impulsar los trámites, concentrarlos cuando sea posible y resolver las incidencias. La ordenación se rige por los principios de celeridad y simplificación administrativa.

Se entiende por expediente administrativo (art. 70) el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución. Tiene formato electrónico, se forma mediante agregación ordenada con un índice numerado, y debe constar copia electrónica certificada de la resolución. No forma parte del expediente la información auxiliar o de apoyo (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos, juicios de valor), salvo los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución que ponga fin al procedimiento.

El impulso (art. 71) se realiza de oficio en todos los trámites por medios electrónicos, guardando riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza (salvo orden motivada en contrario). La concentración de trámites (art. 72) acuerda en un solo acto todos los que admitan impulso simultáneo. Los trámites a cumplimentar por los interesados se realizan en el plazo de diez días (art. 73.1); su incumplimiento puede declarar decaído el derecho al trámite, aunque la actuación tardía surte efectos si se produce antes o el mismo día en que se notifica la resolución de decaimiento. Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación (art. 74).

4. La instrucción del procedimiento (arts. 75-83)

La instrucción reúne los datos, pruebas e informes que el órgano necesita para resolver. Su principio rector es la contradicción: los interesados tienen derecho a saber qué hay en el expediente y a argumentar en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.

Los actos de instrucción (art. 75) se realizan de oficio y por medios electrónicos por el órgano que tramita, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones; el instructor adoptará las medidas necesarias para el pleno respeto a la contradicción y la igualdad. Las alegaciones (art. 76) pueden formularse en cualquier momento anterior a la audiencia y se tienen en cuenta al redactar la propuesta de resolución; en todo momento pueden alegarse defectos de tramitación.

4.1 La prueba (arts. 77 y 78)

Los hechos relevantes se acreditan por cualquier medio admisible en Derecho, con valoración conforme a la Ley 1/2000 LEC (art. 77.1). Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos, el instructor acuerda de oficio la apertura de un período de prueba de entre diez y treinta días; además, a petición del interesado, puede abrir un período extraordinario de hasta diez días (art. 77.2). El instructor solo puede rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. En procedimientos sancionadores, los hechos declarados probados por sentencias penales firmes vinculan a la Administración (art. 77.4).

4.2 Los informes (arts. 79-81)

Los informes administrativos se mueven en dos dimensiones independientes: la obligatoriedad (preceptivo/facultativo) y la vinculación (vinculante/no vinculante). La regla general (art. 80.1) es facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario. El plazo ordinario de emisión es de diez días (art. 80.2). Si el informe no se emite: si era facultativo, el procedimiento prosigue; si era preceptivo, el plazo máximo para resolver puede suspenderse hasta un máximo de tres meses (art. 22.1.d, al que se remite el 80.3). Cuando la prueba consista en un informe de un órgano administrativo, se entiende que tiene carácter preceptivo (art. 77.6).

En responsabilidad patrimonial, el dictamen del Consejo de Estado (o consultivo autonómico) es preceptivo para indemnizaciones iguales o superiores a 50.000 € (art. 81.2); el instructor remite la propuesta dentro de los diez días siguientes al fin de la audiencia, y el dictamen se emite en dos meses, pronunciándose sobre la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía y modo de indemnización.

4.3 El trámite de audiencia (art. 82)

Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados (art. 82.1). La audiencia es anterior a la solicitud del informe del órgano de asesoramiento jurídico y al dictamen del Consejo de Estado. Los interesados disponen de un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para alegar (art. 82.2). Se puede prescindir de la audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado (art. 82.4).

4.4 Información pública (art. 83)

El órgano competente para resolver puede acordar un período de información pública cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, mediante anuncio en el diario oficial, con un plazo para alegaciones no inferior a veinte días. La comparecencia en información pública no otorga la condición de interesado, pero quienes presenten alegaciones tienen derecho a una respuesta razonada. La incomparecencia no impide recurrir la resolución.

5. La terminación del procedimiento (arts. 84-95)

El procedimiento puede cerrarse por la vía normal —la resolución— o por vías anormales. El art. 84 enumera las formas de terminación: resolución, desistimiento, renuncia al derecho, declaración de caducidad e imposibilidad material sobrevenida.

