Tema 15 — El presupuesto del Estado

Bloque I Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. El presupuesto: concepto.
2. Los principios presupuestarios.
3. El ciclo presupuestario.
4. El presupuesto por programas: concepto y fases.
5. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario.
6. El Presupuesto del Estado en España: concepto y estructura.
7. Los créditos presupuestarios: clasificación.
8. Gastos plurianuales.

Epígrafe 1 — El presupuesto: concepto

1. Concepto y naturaleza jurídica del presupuesto

En sentido amplio, la doctrina financiera lo concibe como la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un período determinado. La noción legal vigente la fija el art. 32 LGP (Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria).

La definición legal del art. 32 LGP articula cinco rasgos esenciales: cifrada (en términos monetarios) · conjunta (todos los órganos y entidades del sector público estatal en un único documento) · sistemática (clasificaciones orgánica, por programas y económica) · derechos a liquidar (ingresos en fase de liquidación, no cobrados) · obligaciones a liquidar (gastos en fase de reconocimiento jurídico, no pagados).

2. Contenido y alcance subjetivo (arts. 33, 3 y 2 LGP)

El art. 33 LGP revela la dicotomía nuclear del sistema: presupuestos limitativos vs. estimativos.

El art. 3 LGP clasifica el sector público en administrativo (regla general: limitativo), empresarial y fundacional (estimativos), según la naturaleza de la actividad, no la forma jurídica. El art. 2 LGP fija su contorno: AGE + sector institucional (OO.AA., EPEs, agencias…) + órganos con dotación diferenciada; las Cortes Generales quedan fuera por autonomía presupuestaria (art. 72 CE).

3. Ámbito temporal

La regla es la anualidad: cada PGE rige un único año natural (art. 134.2 CE; imputación temporal en el art. 34 LGP).

El art. 34 LGP fija las reglas de imputación temporal: los derechos se imputan al ejercicio en que se liquidan, con independencia del período del que deriven (34.1.a); las obligaciones, las reconocidas hasta el fin de diciembre, siempre que el gasto se haya realizado dentro del ejercicio (34.1.b). Los atrasos de personal y resoluciones judiciales se aplican al crédito vigente en el momento de la expedición de la orden de pago (34.2). Cualquier imputación de obligaciones de ejercicios anteriores fuera de los supuestos del 34.1 a 34.3 requiere norma con rango de ley (34.4), y la modificación de los créditos iniciales dotados para obligaciones de ejercicios anteriores remite a los arts. 55, 56 y 57 LGP (34.5).

4. Las funciones del presupuesto en el Estado moderno

El presupuesto cumple tres funciones complementarias: la racionalizadora (introduce racionalidad en la ordenación del gasto y del ingreso públicos); la político-jurídica (concreta el mandato del Legislativo al Ejecutivo en un documento de cumplimiento exigible: obliga política y jurídicamente al Gobierno durante el período de ejecución); y la político-económica (es hoy un instrumento activo de política económica, vehículo de las políticas de estabilización, redistribución y asignación de recursos).

Epígrafe 2 — Los principios presupuestarios

1. Los principios presupuestarios en la Constitución

La Constitución no enumera un catálogo de «principios presupuestarios» como tal, pero los consagra implícitamente a través de tres artículos: el art. 133 CE, base de la potestad tributaria y de la legalidad del gasto; el art. 134 CE, norma capital del proceso presupuestario estatal; y el art. 135 CE, que tras la reforma de 2011 incorporó la disciplina financiera permanente para todas las Administraciones Públicas.

El art. 133 CE articula dos planos del principio de legalidad financiera: la legalidad tributaria (apartados 1, 2 y 3) y la legalidad del gasto público (apartado 4). El 133.1 reserva la potestad originaria de establecer tributos al Estado mediante ley; el 133.2 reconoce la potestad derivada de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales para establecer y exigir tributos «de acuerdo con la Constitución y las leyes». El 133.4 es la base constitucional del principio de legalidad del gasto público: ninguna Administración puede contraer obligaciones financieras ni realizar gastos al margen de la ley.

El art. 134 CE estructura sus siete apartados en tres bloques: la competencia (134.1), dualidad Gobierno-Cortes Generales (el Ejecutivo elabora; el Legislativo examina, enmienda y aprueba); el contenido y plazos (134.2-5), con la anualidad y universalidad (134.2), el plazo de presentación «al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (134.3), la prórroga automática si la LPGE no se aprueba antes del 1 de enero (134.4) y la facultad del Gobierno de presentar proyectos con incidencia presupuestaria una vez aprobados los PGE (134.5); y los límites (134.6-7), la conformidad del Gobierno para toda enmienda que aumente créditos o reduzca ingresos (134.6) y la prohibición de crear tributos por la Ley de Presupuestos (134.7), que sólo puede modificarlos si una ley tributaria sustantiva así lo prevé.

El art. 135 CE impone la estabilidad presupuestaria como principio constitucional permanente y reparte las reglas por nivel de Administración:

• 135.1 — sujeto: todas las Administraciones Públicas.
• 135.2 — el Estado y las Comunidades Autónomas no pueden incurrir en déficit estructural que supere los márgenes UE (la ley orgánica fijará el máximo en relación con su PIB); las Entidades Locales han de presentar equilibrio presupuestario.
• 135.3 — autorización por ley para emitir deuda; prioridad absoluta del pago de intereses y capital; el volumen de deuda pública del conjunto de AAPP no puede superar el valor de referencia del TFUE.
• 135.4 — tres causas tasadas para superar los límites: catástrofes naturales, recesión económica o emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado. Las aprecia la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
• 135.5 — habilitación a una ley orgánica (la actual LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, LOEPSF) para desarrollar el precepto.
• 135.6 — mandato a las Comunidades Autónomas para adoptar las disposiciones que procedan.

2. Los principios presupuestarios clásicos: políticos, contables y económicos

La doctrina financiera clásica elaboró un sistema de principios que responde a tres preguntas: ¿quién debe controlar el presupuesto? (principios políticos); ¿cómo debe registrarse? (principios contables); ¿cuál debe ser su tamaño y equilibrio? (principios económicos).

2.1 Principios políticos — el presupuesto como instrumento de control democrático

• Competencia. El presupuesto debe ser aprobado por el órgano de representación popular. En España: elaboración por el Gobierno; examen y aprobación por las Cortes Generales (art. 134.1 CE).
• Universalidad (o integridad). El presupuesto contiene la totalidad de gastos e ingresos, presentados de forma separada y sin compensaciones previas entre ellos.
• Unidad. Existe un cuadro único de ingresos y gastos.
• Especialidad. Triple dimensión: cualitativa (cada crédito se destina exclusivamente a su finalidad), cuantitativa (no puede gastarse más del importe autorizado) y temporal (los créditos se ejecutan en el ejercicio para el que fueron autorizados).
• Anualidad. El presupuesto se aprueba por períodos anuales; el ejercicio coincide con el año natural (arts. 134.2 CE y 34 LGP).
• Publicidad. Las distintas fases del ciclo presupuestario son públicas; el presupuesto se publica en el BOE.
• Claridad. Las partidas de ingresos y gastos se estructuran de forma que permitan identificar de inmediato su procedencia y finalidad.

