Tema 6 — La recaudación en vía ejecutiva

Bloque II · Temario específico de Seguridad Social Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social · Ingreso libre

1. La recaudación en vía ejecutiva. Normas generales.
2. Iniciación del procedimiento y títulos ejecutivos.
3. La providencia de apremio.
4. Oposición y efectos.
5. El embargo de bienes.
6. Enajenación de bienes: modalidades.
7. Créditos incobrables.
8. Tercerías.

Epígrafe 1 — La recaudación en vía ejecutiva. Normas generales

1. Qué es la recaudación ejecutiva y dónde se regula

Cuando el deudor no ingresa las cuotas dentro del plazo reglamentario, la Seguridad Social no se limita a esperar: dispone de un procedimiento propio para cobrar por la fuerza sobre el patrimonio del obligado, sin necesidad de acudir al juez. Ese procedimiento es la recaudación en vía ejecutiva (o vía de apremio), la actividad administrativa dirigida a hacer efectivos los créditos de la Seguridad Social una vez vencido el periodo voluntario.

Su régimen se reparte entre tres normas:

2. Quién recauda: la TGSS y las Unidades de Recaudación Ejecutiva

La titularidad de la función recaudatoria del sistema —incluida la vía de apremio— corresponde en exclusiva a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), que es competente para entender del procedimiento y resolver todas sus incidencias (arts. 21 TRLGSS y 2 RGRSS). La TGSS puede, además, concertar servicios de recaudación con otras Administraciones o con particulares.

La ejecución material se encomienda a las Unidades de Recaudación Ejecutiva (URE), órganos determinados por el Director General de la TGSS que se ocupan del embargo, el depósito y la realización de los bienes. Existe una URE estatal, con sede en Madrid, que coordina a las demás; y el Director General puede autorizar la gestión centralizada de determinadas funciones recaudatorias en la unidad que designe.

3. Los dos periodos de recaudación

El art. 6 del RGRSS distingue dos periodos:

Transcurrido el plazo reglamentario sin pago, se aplican de forma automática los recargos y comienza el devengo de intereses de demora, si bien estos últimos solo son exigibles ya en el periodo ejecutivo. La emisión de la providencia de apremio es, por tanto, la bisagra que separa un periodo del otro.

4. Cómputo de plazos

Los plazos se rigen por la Ley 39/2015, con las particularidades del RGRSS. La regla general: cuando el plazo se fije por días y no se diga otra cosa, se entienden hábiles, excluyéndose sábados, domingos y festivos. Cuando el plazo se señale por días naturales, meses o años y el último día sea inhábil, se entiende que finaliza el día hábil anterior del plazo de que se trate (particularidad recaudatoria: se antepone el día hábil, no se prorroga al siguiente).

Epígrafe 2 — Iniciación del procedimiento y títulos ejecutivos

1. El acto que abre la vía ejecutiva

El periodo ejecutivo se inicia con un acto administrativo muy concreto: la providencia de apremio. El art. 38.1 TRLGSS fija los presupuestos de su emisión.

Artículo 38 TRLGSS · Iniciación del procedimiento de apremio

1. Transcurrido el plazo reglamentario de ingreso y una vez adquiera firmeza en vía administrativa la reclamación de deuda o el acta de liquidación, en los casos en que estas procedan, sin que se haya satisfecho la deuda, se iniciará el procedimiento de apremio mediante la emisión de providencia de apremio, en la que se identificará la deuda pendiente de pago con el recargo correspondiente.

De aquí se extrae la idea central: la providencia de apremio es el título ejecutivo de la Seguridad Social. Es el documento que legitima a la TGSS para actuar sobre el patrimonio del deudor, del mismo modo que una sentencia legitima a un tribunal.

Artículo 38 TRLGSS · La providencia como título ejecutivo

2. La providencia de apremio, emitida por el órgano competente, constituye el título ejecutivo suficiente para el inicio del procedimiento de apremio por la Tesorería General de la Seguridad Social y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y derechos de los sujetos obligados al pago de la deuda.