5.1 La resolución (arts. 87-88)

Antes de dictar resolución, el órgano puede decidir actuaciones complementarias indispensables (art. 87), mediante acuerdo motivado notificado a los interesados (plazo de siete días para alegar tras su finalización; practicadas en plazo no superior a quince días; el plazo para resolver queda suspendido). No son actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución.

La resolución (art. 88) decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento. En procedimientos a solicitud del interesado debe ser congruente con las peticiones y no puede agravar la situación inicial (prohibición de la reformatio in peius, art. 88.2). Expresa la decisión motivada y los recursos procedentes (art. 88.3). La Administración no puede abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos (art. 88.5), aunque sí puede inadmitir solicitudes de derechos no previstos o manifiestamente carentes de fundamento.

5.2 Especialidades sancionadoras (arts. 85, 89, 90)

El art. 85 contempla dos vías de terminación anticipada del procedimiento sancionador con sanción pecuniaria: el reconocimiento voluntario de responsabilidad (apartado 1) y el pago voluntario anterior a la resolución (apartado 2). En ambos casos, cuando la sanción es solo pecuniaria, se aplican reducciones de al menos el 20 %, acumulables entre sí, condicionadas al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa.

5.3 Especialidades en responsabilidad patrimonial

El art. 91 exige que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y en su caso sobre la valoración del daño, la cuantía y el modo de indemnización, conforme al art. 34 LRJSP. Si transcurren seis meses desde el inicio sin resolución expresa, el silencio se entiende desestimatorio.

5.4 Terminación convencional (art. 86)

La terminación convencional opera como vía especial: la Administración puede celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público. No pueden alterar las competencias de los órganos ni las responsabilidades de las autoridades y funcionarios (art. 86.4).

5.5 Desistimiento y renuncia (arts. 93-94)

El desistimiento abandona el procedimiento concreto pero conserva el derecho material. La renuncia extingue el derecho material (y solo cabe cuando el ordenamiento no la prohíbe). En procedimientos iniciados de oficio, la Administración puede desistir motivadamente (art. 93). La Administración acepta de plano el desistimiento o la renuncia, salvo que terceros interesados personados insten la continuación en el plazo de diez días, o que la cuestión entrañe interés general (art. 94).

5.6 Caducidad por inactividad del interesado (art. 95)

En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advierte que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad y el archivo de las actuaciones (art. 95.1). La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción (art. 95.3). Puede no aplicarse si la cuestión afecta al interés general.

6. La tramitación simplificada (art. 96)

La tramitación simplificada (art. 96) se acuerda cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen, de oficio o a solicitud del interesado. Si la acuerda de oficio la Administración debe notificarlo, y la oposición expresa de un interesado obliga a seguir la tramitación ordinaria (salvo en sancionadores por infracciones leves, art. 96.5). Si la solicita el interesado y el órgano aprecia que no concurre razón habilitante, puede desestimarla en el plazo de cinco días, sin recurso. Los procedimientos simplificados se resuelven en treinta días y constan únicamente de ocho trámites tasados (a-h): inicio, subsanación, alegaciones (plazo de cinco días), audiencia (solo si la resolución va a ser desfavorable), informe del servicio jurídico (si es preceptivo), informe del CGPJ (si es preceptivo), dictamen del Consejo de Estado (si es preceptivo) y resolución.

7. Los plazos del procedimiento administrativo (arts. 30-33)

Los plazos articulan temporalmente el procedimiento. Su cómputo (art. 30) sigue estas reglas: los plazos por horas son hábiles y no superan las 24 horas (si las superan se expresan en días); los plazos por días son hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos; se cuentan a partir del día siguiente a la notificación, publicación o silencio. Los plazos en meses o años se computan de fecha a fecha; si en el mes de vencimiento no hay día equivalente, expira el último día del mes. Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente. Si un día es hábil para un sujeto e inhábil para otro, se considera inhábil en todo caso (art. 30.6).

