Tema 9 — La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. La responsabilidad patrimonial: régimen vigente.
2. Requisitos para que proceda la indemnización.
3. Responsabilidad de autoridades y personal. Plazos y procedimiento.

Epígrafe 1 — La responsabilidad patrimonial: régimen vigente

1. Fundamento constitucional y encaje del régimen vigente

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se asienta en un doble pilar constitucional. De un lado, el art. 9.3 CE consagra, entre los principios que vertebran el ordenamiento, la responsabilidad de los poderes públicos. De otro, el art. 106.2 CE, ya dentro del Título IV («Del Gobierno y de la Administración»), convierte ese principio general en un derecho subjetivo concreto de los particulares a ser indemnizados por las lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios públicos.

Artículo 106.2 CE · Derecho a indemnización por funcionamiento de los servicios públicos

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El precepto constitucional remite «a los términos establecidos por la ley». Ese desarrollo legal corresponde hoy a dos normas gemelas de 2015: la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que fija en sus arts. 32 a 37 el régimen sustantivo —quién responde, por qué daños y con qué alcance—, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que disciplina el procedimiento de reclamación. La jurisdicción competente para conocer de estas reclamaciones es, en exclusiva, la contencioso-administrativa (art. 2.e de la Ley 29/1998), incluso cuando la Administración actúe a través de una entidad de derecho privado o concurra con particulares.

2. El sistema del art. 32 LRJSP: responsabilidad objetiva y directa

El art. 32 abre el Capítulo IV del Título Preliminar de la LRJSP y contiene los principios de la responsabilidad. Sus dos primeros apartados fijan el régimen general y los caracteres del daño indemnizable.

Artículo 32 de la Ley 40/2015 · Principios de la responsabilidad (apartados 1 y 2)

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

De este núcleo la doctrina extrae los dos caracteres definitorios del sistema español:

• Responsabilidad objetiva. Nace tanto del funcionamiento normal como del anormal del servicio, sin necesidad de culpa, dolo ni actuación ilegal de la Administración. No se pregunta si el servicio funcionó bien o mal, sino si el particular sufrió una lesión que no tiene el deber jurídico de soportar. Es la diferencia capital con la responsabilidad civil del art. 1902 CC, que exige culpa o negligencia. Lo que filtra las reclamaciones no es la ilegalidad de la actuación, sino la antijuridicidad del daño.
• Responsabilidad directa. El particular exige la indemnización directamente a la Administración, no al funcionario que materialmente causó el daño (art. 36.1 LRJSP). La Administración responde en primer término frente al ciudadano y, solo después, cuando concurra dolo o culpa o negligencia graves del personal a su servicio, podrá ejercitar de oficio la acción de regreso para recuperar lo pagado (art. 36.2 LRJSP).

El párrafo segundo del art. 32.1 añade una cautela decisiva: la anulación de un acto o disposición —en vía administrativa o judicial— no genera por sí sola derecho a indemnización. Que un acto sea ilegal demuestra su ilegalidad, no que haya causado un daño antijurídico. Y el art. 32.2 exige que el daño reúna tres caracteres acumulativos: efectivo (real y cierto, no hipotético ni futuro salvo que su producción sea segura), evaluable económicamente (cuantificable, incluidos los daños morales) e individualizado (que singularice al reclamante frente a las cargas generales que todos deben soportar). Si falta uno solo, no hay responsabilidad.

3. La responsabilidad del Estado legislador (art. 32.3 a 32.6 LRJSP)

Junto al régimen general, el art. 32 tipifica en sus apartados 3 a 6 la responsabilidad del Estado legislador: la que deriva no de la actuación administrativa, sino de la aplicación de normas con rango de ley. La LRJSP —recogiendo la jurisprudencia previa del Tribunal Supremo y del TJUE— distingue tres títulos de imputación y una regla sobre los efectos temporales de la sentencia declaratoria.

Artículo 32 de la Ley 40/2015 · Responsabilidad del Estado legislador (apartado 3)

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

El primer párrafo fija la regla de los actos legislativos no expropiatorios: el derecho a indemnización solo existe cuando la propia ley lo prevea expresamente. No es automático. Los dos párrafos siguientes abren las dos vías especiales —inconstitucionalidad y contradicción con el Derecho de la Unión— que se desarrollan en los apartados 4 y 5. En ambas se exige, además, que concurran los requisitos de los apartados anteriores (esto es, los caracteres del daño del art. 32.2).

Artículo 32 de la Ley 40/2015 · Norma con rango de ley declarada inconstitucional (apartado 4)

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

Artículo 32 de la Ley 40/2015 · Norma contraria al Derecho de la Unión Europea (apartado 5)

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

Ambos apartados comparten un presupuesto procesal común: el particular ha de haber obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación que le causó el daño, y ha de haber alegado en ese proceso el vicio (la inconstitucionalidad o la infracción del Derecho de la Unión) que después se declara. Es una exigencia de diligencia: no se protege a quien se aquietó. La diferencia está en que la vía del Derecho de la Unión añade tres requisitos de origen jurisprudencial europeo (doctrina Francovich y Brasserie du Pêcheur), que no se exigen en la inconstitucionalidad.

Artículo 32 de la Ley 40/2015 · Efectos temporales de la sentencia declaratoria (apartado 6)

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

La regla general es que la sentencia declaratoria surte efectos desde su publicación: en el «BOE» si es del Tribunal Constitucional, en el «DOUE» si es del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El fallo puede fijar otro momento, pero esa es la excepción y debe constar de forma expresa. Esta regla se conecta con el alcance de la reparación: en estos supuestos del Estado legislador solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia (art. 34.1, párrafo segundo, LRJSP), salvo que la propia sentencia disponga otra cosa.