2. La excepción de las Administraciones públicas: el procedimiento de deducción

No contra todo deudor cabe apremio. Cuando el deudor es un ente público, la vía ordinaria no es embargar sus bienes, sino retener lo que el Estado deba transferirle.

Artículo 38 TRLGSS · Procedimiento de deducción

6. Si el deudor fuese una administración pública, organismo autónomo, entidad pública empresarial o, en general, cualquier entidad de derecho público […] iniciará el procedimiento de deducción, acordando, previa audiencia de la entidad afectada, la retención a favor de la Seguridad Social en la cuantía que corresponda por principal, recargo e intereses, sobre el importe total que con cargo a los Presupuestos Generales del Estado deba transferirse a la entidad deudora […].

3. Las notas caracterizadoras del procedimiento de apremio

A partir del art. 38 TRLGSS y su desarrollo reglamentario, el procedimiento de apremio de la Seguridad Social se define por cinco rasgos:

Epígrafe 3 — La providencia de apremio

1. Naturaleza y contenido

El RGRSS regula la providencia de apremio en sus arts. 84 y 85. El primero fija su naturaleza y el contenido mínimo obligatorio.

Artículo 84 RGRSS · Naturaleza de la providencia

1. La providencia de apremio constituye el título ejecutivo suficiente para el inicio del procedimiento de apremio […] y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y derechos de los responsables del pago de la deuda.

Su omisión determinará la improcedencia de la vía de apremio.

La providencia debe contener, al menos, los datos que enumera el art. 84.2:

2. Casos en que procede sin reclamación previa

Lo normal es que la providencia de apremio venga precedida de una reclamación de deuda o un acta de liquidación firmes. Pero el art. 85 RGRSS permite dictarla directamente, sin ese paso previo, en supuestos en que la deuda es clara y está bien calculada.

Artículo 85 RGRSS · Providencia sin reclamación previa

1. Se dictará providencia de apremio, sin previa reclamación de deuda o acta de liquidación, en los siguientes casos:

a) Falta de ingreso de la totalidad o de alguna de las aportaciones que integran la cuota, respecto de trabajadores dados de alta e incluidos en las liquidaciones transmitidas o en los documentos de cotización presentados dentro de plazo […] cuando la deuda estuviese correctamente calculada.

En los demás casos, la providencia de apremio solo se dicta cuando ha transcurrido, sin pago, el plazo fijado en la reclamación de deuda o el acta de liquidación y estas han adquirido firmeza en vía administrativa (art. 85.2).

3. Recargos e intereses: qué se apremia además del principal

La providencia identifica la deuda «con el recargo correspondiente». Los recargos por ingreso fuera de plazo los fija el art. 30 TRLGSS con dos escalas según el deudor haya presentado o no los documentos de cotización en plazo.

Junto al recargo se devengan intereses de demora. Su tipo lo fija el art. 31.3 TRLGSS.

Artículo 31 TRLGSS · Tipo de interés de demora

3. El tipo de interés de demora será el interés legal del dinero vigente en cada momento del período de devengo, incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca uno diferente.

Epígrafe 4 — Oposición y efectos

1. El recurso de alzada por motivos tasados

Quien recibe una providencia de apremio no puede reabrir todo el debate sobre la deuda: solo puede oponerse por motivos tasados. Esta es la primera nota característica de la oposición en vía ejecutiva. Los motivos figuran, coincidentes, en el art. 38.3 TRLGSS y en el art. 86 RGRSS.

Artículo 86 RGRSS · Motivos de impugnación

1. Contra la providencia de apremio solamente será admisible recurso de alzada basado en los motivos, debidamente justificados, que a continuación se especifican:

a) Pago. b) Prescripción. c) Error material o aritmético en la determinación de la deuda. d) Condonación, aplazamiento de la deuda o suspensión del procedimiento. e) Falta de notificación de la reclamación de deuda, cuando esta proceda, del acta de liquidación o de las resoluciones que estas o las autoliquidaciones de cuotas originen.