El registro electrónico está abierto las 24 horas todos los días del año (art. 31.2.a). A efectos de cómputo por días hábiles, la presentación en día inhábil del interesado se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente (31.2.b); para la Administración, el cómputo se inicia desde la fecha y hora efectivas de presentación (31.2.c). La ampliación de plazos (art. 32) puede concederse de oficio o a petición, sin exceder de la mitad, antes del vencimiento (nunca un plazo ya vencido); no es recurrible. La tramitación de urgencia (art. 33) reduce a la mitad los plazos, salvo los de presentación de solicitudes y recursos, sin recurso contra el acuerdo.

8. La obligación de resolver y el silencio administrativo (arts. 21-25)

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos (art. 21.1). El plazo máximo es el que fije su norma reguladora, con tope de seis meses salvo que una norma con rango de Ley o el Derecho de la UE establezca uno mayor; cuando la norma no fija plazo, el supletorio es de tres meses (art. 21.3). El cómputo se inicia: en procedimientos de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; a solicitud, desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico.

El art. 22.1 enumera siete supuestos potestativos de suspensión del plazo máximo (subsanación, pronunciamiento previo de órgano de la UE, procedimiento UE no finalizado, informes preceptivos con tope de tres meses, pruebas técnicas, negociaciones para pacto o convenio del art. 86, pronunciamiento previo de órgano jurisdiccional) y el art. 22.2 fija tres supuestos obligatorios (requerimiento entre Administraciones para anular un acto ilegal, actuaciones complementarias del art. 87 y recusación del art. 24 LRJSP).

Silencio administrativo

En los procedimientos a solicitud del interesado, la regla general es el silencio positivo (art. 24.1). Las seis materias con silencio negativo son: ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE), transferencia al solicitante o terceros de facultades sobre dominio público o servicio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos y disposiciones, y revisión de oficio iniciada a solicitud del interesado. La estimación por silencio es acto finalizador; la desestimación solo permite interponer el recurso procedente (art. 24.2). La resolución expresa posterior a un silencio positivo solo puede ser confirmatoria (24.3.a); tras un silencio negativo, puede dictarse en cualquier sentido (24.3.b).

En procedimientos de oficio (art. 25.1): si producen efectos favorables, los interesados comparecidos pueden entender desestimadas sus pretensiones; si son sancionadores o de intervención de gravamen, se produce la caducidad con archivo.

Epígrafe 3 — La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos

El Título V de la LPACAP (arts. 106-126) regula la depuración de los actos en sede administrativa. Dos vías articulan ese control: la revisión de oficio (Capítulo I, arts. 106-111), donde la Administración actúa por iniciativa propia o a solicitud del interesado para eliminar actos nulos o anulables; y los recursos administrativos (Capítulo II, arts. 112-126), donde el ciudadano impugna el acto ante la Administración antes de acudir, en su caso, a la jurisdicción contencioso-administrativa.

1. El sistema de control en vía administrativa: panorama

Los actos se presumen válidos desde que se dictan (art. 39.1 LPACAP), pero pueden estar viciados. El ordenamiento articula tres grandes cauces para depurarlos:

La revisión de oficio es la herramienta más excepcional: la Administración actúa como juez de sus propios actos, por lo que está rodeada de garantías (dictamen del Consejo de Estado, plazos, límites de equidad y buena fe). Los recursos administrativos son una garantía a favor del ciudadano: una primera oportunidad de impugnación ante la propia Administración antes del control jurisdiccional.

2. Validez e invalidez del acto administrativo: remisión

La revisión de oficio del art. 106 exige que el acto incurra en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 (siete letras para actos, tres supuestos para disposiciones en el 47.2). La declaración de lesividad del art. 107 exige que el acto sea anulable conforme al art. 48 (cualquier infracción del ordenamiento que no alcance la nulidad de pleno derecho). El régimen sustantivo de la nulidad y anulabilidad y las técnicas de conservación, conversión y convalidación (arts. 49-52) se examinan junto al régimen del acto administrativo.

3. La revisión de oficio de actos y disposiciones nulos (art. 106)

El art. 106 LPACAP articula la revisión de oficio sobre cuatro elementos esenciales:

• Sin límite temporal: «en cualquier momento». Diferencia capital con la lesividad, que caduca a los cuatro años desde el acto.
• Iniciativa propia o a solicitud del interesado: cualquier interesado puede instarla.
• Dictamen favorable del Consejo de Estado (u órgano consultivo autonómico equivalente, si lo hubiere): es preceptivo y vinculante. Sin dictamen favorable, la Administración no puede declarar la nulidad.
• Solo para actos que pusieron fin a la vía administrativa o que no fueron recurridos en plazo: la revisión de oficio no sustituye a los recursos ordinarios.