2.2 Principios contables — la materialización en la contabilidad pública

• Presupuesto bruto. Derivado de la universalidad: las partidas se consignan sin minoraciones ni elevaciones previas; los derechos e ingresos se aplican por su importe íntegro (art. 27.4 LGP).
• Unidad de caja. Los recursos y pagos se canalizan a través de una sola caja (la Tesorería General del Estado).
• Especificación. Derivado de la especialidad: los créditos autorizados tienen un destino concreto y vinculante; está prohibida la transferencia entre partidas salvo autorización expresa (art. 27.2 LGP).
• Ejercicio cerrado. Derivado de la anualidad: al presupuesto de un ejercicio sólo se imputan los gastos e ingresos generados en ese año natural (art. 34 LGP).

2.3 Principios económicos — el presupuesto y el equilibrio financiero

Formulados por la economía política clásica. Hoy recobran plena vigencia constitucional en su versión moderna a través del art. 135 CE y de la LOEPSF.

• Limitación del gasto público. El gasto debe limitarse a lo imprescindible.
• Neutralidad impositiva. El sistema tributario no debe distorsionar el funcionamiento del mercado.
• Equilibrio presupuestario. Los ingresos deben cubrir los gastos. Es la base del principio de estabilidad presupuestaria del art. 135 CE en su lectura moderna.
• Deuda sólo para inversiones autoliquidables. La deuda pública se justifica únicamente cuando financia inversiones cuyos rendimientos permiten pagar los intereses y amortizar el principal.

3. Los principios de programación y gestión presupuestaria

El mandato del art. 135 CE lo desarrolla la LO 2/2012 (LOEPSF), que enumera en sus arts. 3 a 9 los siete principios que rigen la actividad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas. El art. 26.1 LGP los incorpora para el Estado mediante reenvío expreso a la LOEPSF, y el 26.2 fija que toda actuación con incidencia económica del sector público estatal debe supeditarse a las disponibilidades presupuestarias y a los escenarios plurianuales del art. 28 LGP.

• Estabilidad (art. 3): se mide en términos estructurales (saldo ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales), no meramente contables.
• Sostenibilidad financiera (art. 4): proyecta la disciplina al futuro y abarca tres dimensiones: límites de déficit (art. 11), límites de deuda pública (art. 13) y límites de morosidad de la deuda comercial.
• Plurianualidad (art. 5): compatible con la anualidad; el presupuesto se aprueba año a año pero se elabora dentro de un marco a medio plazo (los escenarios plurianuales del art. 28 LGP, a tres ejercicios).
• Transparencia (art. 6): conecta la gestión con la rendición de cuentas, incluido el control europeo de las reglas fiscales.
• Eficiencia (art. 7): engloba cuatro valores: eficacia (lograr los objetivos), eficiencia (lograrlos con el mínimo coste), economía (adquirir los recursos en las mejores condiciones) y calidad.
• Responsabilidad (art. 8): cada Administración asume las consecuencias de incumplir sus objetivos, sólo en la parte que le sea imputable, con cláusula de no asunción entre niveles territoriales.
• Lealtad institucional (art. 9): ninguna Administración puede trasladar sus desequilibrios a otras ni dificultar el cumplimiento ajeno de los objetivos.

El art. 27 LGP fija los cinco principios de gestión presupuestaria del Estado:

• 27.1 — Anualidad de gestión: la gestión se somete al presupuesto anual aprobado por las Cortes y enmarcado en los límites del escenario plurianual.
• 27.2 — Especialidad cualitativa: los créditos se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que han sido autorizados.
• 27.3 — No afectación de ingresos: los recursos se destinan al fondo común para satisfacer el conjunto de obligaciones, salvo que una ley establezca su afectación a fines determinados.
• 27.4 — Presupuesto bruto: los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de derechos.
• 27.5 — Transparencia: el presupuesto y sus modificaciones deben permitir la verificación del cumplimiento de principios, reglas y objetivos.

El principio de limitatividad de los créditos —«los créditos para gastos son limitativos; no podrán adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados»— NO se regula en el art. 27 LGP sino en el art. 46 LGP, con su consecuencia capital: la nulidad de pleno derecho de los actos que lo vulneren.

4. Los escenarios presupuestarios plurianuales (art. 28 LGP)

Los escenarios presupuestarios plurianuales son el instrumento que articula la plurianualidad con la anualidad: cada año, los PGE se enmarcan en un horizonte de tres ejercicios siguientes que fija los límites de las decisiones presupuestarias. Su ámbito subjetivo es el sector público estatal con presupuesto limitativo (no los del sector empresarial ni fundacional, que se rigen por programas plurianuales del art. 65 LGP); los confecciona el Ministerio de Hacienda, que da cuenta al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del Proyecto de LPGE, ajustados al objetivo de estabilidad del art. 15 LOEPSF.

5. Los límites cuantitativos del art. 135 CE y la LOEPSF

El art. 135 CE, desarrollado por la LOEPSF, fija dos categorías de límites numéricos: el del déficit estructural (art. 11 LOEPSF) y el del volumen de deuda pública (art. 13 LOEPSF).

• Déficit estructural (art. 11): el 11.2 LOEPSF prohíbe a TODAS las AAPP incurrir en déficit estructural, salvo la excepción del 0,4% del PIB nacional para el conjunto de AAPP en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo conforme a normativa europea. Las tres causas tasadas de excepción (catástrofes naturales · recesión económica grave · emergencia extraordinaria) las aprecia la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y obligan a aprobar un plan de reequilibrio (11.3). Las Corporaciones Locales, siempre en equilibrio o superávit (11.4); la Seguridad Social, equilibrio o superávit como regla (11.5). La metodología es la de la Comisión Europea (11.6).
• Deuda pública (art. 13): límite 60% del PIB nacional para el conjunto de AAPP (valor de referencia del TFUE), distribuido en 44% Administración central + 13% conjunto CCAA + 3% conjunto Corporaciones Locales, y 13% del PIB regional como límite individual de cada CCAA (13.1). La AAPP que supere su límite no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto (13.2).

Epígrafe 3 — El ciclo presupuestario

1. Concepto y estructura del ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario describe el proceso completo de vida del presupuesto: no es un procedimiento lineal acotado en un solo año, sino un sistema continuo y permanente en el que las distintas fases se solapan. Mientras se ejecuta el presupuesto del ejercicio corriente, ya se está elaborando el del ejercicio siguiente y se están controlando las cuentas del ejercicio anterior.

Las cuatro fases del ciclo son:

2. La fase de elaboración

La elaboración es la fase interna del Gobierno. Su eje es el Ministerio de Hacienda, que dirige y coordina todo el proceso. El punto de partida jurídico es el art. 36.1 LGP, que conecta la elaboración con la fijación anual del límite de gasto no financiero del art. 30 LOEPSF: ese límite es el techo dentro del cual opera todo el proceso. El plazo del 1 de agosto opera como hito previo: antes de esa fecha el Ministerio de Hacienda informa al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) sobre el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado.