2. El efecto suspensivo: la nota diferencial

La segunda nota característica es su efecto suspensivo automático. A diferencia de la regla general —donde recurrir no suspende salvo garantía—, aquí el solo hecho de recurrir la providencia paraliza la ejecución.

Artículo 86 RGRSS · Efecto suspensivo

2. La interposición de recurso suspenderá el procedimiento de apremio, sin necesidad de la presentación de garantía, hasta la notificación de su resolución.

El recurso de alzada se interpone en el plazo de un mes desde la notificación, ante el órgano que dictó la providencia o ante su superior jerárquico (que resuelve). El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de tres meses, entendiéndose desestimado por silencio si transcurre sin resolución expresa (arts. 121 y 122 de la Ley 39/2015).

3. Concurrencia con otros procedimientos

Es frecuente que el apremio de la Seguridad Social coincida con otras ejecuciones sobre los mismos bienes. Los art. 49 y art. 50 RGRSS fijan las reglas de conflicto.

Ejecuciones singulares (arts. 49). La preferencia para continuar la tramitación sobre un bien se determina por la prioridad temporal del embargo de ese bien. Si no puede determinarse esa prioridad, se atiende a la fecha de la providencia de apremio que inició antes el procedimiento. Si el bien ya está embargado por otro procedimiento, la TGSS puede realizarlo siempre que no perjudique a los embargantes anteriores, sin perjuicio de formular tercerías y ejercer las acciones en defensa del mejor derecho de la Seguridad Social. Si los bienes son objeto de expropiación forzosa, la TGSS paraliza las actuaciones de ejecución sobre ellos.

Ejecución universal: el concurso (arts. 50). Declarado en concurso el deudor, la TGSS se persona en el procedimiento y comunica sus créditos a la administración concursal mediante certificación. Su actuación depende de la fase:

Epígrafe 5 — El embargo de bienes

1. La ejecución forzosa

Firme la providencia sin ingreso, el recaudador ejecutivo insta la ejecución de las garantías y, en su defecto, embarga. El art. 38.5 TRLGSS marca el objetivo.

Artículo 38 TRLGSS · Ejecución sobre el patrimonio

5. La ejecución contra el patrimonio del deudor se efectuará mediante el embargo y la realización del valor o, en su caso, la adjudicación de bienes del deudor a la Tesorería General de la Seguridad Social.

Para proceder, se acumulan en un solo procedimiento todas las providencias de apremio dictadas contra el deudor, sin perjuicio de segregarlas cuando las circunstancias lo exijan (art. 87.2 RGRSS). El embargo se practica en cuantía suficiente para cubrir principal, recargos, intereses y costas.

2. Las medidas cautelares (art. 37 TRLGSS)

Antes incluso de la vía de apremio, la TGSS puede asegurar el cobro mediante medidas cautelares.

Artículo 37 TRLGSS · Medidas cautelares

1. Para asegurar el cobro de las deudas con la Seguridad Social, la Tesorería General de la Seguridad Social podrá adoptar medidas cautelares de carácter provisional cuando existan indicios racionales de que, en otro caso, dicho cobro se verá frustrado o gravemente dificultado.

Las medidas habrán de ser proporcionadas al daño que se pretenda evitar. En ningún caso se adoptarán aquellas que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación.

Las medidas pueden consistir en: a) retención del pago de devoluciones de ingresos indebidos u otros pagos; b) embargo preventivo de bienes o derechos (asegurado por anotación registral o depósito); c) embargo preventivo de dinero y mercancías. Se levantan, aun sin pago, si desaparecen las circunstancias que las justificaron o si se sustituyen por otra garantía suficiente; pueden convertirse en definitivas en el marco del apremio y, en otro caso, se levantan de oficio, sin prorrogarse más allá de seis meses desde su adopción (art. 37.4).