El art. 106.2 introduce una asimetría: para los actos nulos la revisión puede instarse también por el interesado; para las disposiciones nulas, solo la Administración puede actuar de oficio. El art. 106.3 es la única excepción al dictamen: la inadmisión motivada a trámite de solicitudes que no se basen en causa del art. 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras ya desestimadas. El art. 106.4 permite incluir indemnizaciones (arts. 32.2 y 34.1 LRJSP); si la nulidad es de una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación. El silencio en la revisión iniciada a solicitud es negativo; si la inicia la Administración de oficio y transcurren seis meses, caduca (art. 106.5).

4. La declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)

Cuando el acto que se quiere eliminar no es nulo sino anulable y beneficia al ciudadano, la Administración no puede actuar unilateralmente: debe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad es el paso administrativo previo a esa impugnación judicial.

5. Revocación, rectificación, suspensión, límites y competencia (arts. 108-111)

5.1 Revocación y rectificación (art. 109)

La revocación (art. 109.1) es la operación inversa de la lesividad: sirve para eliminar actos de gravamen o desfavorables sin acudir a los Tribunales, porque el ciudadano no pierde nada. Cuatro límites: prescripción no cumplida, no constituir dispensa o exención no permitida, no ser contraria al principio de igualdad ni al interés público o al ordenamiento. La rectificación (art. 109.2) opera sobre errores materiales, de hecho o aritméticos sin sujeción a plazo; no corrige errores de Derecho.

5.2 Suspensión y límites de equidad (arts. 108 y 110)

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio (arts. 106 y 107), el órgano competente puede suspender la ejecución del acto cuando pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 108). El art. 110 introduce un freno extraordinario: las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando por prescripción, el tiempo transcurrido u otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.

5.3 Competencia para la revisión de oficio en la AGE (art. 111)

5.4 Cuadro sinóptico de los cuatro mecanismos de revisión

6. Los recursos administrativos: principios generales (arts. 112-120)

Los recursos administrativos son actos del interesado mediante los que pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto administrativo. El art. 112.3 excluye los recursos administrativos contra disposiciones generales: contra ellas no cabe recurso en vía administrativa, solo la impugnación indirecta a través del recurso contra el acto de aplicación. Son una garantía del ciudadano, pero limitada: quien resuelve es la propia Administración, que actúa como juez y parte; el recurso nunca sustituye al control jurisdiccional posterior, solo lo precede.

6.1 Objeto y clases de los recursos: artículo 112

El art. 112.1 permite los recursos de alzada y potestativo de reposición contra las resoluciones y los actos de trámite cualificados (los que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar, producen indefensión o perjuicio irreparable), fundados en cualquier motivo de nulidad o anulabilidad (arts. 47-48). El art. 112.2 autoriza a las leyes a sustituir el recurso de alzada —y el de reposición, manteniendo su carácter potestativo— por procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos no sometidos a instrucciones jerárquicas. Contra las disposiciones generales no cabe recurso en vía administrativa (art. 112.3). Contra los actos firmes solo procede el recurso extraordinario de revisión (art. 113).

6.2 Fin de la vía administrativa: artículo 114

Determinar si un acto agota la vía es decisivo: si no agota, cabe alzada (preceptiva); si sí agota, cabe reposición potestativa o acudir directamente al contencioso. Ponen fin a la vía administrativa (art. 114.1): las resoluciones de los recursos de alzada; las resoluciones de los procedimientos del art. 112.2; las resoluciones de órganos sin superior jerárquico; los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores; la resolución de responsabilidad patrimonial; la resolución de los procedimientos complementarios sancionadores del art. 90.4; y las demás que establezca una disposición. En el ámbito estatal (art. 114.2): actos de los miembros y órganos del Gobierno; de Ministros y Secretarios de Estado; de los órganos directivos de nivel de Director general o superior en materia de personal; y de los máximos órganos de dirección de organismos públicos.