El art. 36 LGP estructura la elaboración como un flujo descendente desde el Ministerio de Hacienda hacia los ministerios sectoriales y de vuelta hacia el Gobierno:

• Directrices y límites cuantitativos (36.2 Primera): los fija el Ministro de Hacienda mediante orden, asistido por la Comisión de Políticas de Gasto.
• Propuestas ministeriales (36.2 Segunda): cada ministerio remite al Ministerio de Hacienda sus propuestas, dentro de los límites de las directrices, incluyendo las de los organismos autónomos y otras entidades adscritas.
• Memorias de objetivos (36.2 Tercera): para cada programa, memoria anual de objetivos conforme al programa plurianual ministerial del art. 29 LGP.
• Presupuesto de ingresos (36.3): lo elabora directamente el Ministerio de Hacienda.
• Anteproyecto al Gobierno (36.5): es el Ministro de Hacienda quien eleva el anteproyecto al acuerdo del Gobierno, no el Presidente.

3. La fase de aprobación parlamentaria

Una vez el Gobierno aprueba el proyecto de ley de PGE, este abandona la esfera del Ejecutivo y entra en las Cortes Generales. El art. 134.3 CE fija el plazo: el Gobierno «deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior». El art. 37.1 LGP concreta esa regla: antes del 1 de octubre del año anterior.

El art. 37 LGP fija dos contenidos: el plazo y composición del proyecto (remisión a las Cortes antes del 1 de octubre; el proyecto se integra por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y gastos con el nivel de especificación de los arts. 40 y 41 LGP) y los once documentos complementarios del apartado 2.

El proyecto sigue el procedimiento legislativo ordinario con las especialidades del art. 134 CE: tramitación primero en el Congreso de los Diputados (Comisión de Presupuestos + Pleno) y después en el Senado; las enmiendas que impliquen aumento de créditos o disminución de ingresos requieren la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE). Aprobada la ley, el Jefe del Estado la sanciona y se publica en el BOE antes del 1 de enero.

4. La prórroga presupuestaria

La prórroga es la respuesta institucional al riesgo de que el ejercicio económico empiece sin presupuestos aprobados. Su base es el art. 134.4 CE: «si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos». El art. 38 LGP precisa el art. 134.4 CE en cuatro elementos:

• 38.1 — Objeto: lo que se prorroga son los presupuestos iniciales del ejercicio anterior. Quedan fuera los presupuestos prorrogados del año anterior y las modificaciones realizadas durante la ejecución.
• 38.1 — Duración: la prórroga opera hasta la aprobación Y publicación en el BOE de la nueva LPGE. No basta con la aprobación parlamentaria.
• 38.2 — Alcance material: la prórroga no afecta a los créditos para gastos de programas o actuaciones terminadas en el ejercicio prorrogado, ni a obligaciones extinguidas en el mismo.
• 38.3 — Adaptación orgánica: la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapta a la organización administrativa vigente en el ejercicio en que deba ejecutarse, sin alterar la cuantía total.
• 38.4 — Instrumentación: el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acuerda los criterios para aplicar los apartados anteriores.

5. La fase de ejecución

Una vez aprobados los PGE mediante ley de las Cortes Generales, su ejecución corresponde al Gobierno, a través de sus diversos órganos gestores. Cada ministerio o entidad ejecuta sus créditos siguiendo las reglas de especialidad, limitatividad y temporalidad que se desarrollan en el Epígrafe 5. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se imputan al ejercicio según el art. 34 LGP y los principios de gestión del art. 27 LGP.

La ejecución comprende cuatro operaciones contables sucesivas para cada gasto: autorización del gasto (acto del órgano gestor que lo aprueba dentro del crédito disponible), disposición o compromiso (acto que vincula al ente con un tercero), reconocimiento de la obligación (acreditación documental del derecho del acreedor) y propuesta y ordenación del pago (acto que da salida material al fondo).

6. La fase de control presupuestario

La última fase verifica que la ejecución se ha ajustado al presupuesto aprobado y a la legalidad vigente. El sistema español distingue dos modalidades de control que se ejercen de forma simultánea e independiente: el control interno, ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), y el control externo, ejercido por el Tribunal de Cuentas.

El art. 140 LGP fija la arquitectura dual:

• Control externo — Tribunal de Cuentas (140.1): «supremo órgano fiscalizador» con competencia constitucional (art. 136 CE), regulado por su ley orgánica (LO 2/1982, de 12 de mayo).
• Control interno — IGAE (140.2): lo ejerce la IGAE «con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle». Esta autonomía funcional convive con la adscripción al Ministerio de Hacienda, distinción capital frente al Tribunal de Cuentas que depende directamente de las Cortes Generales.

Junto a estas dos modalidades opera el control parlamentario, que ejercen las Cortes Generales a través del debate de la Cuenta General del Estado.

El art. 136 CE fija cuatro rasgos constitucionales del Tribunal de Cuentas: es el «supremo órgano fiscalizador» de las cuentas y la gestión económica del Estado y del sector público, depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de estas (136.1); las cuentas se rinden al TCu y son censuradas por este, que remite a las Cortes un informe anual (136.2); sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad que los Jueces y de sus mismas incompatibilidades (136.3); y una ley orgánica regula su composición, organización y funciones (136.4) — la LO 2/1982, de 12 de mayo.

La LO 2/1982 desarrolla esa reserva: el Pleno lo integran 12 Consejeros de Cuentas —uno de los cuales es el Presidente— y el Fiscal (21.Uno); los doce Consejeros los designan las Cortes Generales —seis por el Congreso y seis por el Senado— por mayoría de tres quintos de cada Cámara, por período de nueve años (30.Uno).

Los arts. 131 y 132 LGP cierran el ciclo: la IGAE forma la Cuenta General del Estado cada año, mediante consolidación contable, y se eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente (131.1); el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, la examina y comprueba en el plazo de seis meses desde la recepción (132); el Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva, que se eleva a las Cámaras con la oportuna propuesta y se traslada al Gobierno (132).

Epígrafe 4 — El presupuesto por programas: concepto y fases

1. Concepto de presupuesto por programas

El presupuesto clásico o tradicional se organizaba sólo por quién gasta (clasificación orgánica) y en qué objeto (clasificación económica). Este modelo era eficaz para el control formal de la legalidad del gasto, pero insuficiente para saber si ese gasto producía resultados. La reforma presupuestaria moderna incorporó una tercera dimensión: para qué se gasta (clasificación por programas).

La lógica es la siguiente: cada centro gestor define unos objetivos; agrupa en un programa presupuestario todos los créditos necesarios para alcanzarlos; y al final del ejercicio se evalúa el grado de cumplimiento. El presupuesto deja de ser un mero listado de partidas para convertirse en un instrumento de gestión orientado a resultados, en el que la asignación de créditos del ejercicio siguiente depende del cumplimiento de objetivos en el ejercicio anterior (art. 31.2 LGP, principio de retroalimentación presupuestaria).

2. Los créditos y programas presupuestarios

El art. 35 LGP es el precepto matriz del presupuesto por programas y articula tres conceptos que conviene no confundir:

• Crédito presupuestario (35.1): asignación individualizada de gasto puesta a disposición del centro gestor. Es la unidad mínima de autorización de gasto. Su especificación se determina mediante la triple agrupación orgánica + por programas + económica (arts. 40, 43 y 44 LGP).
• Programa presupuestario plurianual (35.2): marco estratégico de varios ejercicios, bajo la responsabilidad del titular del centro gestor.
• Programa de gasto anual (35.4): concreción del programa plurianual en un ejercicio concreto. Es el que aparece en el presupuesto aprobado por las Cortes. La evaluación de resultados es el mecanismo de cierre del ciclo.