3. Ejecución de garantías previa al embargo

Si la deuda estaba garantizada, primero se ejecuta la garantía y solo después se embarga.

Artículo 88 RGRSS · Ejecución de garantías

1. Cuando el cumplimiento de la deuda estuviera garantizado mediante aval, prenda, hipoteca o cualquier otra garantía personal o real, se procederá inmediatamente a exigir el pago al garante o a ejecutar la garantía dada por el procedimiento administrativo de apremio […].

No obstante, si el recaudador ejecutivo […] estimara insuficiente o desproporcionada la garantía constituida, podrá proceder, sin esperar a su ejecución, al embargo de otros bienes del deudor.

4. Actuaciones previas: información y deberes de colaboración

Para embargar hay que localizar primero los bienes. El art. 89 RGRSS obliga a facilitar información sobre los bienes y el paradero del deudor a: a) la Administración de la Seguridad Social y demás Administraciones públicas; b) los registros públicos; c) las entidades y personas obligadas por ley; y d) el propio responsable del pago. El art. 40 TRLGSS extiende el deber a entidades financieras, funcionarios y profesionales, sin amparo en el secreto bancario.

Artículo 40 TRLGSS · Deber de información y secreto bancario

3. El incumplimiento de las obligaciones […] no podrá ampararse en el secreto bancario.

Los funcionarios y profesionales oficiales colaboran salvo tres reservas: el secreto de la correspondencia, el de los datos suministrados con finalidad exclusivamente estadística y el del protocolo notarial. La cesión de datos personales necesaria para la recaudación no requiere el consentimiento del afectado (art. 40.6). Si el deudor no manifiesta sus bienes, no podrá alegar después como causa de impugnación la alteración del orden de prelación respecto de los bienes que no señaló (art. 89.2).

5. Orden de prelación del embargo

El art. 91 RGRSS fija un criterio principal y uno subsidiario.

A solicitud del deudor puede alterarse el orden, si los bienes que señala garantizan el cobro con la misma eficacia y celeridad y no se perjudica a tercero; pero nunca puede posponerse el embargo de dinero efectivo o en cuentas.

6. Bienes inembargables y límites al embargo

Artículo 92 RGRSS · Limitaciones al embargo

1. No podrán ser objeto de embargo los bienes exceptuados por los artículos 605 y 606 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, o por otras disposiciones con rango de ley.

Para el embargo de salarios, sueldos y pensiones se está a los arts. 27.2 del Estatuto de los Trabajadores —que declara inembargable el salario mínimo interprofesional (SMI)— y 607 de la LEC, que fija una escala progresiva sobre el exceso:

7. Diligencia de embargo, depósito y levantamiento

Cada actuación de embargo se documenta en una diligencia de embargo (art. 93), que se notifica al apremiado —y al cónyuge si el bien es ganancial—, y, tratándose de inmuebles, también a terceros poseedores, acreedores hipotecarios y anotantes anteriores. Los bienes trabados pueden requerir depósito: se mantienen donde estén si ofrecen garantía de seguridad y solvencia; en otro caso, en los lugares del art. 107 (locales de la TGSS, de entes públicos o empresas de depósito, de terceros designados o, excepcionalmente, en su propio emplazamiento con precinto). El depositario —sea un tercero o el propio deudor— custodia, conserva, exhibe y entrega los bienes (art. 108).

Satisfecha la deuda en su totalidad, el recaudador ejecutivo levanta los embargos, entrega los bienes al titular y cancela las anotaciones en los registros públicos (art. 95). El pago extingue la obligación siempre que se realice antes de la adjudicación de los bienes, para no perjudicar al adjudicatario.

Epígrafe 6 — Enajenación de bienes: modalidades

El RGRSS dedica el capítulo III de su título III (arts. 110 a 126) a la enajenación de los bienes embargados, en tres momentos: actuaciones previas, formas de enajenación y actuaciones posteriores.