6.3 Interposición y causas de inadmisión: arts. 115 y 116

La interposición del recurso (art. 115.1) debe expresar: nombre e identificación del recurrente; el acto que se recurre y la razón de impugnación; lugar, fecha, firma y medio de notificación; órgano al que se dirige y código de identificación. El error o ausencia de calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter (115.2), y nadie puede alegar los vicios anulables que él mismo provocó (115.3). Las causas de inadmisión (art. 116) son: incompetencia cuando el órgano competente pertenezca a otra Administración (con remisión al competente conforme al art. 14.1 LRJSP); falta de legitimación; acto no susceptible de recurso; transcurso del plazo; y carencia manifiesta de fundamento.

6.4 Suspensión de la ejecución del acto recurrido: artículo 117

La interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto, salvo disposición en contrario (art. 117.1). El órgano que resuelve puede suspenderla, previa ponderación motivada entre el perjuicio al interés público y el causado al recurrente, cuando concurra perjuicio de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se base en una causa de nulidad del art. 47.1 (117.2). La suspensión se entiende automática si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud sin resolución expresa (117.3).

6.5 Audiencia de los interesados durante el recurso: artículo 118

Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se ponen de manifiesto a los interesados (plazo no inferior a diez días ni superior a quince) para alegar (art. 118.1). No se tienen en cuenta hechos, documentos o alegaciones que el recurrente pudo aportar en el trámite de alegaciones y no lo hizo. El recurso, los informes y las propuestas no son documentos nuevos a estos efectos (118.3).

6.6 Resolución del recurso: artículo 119

La resolución estima en todo o en parte, desestima o declara la inadmisión (art. 119.1). Si hay vicio de forma y no procede resolver sobre el fondo, se ordena la retroacción al momento del vicio (119.2). El órgano decide cuantas cuestiones, de forma y fondo, plantee el procedimiento (oyendo previamente si no fueron alegadas), pero la resolución no puede agravar la situación inicial del recurrente (119.3).

6.7 Pluralidad de recursos: artículo 120

El art. 120 permite al órgano suspender el plazo para resolver una pluralidad de recursos que traigan causa del mismo acto cuando se haya interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o el acto presunto desestimatorio. La suspensión se mantiene hasta el pronunciamiento judicial, momento en que se comunica a los interesados y se resuelve sin trámites adicionales salvo audiencia cuando proceda.

7. Los tres recursos administrativos: alzada, reposición y revisión extraordinaria (arts. 121-126)

7.1 El recurso de alzada (arts. 121 y 122)

El recurso de alzada es el recurso ordinario para los actos que no agotan la vía administrativa. Se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto, y es preceptivo: sin alzada previa no cabe acudir al contencioso. Puede interponerse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolverlo; en el primer caso, el órgano debe remitirlo al competente en diez días con su informe y copia del expediente (art. 121.2). El plazo de interposición es de un mes si el acto fuera expreso (art. 122.1). El plazo máximo para resolver es de tres meses; transcurrido, se entiende desestimado salvo la excepción del art. 24.1 párrafo tercero (122.2). Contra la resolución de la alzada no cabe otro recurso administrativo salvo el extraordinario de revisión (122.3).

7.2 El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)

El recurso de reposición procede contra los actos que agotan la vía administrativa y se resuelve por el mismo órgano que los dictó. Su rasgo definitorio es el carácter potestativo: el ciudadano puede elegir entre interponer reposición o acudir directamente al contencioso. No puede interponerse contencioso hasta que la reposición sea resuelta expresamente o se produzca la desestimación presunta (art. 123.2). El plazo de interposición es de un mes si el acto fuera expreso (124.1) y el plazo máximo para resolver es de un mes (124.2). Contra la resolución de la reposición no cabe nueva reposición (124.3).

7.3 El recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126)

El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes en vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Las causas son numerus clausus (art. 125.1): a) error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente; b) aparición de documentos de valor esencial, aunque posteriores, que evidencien el error; c) influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; d) resolución dictada por prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme. El plazo es de cuatro años para la causa a) y de tres meses para las causas b), c) y d) (art. 125.2). El órgano puede inadmitir a trámite sin dictamen del Consejo de Estado (art. 126.1) y debe pronunciarse sobre el fondo (126.2). Transcurridos tres meses sin resolución, se entiende desestimado (126.3).