3. La estructura de los estados de gastos

El art. 40 LGP establece las tres clasificaciones estructurales que organizan los estados de gastos, más una clasificación funcional derivada. Cada una responde a una pregunta distinta y todas operan de forma simultánea:

La clasificación funcional del art. 40.2 LGP es derivada e independiente de la estructura presupuestaria formal: no se incluye en la cabecera del crédito, sino que se obtiene por proyección. No debe confundirse con la clasificación por programas (40.1.b), que sí es estructural y obligatoria.

Los nueve capítulos de la clasificación económica del estado de gastos son:

3.1 La clasificación por programas: estructura interna

La clasificación por programas se organiza en cuatro niveles jerárquicos, cada uno una desagregación del anterior. El código del programa es alfanumérico: tres dígitos (grupo de programa) más una letra (programa concreto dentro del grupo).

Los programas finalistas (letras A-L) son aquellos a los que pueden asignarse objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los programas instrumentales o de gestión (letras M-Z) tienen por objeto la administración de recursos generales, la ejecución de actividades que se perfeccionan por su propia realización o el apoyo a un programa finalista.

3.2 La clasificación orgánica: secciones, servicios y organismos

La clasificación orgánica responde a la pregunta «¿quién gasta?». Se estructura en tres niveles:

Los códigos concretos de sección dependen del PGE de cada ejercicio y de los Reales Decretos vigentes de estructura ministerial. Lo estable es la mecánica del código y los tres niveles de desagregación.

3.3 El código presupuestario: las tres clasificaciones en un solo código

Cada partida presupuestaria se representa con un código alfanumérico que combina simultáneamente la clasificación orgánica, la clasificación por programas y la clasificación económica. La estructura es: [sección.servicio] (orgánica) + [programa] (por programas) + [concepto.subconcepto] (económica). Por ejemplo, el código 15.02.921M.120.01:

4. La estructura de los estados de ingresos

Los estados de ingresos tienen una estructura más sencilla que los de gastos: solo utilizan dos clasificaciones (orgánica y económica) y no existe clasificación por programas ni Fondo de Contingencia, puesto que los ingresos no se vinculan a objetivos de gasto ni se reservan para necesidades imprevistas.

Los nueve capítulos de la clasificación económica del estado de ingresos son asimétricos respecto a los de gastos en los capítulos 4 y 5:

5. Los programas plurianuales ministeriales

El art. 29 LGP regula el instrumento intermedio entre los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y los créditos anuales del presupuesto: los programas plurianuales ministeriales, referidos a los tres ejercicios siguientes, en los que cada Ministerio fija sus objetivos y los recursos para alcanzarlos. Tres rasgos definitorios:

• Horizonte temporal: los tres ejercicios siguientes al que se está elaborando, idéntico al de los escenarios del art. 28 LGP.
• Aprobación: por el Ministro del que dependen los centros gestores —no por el Consejo de Ministros—.
• Sector empresarial y fundacional: los programas de actuación plurianual de las EPEs, sociedades mercantiles estatales y demás entidades sin presupuesto limitativo (art. 65 LGP) se integran a efectos informativos en los programas plurianuales de los ministerios de los que dependan.

Los cinco contenidos del programa plurianual ministerial (29.6 a-e) son: objetivos plurianuales mensurables · actividades a realizar · medios económicos, materiales y personales · inversiones reales y financieras · indicadores de ejecución asociados a cada objetivo.

6. Asignación presupuestaria y objetivos

El art. 31 LGP cierra la lógica del presupuesto por programas con dos reglas:

• 31.1 — Adecuación a la programación plurianual: los PGE se ajustan a los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y atienden a los objetivos de los programas plurianuales del art. 29 LGP.
• 31.2 — Principio de retroalimentación presupuestaria: las asignaciones a los centros gestores se efectúan tomando en cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Esta retroalimentación es el mecanismo de cierre del presupuesto por programas: lo que un centro gestor recibe en N+1 depende de cómo cumplió sus objetivos en N.

7. Ejemplo completo del código presupuestario

Código presupuestario completo: 13.03.113M.120.01

Este código nos dice simultáneamente: QUIÉN gasta (Dirección General de los Registros y del Notariado, Ministerio de Justicia) · PARA QUÉ (programa instrumental de registros vinculados con la fe pública) · EN QUÉ (retribuciones básicas de funcionarios).

Epígrafe 5 — Terminología y desarrollo del proceso presupuestario

1. Los principios de ejecución del gasto

El presupuesto aprobado no es una autorización ilimitada de gasto: su ejecución está disciplinada por cuatro principios. Los arts. 42 (especialidad cualitativa), 43-44 (especificación), 46 (limitatividad o especialidad cuantitativa) y 49 (temporalidad) LGP los recogen respectivamente. Cada uno opera sobre una dimensión distinta: la finalidad del crédito, su nivel de detalle vinculante, su cuantía máxima y su vigencia temporal.

El art. 42 LGP regula la dimensión cualitativa: cada crédito tiene una finalidad específica y sólo puede aplicarse a esa finalidad —la autorizada por la LPGE o la que resulte de modificaciones aprobadas conforme a la LGP—.

Los arts. 43 y 44 LGP regulan el nivel de vinculación del crédito (la dimensión de especificación). La regla general en ambos es nivel de concepto, con excepciones distintas para Estado y para OO.AA./SS:

El art. 46 LGP regula la dimensión cuantitativa (limitatividad): no se puede gastar más de lo autorizado. La consecuencia es la nulidad de pleno derecho —no la mera anulabilidad— de los actos y disposiciones infractores, sin perjuicio de las responsabilidades del Título VII LGP. La nulidad de pleno derecho es insubsanable e inconfirmable, produce efectos ex tunc y puede declararse de oficio en cualquier momento.

El art. 49 LGP regula la dimensión temporal: con cargo a los créditos sólo pueden contraerse obligaciones derivadas de gastos del propio ejercicio (49.1), salvo los supuestos excepcionales del 34.2-34.3 LGP. Y los créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas al 31 de diciembre quedan anulados de pleno derecho (49.2), salvo que sean objeto de una incorporación del art. 58 LGP.

2. Los criterios de imputación de la clasificación económica

La Resolución de la Dirección General de Presupuestos (actualizada por cada PGE) establece los criterios para imputar cada gasto o ingreso a su capítulo, artículo, concepto y subconcepto. El dominio de los criterios de imputación permite verificar si existe crédito adecuado para un gasto y comprobar si el crédito es suficiente.

2.1 Capítulo 1 — Gastos de personal

Se imputan al Cap. 1 todos los gastos de retribución e indemnización al personal por razón del trabajo realizado o del lugar de residencia obligada, así como las cotizaciones obligatorias a cargo del empleador. Tiene dos exclusiones relevantes: las indemnizaciones por razón del servicio (dietas, locomoción, traslados) y los anticipos al personal.

2.2 Capítulo 2 — Bienes y servicios

El Cap. 2 recoge los gastos corrientes necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos que no originan aumento de capital ni de patrimonio. El criterio de inclusión descansa sobre cuatro características alternativas del bien (basta cumplir una): fungible · duración inferior al ejercicio · no susceptible de inventario · reiterativo.