1. Actuaciones previas: valoración y fijación del tipo

Embargados y, en su caso, depositados los bienes, se procede a su valoración con referencia a precios de mercado (art. 110). Se comunica al deudor, que puede presentar valoración contradictoria en 15 días.

La valoración obtenida sirve como tipo para la enajenación (art. 111). Si sobre el bien hay cargas o gravámenes reales preferentes al derecho de la Seguridad Social, el tipo es la diferencia entre el valor del bien y el de esas cargas (que quedan subsistentes). Si las cargas absorben o exceden el valor, se atiende al importe de la deuda apremiada.

2. Formas de enajenación

Artículo 113 RGRSS · Las tres modalidades

1. Los bienes embargados podrán ser enajenados mediante subasta pública, concurso o adjudicación directa […].

a) La subasta pública constituirá el procedimiento ordinario para la realización de los bienes embargados. b) La enajenación por concurso podrá ser autorizada […] cuando se trate de bienes muebles o semovientes y las circunstancias […] así lo aconsejen. c) La adjudicación directa de bienes o derechos sólo procederá excepcionalmente y en los supuestos previstos en este reglamento.

3. Enajenación por subasta

Providencia de subasta (art. 116). Decreta la venta, determina el plazo para presentar ofertas (al menos un mes), el día, hora y lugar de apertura y el tipo de subasta. Se notifica al deudor, cónyuge, depositario, condueños, acreedores hipotecarios y pignoraticios y titulares de anotaciones anteriores. Anuncio (art. 117): se publica en el tablón de anuncios de la sede electrónica de la Seguridad Social y, si conviene y resulta proporcionado, también en medios de gran difusión.

Depósitos de los licitadores. Cada postura en sobre cerrado exige constituir un depósito del 25 % del tipo mediante cheque conformado a favor de la TGSS (art. 118). En el acto, quien no haya presentado postura por escrito puede licitar verbalmente constituyendo un depósito del 30 % del tipo, entendiéndose entonces ofrecida una postura igual al 75 % del tipo (art. 120.2). El adjudicatario debe abonar la diferencia hasta el precio en 5 días hábiles o pierde el depósito.

Mesa de subasta (art. 119). La integran cuatro miembros: el Director Provincial de la TGSS —o su delegado— como presidente, el jefe de la URE que lleva el expediente, el Interventor Delegado de la Dirección Provincial y un funcionario que actúa como secretario.

Reglas de adjudicación (art. 120).

Derecho de tanteo (art. 121). La TGSS puede ejercerlo antes de emitir el certificado de adjudicación o la escritura pública de venta, en un plazo máximo de 30 días, adjudicándose el bien por el mismo precio ofrecido y devolviendo al adjudicatario el depósito o precio satisfecho.

4. Enajenación por concurso

En el concurso (art. 113 bis) la providencia especifica el lugar de presentación de proposiciones, la fianza y la forma de pago. Transcurridos 5 días hábiles desde el fin del plazo de admisión, el Director Provincial adjudica o declara desierto. La adjudicación se hace a la oferta más ventajosa, valorando no solo lo económico sino el cumplimiento de las condiciones especiales de la convocatoria. El adjudicatario no puede reservarse el derecho de cesión a terceros.

5. Enajenación por adjudicación directa

Es excepcional (art. 123 bis). El Director Provincial puede autorizarla en dos supuestos: a) cuando la segunda subasta quede desierta y los bienes no se adjudiquen a la TGSS; o b) cuando no sea posible o no convenga promover concurrencia, por razones justificadas. Autorizada, en los 6 meses siguientes se realizan las actuaciones para adjudicar en las mejores condiciones. En el supuesto a), no está sujeta a precio mínimo (con la salvedad del 25 % para inmuebles). Transcurridos los 6 meses sin acuerdo, se da por concluido el procedimiento y, salvo adjudicación a la TGSS, los bienes se devuelven al apremiado, levantándose el embargo.