7.4 Cuadro comparativo de los tres recursos administrativos

8. Procedimientos sustitutivos del recurso administrativo (art. 112.2)

El art. 112.2 autoriza a las leyes sectoriales a sustituir el recurso de alzada —y el de reposición, manteniendo su carácter potestativo— por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos no sometidos a instrucciones jerárquicas. Tres son los más relevantes:

• Reclamaciones económico-administrativas (arts. 226-249 de la Ley 58/2003, General Tributaria): cauce específico para impugnar actos de la Administración tributaria, ante los Tribunales Económico-Administrativos.
• Recurso especial en materia de contratación pública (arts. 44-60 de la Ley 9/2017 LCSP): impugnación de los actos de adjudicación de contratos sujetos a regulación armonizada, resuelto por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales o equivalentes autonómicos.
• Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (art. 24 de la Ley 19/2013): sustituye al recurso ordinario en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo al contencioso.

Epígrafe 4 — El recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) articula el control judicial de la actividad administrativa. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es un tribunal de excepción —prohibidos por el art. 117 CE—, sino una rama especializada integrada en la unidad jurisdiccional del Poder Judicial. Su misión es garantizar que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa: ámbito y exclusiones

El art. 1 LJCA delimita la jurisdicción en dos planos: qué actividad es controlable (la sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los Decretos legislativos ultra vires) y qué sujetos se consideran «Administración pública». Las cuatro categorías del art. 1.2 son las clásicas (AGE, CCAA, Entidades Locales, Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas); el art. 1.3 añade actos administrativos de órganos constitucionales (Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y análogos autonómicos), del CGPJ y de la Administración electoral.

El art. 2 LJCA añade materias adicionales: protección jurisdiccional de los derechos fundamentales en relación con actos del Gobierno (a); contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación (b); actos de las Corporaciones de Derecho público en ejercicio de funciones públicas (c); actos de control sobre concesionarios (d); responsabilidad patrimonial de las Administraciones (e); y las que atribuya una Ley (f). El art. 3 excluye las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción y de atribuciones; y los recursos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios Históricos vascos.

2. Los órganos del orden contencioso-administrativo

El art. 6 LJCA integra el orden en cinco escalones: a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo; b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo; c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional; e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

La Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia reformó la planta judicial mediante la modificación de la LOPJ, no de la LJCA. Desde el 31 de diciembre de 2025 (tercera fase de la disposición transitoria primera), los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo son materialmente Secciones de lo Contencioso-Administrativo integradas en los Tribunales de Instancia, y los Juzgados Centrales son la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Central de Instancia con sede en Madrid. La LO 1/2025 no modificó el art. 6 LJCA, que mantiene la denominación tradicional; las competencias materiales se conservan en los nuevos órganos.

3. Las partes del proceso contencioso-administrativo

Para litigar ante este orden hay que cumplir tres requisitos: capacidad procesal (aptitud genérica para ser parte y actuar en juicio), legitimación (relación específica con el objeto del litigio) y postulación procesal (representación por Procurador y asistencia técnica por Abogado).

3.1 Capacidad procesal: artículo 18

Tienen capacidad procesal (art. 18) las personas con arreglo a la LEC, los menores de edad para la defensa de derechos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia, y los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios autónomos cuando la Ley lo declare expresamente.

3.2 Legitimación activa: artículo 19

El art. 19.1 LJCA enumera once categorías (a-k) de sujetos legitimados activamente: personas con derecho o interés legítimo (a); corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos del art. 18 (b); la Administración del Estado, las CCAA, las Entidades Locales territoriales y las Entidades de Derecho público para impugnar actos que afecten a su ámbito (c-e, g); el Ministerio Fiscal (f); cualquier ciudadano por acción popular en los casos previstos por las Leyes (h); y la legitimación especial en materia de igualdad y no discriminación (i, j). La letra k), añadida por la LO 1/2025, reconoce legitimación a los sindicatos para actuar en nombre del personal funcionario y estatutario afiliado que lo autorice. El art. 19.2 articula el recurso de lesividad: la Administración autora del acto puede impugnarlo previa declaración de lesividad.