Los bienes inmateriales se imputan al Cap. 2 sólo cuando concurren tres condiciones acumulativas (la falta de cualquiera lo lleva al Cap. 6): reiterativo + no amortizable + no directamente ligado a una inversión.

2.3 Frontera Capítulo 2 / Capítulo 6: los casos de ambigüedad

La distinción entre gasto corriente (Cap. 2) y gasto de inversión (Cap. 6) es la más exigente de toda la clasificación económica. La regla general: si el bien generará utilidad en más de un ejercicio, se incorpora al patrimonio o incrementa la capacidad productiva, va al Cap. 6. Pero hay casos de doble destino.

2.4 Capítulo 3 — Gastos financieros

El Cap. 3 recoge exclusivamente la carga financiera del endeudamiento del Estado: intereses, gastos de emisión, modificación y cancelación de deudas, e intereses de demora. No incluye la devolución del principal (Cap. 9) ni la constitución de nuevas deudas (Cap. 8 de gastos para préstamos concedidos).

2.5 Capítulo 4 — Transferencias corrientes

Las transferencias corrientes son pagos sin contrapartida —condicionados o no— destinados a financiar gastos corrientes del receptor. La diferencia entre el Cap. 4 y el Cap. 7 está en la naturaleza del gasto que financia la transferencia en el destinatario: corriente → Cap. 4 ; capital → Cap. 7. Los artículos de ambos capítulos son idénticos: se numeran según el agente receptor (40-49 en Cap. 4 ; 70-79 en Cap. 7).

2.6 Criterios de imputación de los ingresos: tasas vs. precios públicos

Los capítulos de ingresos siguen una lógica simétrica a los de gastos pero con dos especificidades: el Cap. 5 de ingresos son los Ingresos patrimoniales (no Fondo de Contingencia), y la distinción más exigente es tasa vs. precio público dentro del Cap. 3.

3. Los compromisos de gasto plurianuales

El principio de temporalidad del art. 49 LGP no impide que el Estado adquiera compromisos que se extiendan más allá de un ejercicio. El art. 47 LGP regula hasta qué punto puede extenderse un compromiso plurianual y con qué límites cuantitativos. Seis reglas:

• 47.1 — Inicio en el propio ejercicio: los compromisos plurianuales requieren que la ejecución se inicie en el ejercicio de autorización (salvo los supuestos del 47.6 sobre tramitación anticipada).
• 47.2 — Cuatro ejercicios posteriores máximo + porcentajes: el horizonte se extiende, como máximo, a cuatro ejercicios posteriores al de autorización. Los porcentajes máximos sobre el crédito inicial son 70 % (año +1) · 60 % (año +2) · 50 % (años +3 y +4). En los contratos de obra plurianuales (excepto modalidad de abono total) se efectúa una retención adicional del 10 % del importe de adjudicación, computada dentro de los porcentajes del 47.2. No aplican estas limitaciones a la carga financiera de la Deuda ni a los arrendamientos de inmuebles.
• 47.3 — Modificación por el Gobierno: en casos especialmente justificados, el Gobierno (a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe de la DGP) puede modificar los porcentajes, incrementar el número de anualidades o autorizar compromisos sin crédito inicial.
• 47.4 — Contabilización separada: los compromisos plurianuales se especifican en los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y son objeto de contabilización separada.
• 47.5 — Prohibición sobre subvenciones del 22.2.a) LGS: no pueden adquirirse compromisos plurianuales para subvenciones reguladas por el art. 22.2.a) Ley 38/2003 General de Subvenciones (concesión directa por previsión nominativa en los PGE).
• 47.6 — Tramitación anticipada de contratos, encargos y convenios: permite ultimar con adjudicación y formalización los expedientes de contratación anticipada del art. 117.2 LCSP, los encargos a medios propios y los convenios, aunque la ejecución deba iniciarse en ejercicios posteriores.

El art. 48 LGP complementa este régimen para las adquisiciones de bienes inmuebles cuyo importe exceda de 6 millones de euros (desembolso inicial mínimo del 25 % a la firma de la escritura, resto distribuido en los cuatro ejercicios siguientes con los porcentajes del 47).

4. El Fondo de Contingencia

El Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria del art. 50 LGP es el mecanismo previsto para atender necesidades inaplazables y no discrecionales que surgen durante la ejecución del presupuesto sin cobertura suficiente. Es una reserva interna del propio presupuesto del Estado. Cuatro rasgos:

• Ámbito subjetivo: dotación del presupuesto del Estado únicamente —no de los OO.AA. ni de la Seguridad Social, que tienen sus propias reglas—.
• Cuantía: el 2 % del total de gastos para operaciones no financieras, excluidas las transferencias destinadas a financiar a CCAA y EELL.
• Modificaciones financiables: tres tasadas — ampliaciones (art. 54), créditos extraordinarios y suplementos (art. 55) e incorporaciones (art. 58). Prohibición expresa de financiar gastos discrecionales sin cobertura presupuestaria.
• Aprobación: Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, con informe trimestral del Gobierno a las Cortes Generales.

5. Las cinco figuras de modificación de crédito

El art. 51 LGP enumera taxativamente las cinco vías por las que puede modificarse la cuantía o finalidad de un crédito durante el ejercicio:

Las transferencias (art. 52) son neutras para el total. Sus cuatro restricciones (52.1): no desde operaciones financieras al resto, ni desde operaciones de capital a operaciones corrientes (a); no entre distintas secciones presupuestarias, salvo el programa de contratación centralizada (b); no minorarán créditos extraordinarios, suplementados o ampliados en el ejercicio (c, con excepción de los ampliables de la SS o créditos de la sección 06 «Deuda Pública»); y en la Seguridad Social, no se pueden minorar créditos ampliables salvo para financiar otros ampliables (d). Y en ningún caso (52.3) se pueden crear o aumentar subvenciones nominativas mediante transferencia.

La característica definitoria de la generación (art. 53) es el vínculo causal: el crédito adicional sólo puede usarse para el gasto que generó el ingreso. Hay seis supuestos tasados (53.2 a-f): aportaciones del Estado o de terceros · venta de bienes y servicios · enajenación de inmovilizado · reembolso de préstamos · ingresos legalmente afectados · reintegros de pagos indebidos del presupuesto corriente. Como regla, requiere ingreso efectivo previo (53.3), salvo en OO.AA. y SS donde basta el reconocimiento del derecho.

Los créditos ampliables (art. 54) son la excepción al principio de limitatividad: hace falta autorización expresa de la LPGE o de una ley especial. Las clases pasivas y los gastos de la Deuda del Estado son ampliables por mandato legal. En la SS, las ocho letras a-h del 54.2 (pensiones, prestaciones IT, IMV, etc.) tienen la condición de ampliables en cuanto se reconozcan las obligaciones.

El crédito extraordinario (art. 55) se crea para gastos sin cobertura presupuestaria alguna. El suplemento de crédito refuerza un crédito que existe pero es insuficiente y no ampliable. La regla general es que requieren proyecto de ley ante las Cortes (con dictamen del Consejo de Estado). La excepción del 55.3 atribuye al Consejo de Ministros la autorización cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia. El art. 86 CE permite además tramitar créditos extraordinarios por Decreto-Ley en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad.