6. Adjudicación de bienes a la TGSS

Cuando los bienes no se adjudican en la enajenación, pueden adjudicarse a la propia TGSS si interesan al Servicio Común (art. 124).

Epígrafe 7 — Créditos incobrables

Cuando el patrimonio del deudor no da para cobrar, el crédito se califica de incobrable. No es una condonación: es una constatación administrativa de insolvencia.

Artículo 129 RGRSS · Calificación del crédito incobrable

1. Se calificarán administrativamente como incobrables aquellos créditos que no hayan podido hacerse efectivos en su totalidad una vez agotado el procedimiento de apremio seguido contra los bienes y derechos conocidos y embargables de los sujetos responsables, aun cuando no se hubieran adjudicado a la propia Tesorería General de la Seguridad Social o a un tercero.

También se califican como incobrables los créditos de los que solo cabría esperar ingresos posteriores de cuantía notoriamente insuficiente para cancelarlos. La competencia para la calificación corresponde al Director Provincial u órgano en quien delegue, a propuesta del recaudador ejecutivo, que aporta los informes acreditativos.

Efectos (art. 130). La calificación no extingue la obligación de pago ni la sujeción del patrimonio del deudor. Motiva la baja en cuentas y la data de los títulos ejecutivos, pero los órganos de recaudación siguen comprobando la persistencia de la insolvencia; si aparecen bienes ejecutables, el procedimiento de apremio prosigue sin trámite previo, rehabilitándose el crédito.

Extinción definitiva (art. 131). El crédito calificado incobrable que no se rehabilite dentro del plazo de prescripción ve extinguida definitivamente la acción administrativa de cobro.

Epígrafe 8 — Tercerías

1. Concepto y clases

Practicado el embargo, un tercero puede sostener que el bien es suyo o que su crédito debe cobrarse con preferencia al de la Seguridad Social. Ese cauce es la tercería, cuya resolución corresponde a la propia TGSS.

Artículo 39 TRLGSS · Tercerías

1. Corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social la resolución de las tercerías que se susciten en el procedimiento de apremio. Su interposición ante dicho organismo será requisito previo para que puedan ejercitarse ante los tribunales de la jurisdicción ordinaria.

2. La tercería solo podrá fundarse en el dominio de los bienes embargados al deudor o en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio.

2. Presentación, admisión y tramitación

La reclamación se formula por escrito ante la URE, acompañando los documentos originales en que el tercerista funde su derecho (art. 133). No se admiten a trámite las tercerías (art. 133.2):

• Interpuestas después de otorgado el documento público de venta, de la entrega de los bienes muebles o del acuerdo de adjudicación a la TGSS.
• Tratándose de la de mejor derecho, una vez que la URE haya recibido el precio de la venta.
• La segunda o ulterior tercería fundada en títulos que el tercerista ya poseía al interponer la primera.

El recaudador ejecutivo califica provisionalmente la tercería (art. 134). Si es de mejor derecho, prosigue el procedimiento hasta la realización de los bienes. Si es de dominio, se adoptan medidas de aseguramiento y se suspende el apremio respecto de los bienes controvertidos, sin perjuicio de continuar con el resto del patrimonio del deudor.

3. Resolución

Artículo 135 RGRSS · Resolución de la tercería

1. La reclamación en tercería se resolverá […] por el Director Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en el plazo máximo de tres meses, a contar desde el día en que se promovió. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución expresa, podrá entenderse desestimada a efectos de formular la correspondiente demanda ante los órganos jurisdiccionales del orden civil.

Si se estima la tercería de dominio, se alza el embargo sobre el bien. Si se estima la de mejor derecho, se entrega al tercerista el importe obtenido de la enajenación hasta cubrir el crédito preferente. Transcurridos 20 días desde la notificación de la resolución (o desde la desestimación presunta), prosiguen los trámites del apremio que quedaron en suspenso, salvo que el tercerista acredite documentalmente haber interpuesto demanda judicial civil.