3.3 Legitimación negativa: artículo 20

No pueden interponer recurso contencioso contra la actividad de una Administración (art. 20): los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados (salvo autorización legal expresa); los particulares que obren por delegación o como agentes o mandatarios; y las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas, respecto de la Administración de la que dependan (salvo estatuto específico de autonomía).

3.4 Legitimación pasiva: artículo 21

Es parte demandada (art. 21): las Administraciones o los órganos del art. 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso (a); las personas o entidades cuyos derechos puedan quedar afectados por la estimación (b); y las aseguradoras de las Administraciones, siempre codemandadas (c). Si el demandante funda sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considera también demandada la Administración autora de la misma (21.4). El art. 22 regula la sucesión procesal del causahabiente.

4. La representación y defensa: artículos 23 y 24

La postulación (art. 23) varía según el órgano: ante órganos unipersonales (23.1) el Procurador es potestativo y el Abogado siempre obligatorio (si se confiere la representación al Abogado, a él se notifican las actuaciones); ante órganos colegiados (23.2) el Procurador es obligatorio y el Abogado también. Pueden comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles (23.3), con obligación de uso de medios electrónicos. La representación y defensa de las Administraciones se rige por la LOPJ y la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (art. 24).

5. La actividad administrativa impugnable: artículos 25-30

La regla general de impugnabilidad está en el art. 25: el recurso es admisible contra las disposiciones de carácter general y los actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificados (25.1), y contra la inactividad y la vía de hecho (25.2). El art. 26 articula la impugnación indirecta de disposiciones generales (recurrir el acto de aplicación fundándose en la ilegalidad de la disposición), independiente de la impugnación directa. El art. 27 regula la cuestión de ilegalidad. El art. 28 declara inadmisibles los actos reproducción de otros firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. El art. 29 abre el cauce contra la inactividad (prestación concreta debida: reclamación + 3 meses; inejecución de acto firme: solicitud + 1 mes) y el art. 30 contra la vía de hecho (requerimiento de cesación con 10 días para atenderlo).

6. Pretensiones de las partes y causas de inadmisión: artículos 31-33 y 51

El demandante puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y la anulación de los actos y disposiciones (art. 31.1) y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada con las medidas de pleno restablecimiento, incluida la indemnización (31.2). En inactividad y vía de hecho (art. 32) puede pretender la condena al cumplimiento de las obligaciones o la declaración de contrariedad a Derecho y el cese de la actuación. Los órganos juzgan dentro del límite de las pretensiones y de los motivos (art. 33.1), pudiendo someter a las partes otros motivos apreciados de oficio (33.2). Las causas de inadmisión (art. 51) son: falta de jurisdicción o incompetencia; falta de legitimación; acto no susceptible de impugnación; y caducidad del plazo.

7. Plazos para interponer el recurso: artículo 46

8. Sentencia y efectos: artículos 71-73

La sentencia estimatoria (art. 71.1) declara no ser conforme a Derecho y anula total o parcialmente el acto o disposición, o dispone el cese o modificación de la actuación (a); reconoce la situación jurídica individualizada y adopta las medidas de pleno restablecimiento (b); puede fijar plazo para el cumplimiento (c); y declara el derecho a la reparación con su cuantía o las bases para determinarla (d). Los órganos no pueden determinar la redacción de los preceptos de una disposición general ni el contenido discrecional de los actos anulados (71.2).

Los efectos de la sentencia (art. 72): la inadmisión o desestimación produce efectos inter partes (72.1); la anulación de una disposición o acto produce efectos erga omnes (las sentencias firmes que anulen una disposición general tienen efectos generales desde la publicación de su fallo en el mismo diario oficial, 72.2); la estimación de pretensión individualizada es inter partes, con posible extensión a terceros (72.3). Los actos firmes anteriores dictados en aplicación de la disposición anulada no se ven afectados (art. 73), salvo que la anulación suponga exclusión o reducción de sanciones aún no ejecutadas íntegramente.