Los créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos (art. 56) se financian con remanente de tesorería del ejercicio anterior o con mayores ingresos, con régimen de competencias escalonado por importe. En la Seguridad Social (art. 57), el régimen de competencias por importe se simplifica al 2 % del presupuesto inicial: por encima corresponde al Gobierno; por debajo o igual, al Ministro competente.

Las incorporaciones (art. 58) son la excepción al principio de temporalidad del art. 49 LGP. Sólo caben en los cuatro supuestos tasados (a-d) y no son automáticas: deben solicitarse. Un remanente que no encaja se anula de pleno derecho al 31 de diciembre (49.2 LGP).

6. Los Anticipos de Tesorería

Los anticipos de Tesorería (art. 60 LGP) son una figura excepcional que permite al Gobierno atender gastos inaplazables mientras se tramita el correspondiente crédito extraordinario o suplemento de crédito. Tres rasgos:

• Cuantía: límite máximo del 1 % de los créditos autorizados al Estado por la LPGE en cada ejercicio.
• Supuestos (60.1 a-b): (a) tramitación de un crédito extraordinario o suplemento con dictamen favorable del Consejo de Estado; (b) promulgación de una ley que establezca obligaciones cuyo cumplimiento exija un crédito extraordinario o suplemento.
• Cancelación (60.3): si las Cortes no aprueban el proyecto de ley, el Gobierno cancela el anticipo con cargo a los créditos del departamento u organismo cuya minoración ocasione menos trastornos.

7. Competencias para modificaciones de crédito

El sistema LGP distribuye las competencias entre las Cortes Generales, el Consejo de Ministros, el Ministro de Hacienda y los órganos gestores según la importancia de la modificación (arts. 61, 62 y 63 LGP).

8. Presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales y Sociedades Mercantiles Estatales

Las Entidades Públicas Empresariales (EPEs) y las Sociedades Mercantiles Estatales (SMEs) tienen presupuesto estimativo (art. 33.1.b LGP): sus créditos son previsiones de gestión, no techos legales.

EPEs y SMEs elaboran dos presupuestos (art. 64 LGP): el presupuesto de explotación (recursos y dotaciones anuales para la actividad ordinaria) y el presupuesto de capital (operaciones de inversión y financiación). Ambos se integran en los PGE como anexos y están constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del estado de flujos de efectivo, acompañados de una previsión del balance y de una memoria explicativa.

El programa de actuación plurianual (art. 65 LGP) es el equivalente al programa plurianual ministerial del art. 29 LGP pero para entidades del sector empresarial y fundacional, con horizonte temporal distinto: refleja el ejercicio del Proyecto de LPGE + los dos ejercicios inmediatamente siguientes.

Epígrafe 6 — El Presupuesto del Estado en España: concepto y estructura

1. Concepto del Presupuesto del Estado

El Presupuesto del Estado es el instrumento central de la política económica del Gobierno y la autorización parlamentaria anual para recaudar ingresos y realizar gastos.

La definición legal del art. 32 LGP articula los cinco rasgos esenciales del presupuesto: expresión cifrada, conjunta, sistemática, derechos a liquidar (ingresos en fase de reconocimiento jurídico, no de cobro) y obligaciones a liquidar (gastos en fase de reconocimiento jurídico, no de pago). La naturaleza jurídica se proyecta en una triple dimensión:

• Autorización del gasto: el Estado no puede contraer obligaciones por encima de los créditos consignados; los créditos del sector administrativo son un techo legal infranqueable.
• Previsión de ingresos: las cifras del estado de ingresos son estimaciones; la Ley de Presupuestos no genera obligaciones tributarias nuevas.
• Instrumento de política económica: el presupuesto vehicula las prioridades del Gobierno para el ejercicio en materia de estabilización, redistribución y asignación de recursos.

El marco constitucional del Presupuesto se halla en los arts. 133 a 135 CE, dentro del Título VII (Economía y Hacienda). El art. 134.7 CE acota dos potestades de signo opuesto: la Ley de Presupuestos no puede establecer ex novo ningún tributo, pero sí puede modificar los existentes siempre que una ley tributaria sustantiva previa haya habilitado expresamente esa modificación.

2. La estructura del Presupuesto: arts. 39 a 41 LGP

La estructura del Presupuesto es la arquitectura interna de los estados de gastos e ingresos: el conjunto de clasificaciones que ordenan los créditos y las previsiones de ingreso. La LGP la regula en los arts. 39 (atribución competencial), 40 (estado de gastos) y 41 (estado de ingresos).

2.1 La competencia para determinar la estructura

La fijación concreta de la estructura corresponde al Ministerio de Hacienda (art. 39 LGP), no al Gobierno como órgano colegiado ni a las Cortes Generales. El art. 39 LGP señala tres criterios que el Ministerio debe ponderar: la organización del sector público estatal (criterio orgánico), la naturaleza económica de los ingresos y los gastos (criterio económico) y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir (criterio por programas).

2.2 La estructura del estado de gastos — art. 40 LGP

El art. 40 LGP fija tres clasificaciones simultáneas del estado de gastos (40.1) más una clasificación funcional complementaria (40.2). Las tres operan en paralelo: cada crédito presupuestario se identifica conforme a las tres.

La clasificación económica desglosa los créditos en nueve capítulos que separan las operaciones corrientes (capítulos 1-4), el Fondo de Contingencia (capítulo 5 — categoría propia, no asimilada a operación corriente, art. 50 LGP), las de capital (capítulos 6-7) y las financieras (capítulos 8-9).

Sobre los programas, la práctica presupuestaria distingue dos tipos: los programas finalistas, orientados a la consecución de objetivos cuantificables y medibles (seguridad ciudadana, justicia, sanidad, educación…); y los programas instrumentales y de gestión, orientados a la administración de recursos, al apoyo de programas finalistas o a actividades cuyo resultado se perfecciona con su propia realización. Como convención de codificación de las órdenes anuales de elaboración de los PGE, los finalistas se identifican con letras del rango A a L y los instrumentales con letras del rango M a Z.

2.3 La estructura del estado de ingresos — art. 41 LGP

El estado de ingresos se estructura conforme a dos clasificaciones: orgánica (¿de quién es el ingreso?) y económica (¿qué tipo de ingreso es?). El art. 41 LGP no contempla clasificación por programas: los ingresos no son finalistas — un ingreso, salvo afectación legal expresa, no se destina a financiar un gasto concreto, sino al conjunto de las obligaciones del ente (principio de no afectación del art. 27.3 LGP).

La numeración de los nueve capítulos es paralela en gastos e ingresos pero las denominaciones difieren en los capítulos 5 y 6.

3. La partida presupuestaria: lectura del código alfanumérico

La partida presupuestaria es la conjunción de las tres clasificaciones simultáneas del estado de gastos (orgánica + por programas + económica) en un único código alfanumérico. El crédito presupuestario es el importe en euros asignado a esa partida. Partida y crédito no son lo mismo: la partida identifica la celda dentro de la estructura, el crédito cuantifica la dotación de esa celda.

La lectura del código permite identificar de un vistazo quién gasta (sección y servicio), para qué gasta (programa) y en qué gasta (naturaleza económica del crédito). Esa triple identificación simultánea es la que hace posible el control parlamentario, el control de gestión y el control económico-financiero del Presupuesto.

Epígrafe 7 — Los créditos presupuestarios: clasificación

1. Concepto de crédito presupuestario

El crédito presupuestario es la asignación individualizada de gasto que figura en el Presupuesto y que la Ley anual de Presupuestos pone a disposición de un centro gestor para atender la finalidad para la que ha sido aprobado. No es dinero «en caja»: es una autorización máxima de gasto vinculada a una finalidad concreta, con vigencia limitada al ejercicio (art. 35.1 LGP). Articula tres rasgos:

• Es una asignación individualizada de gasto que figura en el Presupuesto de los entes con presupuesto limitativo del art. 33.1.ª LGP (sector público administrativo).
• Se pone a disposición del centro gestor para la cobertura de las necesidades aprobadas; es un instrumento de gestión, no una transferencia patrimonial.
• Su especificación se determina por las clasificaciones orgánica, por programas y económica (arts. 40, 43 y 44 LGP).

El crédito presupuestario opera en tres planos simultáneos que corresponden a sus tres características esenciales: define para qué puede gastarse (especialidad), establece cuánto puede gastarse como máximo (limitación) y fija cuándo puede comprometerse (temporalidad).

2. Las tres características esenciales de los créditos

2.1 Especialidad — art. 42 LGP

La especialidad es la ligazón indisoluble entre el crédito y su destino: un crédito de personal no puede financiar servicios externos, un crédito de inversión no puede pagar nóminas. Solo existen dos fuentes legítimas de la finalidad: la Ley anual de Presupuestos originaria y las modificaciones presupuestarias tramitadas conforme a la LGP (arts. 51 a 60).

2.2 Limitación — art. 46 LGP

La limitación convierte el importe del crédito en un techo infranqueable: el gestor no puede ni comprometer ni reconocer obligaciones por encima de lo autorizado. La sanción del art. 46 LGP opera en dos planos: nulidad de pleno derecho del acto administrativo o de la disposición general con rango inferior a ley que lo incumpla, y responsabilidades del Título VII LGP (responsabilidad contable). La nulidad alcanza solo a normas y actos infralegales: una ley sí puede autorizar gasto por encima del crédito, típicamente mediante la concesión de un crédito extraordinario o un suplemento (art. 55 LGP).

2.3 Temporalidad — art. 49 LGP

La temporalidad proyecta el principio de anualidad sobre los créditos: solo pueden financiar gastos del propio ejercicio. El art. 49.2 LGP cierra el ciclo con una regla automática: al final del ejercicio, los créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas quedan anulados de pleno derecho, sin necesidad de acto expreso. La regla admite dos salvedades: las imputaciones atípicas del art. 34 LGP (apartados 2 y 3: atrasos de personal y resoluciones judiciales; obligaciones de ejercicios anteriores) y las incorporaciones de crédito del art. 58 LGP (remanentes incorporables en los supuestos tasados de las letras a) a d)).

3. La especificación de los créditos: el nivel de vinculación

La especificación determina a qué nivel de las clasificaciones del crédito queda vinculada la finalidad autorizada: a mayor nivel de detalle, mayor rigidez. Opera como una banda de disposición interna: dentro de la misma banda, el gestor puede redistribuir créditos sin necesidad de modificación presupuestaria; entre bandas distintas, sí es preceptiva una modificación. Los arts. 43 y 44 LGP fijan los niveles distinguiendo el presupuesto del Estado del de los organismos autónomos y la Seguridad Social.

El art. 43.1 LGP fija la regla general (nivel de concepto) y tres excepciones por defecto: gastos de personal y gastos corrientes en bienes y servicios a nivel de artículo; inversiones reales a nivel de capítulo. La regla general del 44.1 LGP es la misma (nivel de concepto), pero las excepciones por naturaleza económica se uniforman al nivel de capítulo para los tres conjuntos. El 44.3 añade una regla específica para la Seguridad Social: los créditos se especifican a nivel de grupo de programas, salvo los destinados a la acción protectora no contributiva y universal, que se especifican a nivel de programa.

4. Clasificación de los créditos por su carácter: limitativos y estimativos

La distinción radical de los créditos en la LGP es la del carácter vinculante, que se proyecta sobre los dos estados del Presupuesto y sobre las dos categorías de entidades del sector público estatal:

Para los presupuestos del sector público empresarial y fundacional y para ciertas entidades del 33.1.b LGP, la LGP prevé presupuestos de carácter estimativo: cifras de gestión, no techos legales. El art. 64.1 LGP atribuye presupuesto estimativo (de explotación y de capital) a seis tipos de entidades: sociedades mercantiles estatales, entidades públicas empresariales, universidades públicas no transferidas, entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, fondos sin personalidad jurídica y fundaciones del sector público estatal. Sus presupuestos se integran en los Presupuestos Generales del Estado y quedan sometidos al control parlamentario y al control financiero de la IGAE, aunque no al control de crédito limitativo: la cifra es referencial, no techo legal de gasto.

5. Créditos ampliables y no disponibilidad de créditos

Sobre la clasificación de fondo entre limitativos y estimativos se superponen dos figuras que matizan el régimen general de la limitación: los créditos ampliables (excepción legal a la limitación) y la declaración de no disponibilidad de créditos (suspensión temporal de su utilización).

5.1 Créditos ampliables — art. 54 LGP

Los créditos ampliables son una excepción legal expresa a la limitación del art. 46 LGP: pueden incrementar su cuantía mediante la ampliación de crédito cuando se produce el hecho habilitante, con la financiación del art. 54.3 LGP. El art. 54.1 LGP fija dos supuestos legales directos en el Presupuesto del Estado: las pensiones de Clases Pasivas del Estado y las obligaciones específicas derivadas de normas con rango de ley relacionadas taxativamente en el estado de gastos. A ellos se suman los créditos para Deuda del Estado y de sus organismos autónomos. El art. 54.2 LGP fija la lista taxativa de créditos siempre ampliables del Presupuesto de la Seguridad Social (ocho letras a) a h)): pensiones, prestaciones por incapacidad temporal, ingreso mínimo vital, capitales-renta, dotaciones al Fondo de Reserva, aportaciones de las Mutuas, recargos de prestaciones, sistema de protección por cese de actividad, etc.

5.2 No disponibilidad de créditos

La no disponibilidad es una técnica que suspende temporalmente la utilización de un crédito sin anularlo: el crédito sigue figurando en el estado de gastos pero el órgano gestor no puede comprometerlo durante el periodo de la declaración. La LGP la regula en su manifestación específica (art. 45 LGP) y la LOEPSF en su manifestación general como medida coercitiva (art. 25.1.a LOEPSF).

El art. 45 LGP atribuye al Ministro de Hacienda la facultad de declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a entidades del sector público estatal cuando estas dispongan de suficiente liquidez. El art. 25.1.a LOEPSF es la sede general de la no disponibilidad como medida coercitiva por incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio; la aprueba la Administración Pública responsable en el plazo de 15 días —el Consejo de Ministros cuando se trata del Presupuesto del Estado—, y el acuerdo debe identificar el crédito afectado, detallar las medidas de reducción y no puede ser revocado durante el ejercicio mientras subsista el incumplimiento.

Epígrafe 8 — Gastos plurianuales

1. Concepto: el gasto plurianual frente al principio de anualidad

El principio de anualidad —proyectado en los arts. 27.1 y 34.1 LGP— exige que el ejercicio presupuestario coincida con el año natural y que solo se imputen a él los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas dentro del mismo. Sin embargo, la realidad económica de determinados gastos —obras, contratos de larga duración, arrendamientos plurianuales, carga financiera de la Deuda, adquisición diferida de inmuebles— exige comprometer recursos que se extienden más allá del 31 de diciembre del ejercicio en que se autorizan.

La LGP regula tres respuestas complementarias a esta tensión: el ámbito temporal del ejercicio y sus salvedades (art. 34 LGP); los compromisos de gasto de carácter plurianual (art. 47 LGP), que habilitan a obligar recursos sobre ejercicios futuros dentro de límites tasados; y el régimen sobrevenido (art. 47 bis LGP) y la adquisición diferida de bienes inmuebles de elevado valor (art. 48 LGP). Los compromisos plurianuales del art. 47 LGP no se ven afectados por la anulación del art. 49 LGP, pues su régimen autoriza expresamente la extensión a ejercicios posteriores siempre que se cumplan los límites del 47.2.

2. Los compromisos de gasto de carácter plurianual — art. 47 LGP

El art. 47 LGP es la regulación central de los gastos plurianuales. Sus seis apartados articulan: el requisito habilitante (47.1), los límites cuantitativos (47.2), la autorización especial del Gobierno (47.3), la contabilización separada (47.4), la prohibición específica para subvenciones nominativas (47.5) y la tramitación anticipada de expedientes (47.6).

2.1 Requisito habilitante — art. 47.1 LGP

El art. 47.1 LGP fija un requisito doble y acumulativo: la ejecución debe iniciarse en el propio ejercicio en que se autoriza el compromiso, y las anualidades posteriores no pueden superar los límites del 47.2. La regla del «inicio de ejecución en el propio ejercicio» tiene una excepción: la tramitación anticipada del 47.6 permite ultimar la adjudicación y formalización del contrato aunque la ejecución comience en ejercicios posteriores.

2.2 Límites cuantitativos — art. 47.2 LGP

El art. 47.2 LGP impone tres tipos de límites: el número máximo de ejercicios posteriores (cuatro), los porcentajes máximos sobre el crédito inicial, y una retención adicional del 10 % en los contratos de obra plurianual (salvo abono total del precio).

La regla aplica al crédito inicial de la operación: no al crédito modificado, no al importe total del contrato y no al crédito disponible en cada momento. Las excepciones a los porcentajes están expresamente tasadas: la carga financiera de la Deuda y los arrendamientos de inmuebles (incluidos los contratos mixtos de arrendamiento-adquisición). En los contratos de obra plurianual (salvo abono total del precio) se efectúa además una retención adicional del 10 % del importe de adjudicación, que computa dentro de los porcentajes del 47.2 — no se suma como límite adicional.

2.3 Autorización especial del Gobierno — art. 47.3 LGP

El art. 47.3 LGP abre tres válvulas de escape para casos especialmente justificados, todas con el mismo procedimiento: iniciativa del ministerio interesado → propuesta del Ministro de Hacienda → informe previo de la Dirección General de Presupuestos → acuerdo del Consejo de Ministros. Las tres válvulas son: modificar porcentajes (superar los límites 70-60-50-50), incrementar el número de anualidades (más allá de los cuatro ejercicios posteriores) y autorizar sin crédito inicial (comprometer ejercicios posteriores aunque no exista crédito inicial en el de autorización). La autorización la concede el Consejo de Ministros, no el Ministro de Hacienda en solitario.

2.4 Contabilización separada — art. 47.4 LGP

Los compromisos plurianuales se especifican en los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y son objeto de contabilización separada. La doble exigencia cumple una función de transparencia (conocer en todo momento la carga futura ya comprometida) y de planificación (los escenarios plurianuales reflejan las obligaciones contraídas para ejercicios futuros).

2.5 Prohibición específica para subvenciones nominativas (concesión directa) — art. 47.5 LGP

El art. 47.5 LGP prohíbe adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de las subvenciones del art. 22.2.a) Ley 38/2003 General de Subvenciones (LGS): las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos —una de las modalidades de concesión directa—. La prohibición no alcanza a las subvenciones de concurrencia competitiva (procedimiento ordinario del art. 22.1 LGS), ni a las restantes subvenciones de concesión directa (art. 22.2.b y 22.2.c), que sí pueden generar compromisos plurianuales si cumplen los requisitos del art. 47 LGP.

2.6 Tramitación anticipada — art. 47.6 LGP

El art. 47.6 LGP permite ultimar la adjudicación y formalización del contrato, la formalización del encargo a medios propios o la suscripción del convenio aunque la ejecución se inicie en ejercicios posteriores. Es la excepción específica al requisito de «inicio de ejecución en el propio ejercicio» del 47.1. Cubre tres tipos de negocios jurídicos: expedientes de contratación del art. 117.2 de la Ley 9/2017 LCSP; encargos a medios propios; y convenios. En todos los casos deben respetarse los límites y anualidades o importes autorizados de los apartados 2 a 5 del propio art. 47.

3. Modificación y resolución sobrevenida de compromisos plurianuales — art. 47 bis LGP

El art. 47 bis LGP regula qué hacer cuando, excepcionalmente, la Ley anual de Presupuestos de uno de los ejercicios posteriores al de asunción del compromiso no autoriza créditos suficientes para cumplir las obligaciones ya contraídas. El protocolo del art. 47 bis LGP es escalonado y obligatorio, no opcional: la comunicación al tercero (1.º) es deber de transparencia y lealtad contractual inmediato a la advertencia de insuficiencia de crédito; la reprogramación de anualidades (2.º) es la solución preferente, mantiene el contrato y solo procede «siempre que lo permitan las disponibilidades de los créditos»; la resolución del negocio jurídico (3.º) es la ultima ratio, opera cuando la reprogramación no es viable y exige fijar las compensaciones que procedan a favor del tercero.

El párrafo final añade una regla específica para los casos en que el propio negocio jurídico condicionaba la obligación de la Hacienda Pública a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los PGE de cada ejercicio futuro: antes de que opere la condición resolutoria, el órgano administrativo debe valorar el presupuesto autorizado y el grado de ejecución, considerar soluciones alternativas y notificar fehacientemente al tercero.

4. Adquisición diferida de bienes inmuebles — art. 48 LGP

El art. 48 LGP regula dos supuestos específicos de aplicación del marco plurianual: la adquisición diferida de bienes inmuebles de elevado valor (48.1) y los contratos de obras con abono total del precio (48.2).

El art. 48.1 LGP fija un régimen especial para las adquisiciones directas de bienes inmuebles cuyo precio supere los seis millones de euros. Las reglas concretas son tres:

• Umbral material: el precio de adquisición debe exceder de seis millones de euros. Por debajo del umbral, el art. 48.1 LGP no habilita esta vía específica; el gasto podrá articularse como compromiso plurianual ordinario del art. 47 LGP.
• Desembolso inicial mínimo: a la firma de la escritura, no inferior al 25 % del precio.
• Distribución del resto: el 75 % restante puede distribuirse en los cuatro ejercicios siguientes, respetando los porcentajes del art. 47.2 (70 % – 60 % – 50 % – 50 %).

El art. 48.2 LGP extiende el procedimiento del art. 47 LGP a los contratos de obras con abono total del precio.