Epígrafe 2 — Requisitos para que proceda la indemnización

El derecho a ser indemnizado exige la concurrencia acumulativa de varios requisitos que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) recoge en sus artículos 32 y 34, sobre la base del art. 106.2 CE. La ausencia de uno solo de ellos impide reconocer la responsabilidad patrimonial con independencia de los demás. Son cuatro los requisitos sustantivos que configuran el derecho —una lesión antijurídica, un daño efectivo, evaluable e individualizado, una relación de causalidad con el funcionamiento del servicio y la ausencia de fuerza mayor— a los que se añade, en fase de cuantificación, el régimen de cálculo, valoración y actualización de la indemnización del art. 34.

1. La lesión antijurídica: ausencia del deber jurídico de soportar el daño

El primer requisito es la antijuridicidad de la lesión. En el sistema español la lesión es antijurídica no cuando la Administración actúa ilegalmente, sino cuando el particular no tiene el deber jurídico de soportar el daño conforme a la Ley. Es el elemento que filtra las reclamaciones y caracteriza a nuestro modelo frente a los sistemas de responsabilidad por culpa: lo relevante no es la regularidad de la conducta administrativa, sino la posición jurídica del perjudicado frente al perjuicio.

Artículo 32.1 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Principios de la responsabilidad

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

La antijuridicidad opera como título de imputación objetivo. La Administración puede actuar conforme a Derecho y, aun así, generar responsabilidad si el daño no se inscribe en el deber general de soportar las cargas públicas. A la inversa, una actuación ilegal puede no generar responsabilidad si el daño quedaba dentro del deber jurídico de soportar: es el caso clásico de la sanción anulada por defectos formales que habría sido procedente sobre el fondo.

Supuestos en que el particular sí tiene el deber jurídico de soportar el daño y que, por tanto, no generan responsabilidad patrimonial:

2. El daño: efectivo, evaluable económicamente e individualizado

El art. 32.2 LRJSP exige tres caracteres acumulativos del daño alegado. Si falta uno solo, no hay lesión jurídicamente relevante y decae la responsabilidad.

Artículo 32.2 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Caracteres del daño

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Daño efectivo. El daño debe ser real y cierto, no meramente hipotético, eventual o futuro. Esta nota excluye los perjuicios que solo representan una posibilidad o un lucro cesante sin base acreditada. Son indemnizables, en cambio, los daños futuros cuya producción es cierta —como los perjuicios derivados de una incapacidad permanente ya declarada—, porque la efectividad no se identifica con la inmediatez, sino con la certeza.

Daño evaluable económicamente. El daño debe ser susceptible de valoración en términos económicos. La regla cubre tanto los daños patrimoniales —daño emergente y lucro cesante— como los daños morales, que aunque no tengan precio de mercado son cuantificables con criterios jurídicos y jurisprudenciales. Para los daños corporales, el art. 34.2 LRJSP remite a los baremos de la normativa de seguros obligatorios y de la Seguridad Social como referencia orientativa.

Daño individualizado. El daño debe recaer sobre una persona o grupo concreto e identificable, distinguiéndose de las cargas generales que todos los ciudadanos han de soportar por la vida en sociedad. No son indemnizables los perjuicios que afectan por igual a toda la colectividad —molestias por obras en la vía pública para todo un barrio, restricciones generales de tráfico—, porque carecen de la singularización que hace antijurídico el daño.

3. La relación de causalidad y la ausencia de fuerza mayor

Debe existir una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público —normal o anormal— y el daño producido (art. 32.1 LRJSP en relación con el art. 106.2 CE). El legislador emplea en el régimen general la fórmula del daño que sea «consecuencia» del funcionamiento del servicio, y reserva el adjetivo «directa» para el supuesto especial de responsabilidad por norma contraria al Derecho de la Unión Europea (art. 32.5.c LRJSP). Es el requisito más debatido en la jurisprudencia, porque el resultado lesivo suele producirse por la concurrencia de varios factores: la propia conducta del particular, el hecho de un tercero o circunstancias externas al servicio.

Causas de ruptura del nexo causal. La jurisprudencia ha consolidado los supuestos que rompen total o parcialmente el nexo y, por consiguiente, exoneran o reducen la responsabilidad:

Solo la fuerza mayor está positivada como causa de exoneración en la propia ley; las demás son construcción jurisprudencial sobre la base del propio requisito del nexo causal: si la lesión no proviene del funcionamiento del servicio, no puede imputarse a la Administración.

La ausencia de fuerza mayor. Tanto el art. 106.2 CE como el art. 32.1 LRJSP excluyen expresamente la responsabilidad en los casos de fuerza mayor. Es el único supuesto de exoneración con anclaje constitucional y legal directo. La jurisprudencia exige tres notas cumulativas:

La interpretación es estricta: no basta con que el evento sea grave o inhabitual, debe reunir las tres notas a la vez. Las lluvias torrenciales verdaderamente excepcionales o los seísmos de magnitud extraordinaria caben en el concepto; las nevadas intensas pero previsibles en zona de montaña, los temporales propios de la estación o los fallos técnicos previsibles dentro del riesgo del servicio, no.

4. El cálculo, la valoración y la actualización de la indemnización

Concurriendo los requisitos anteriores, procede fijar la cuantía de la indemnización. El art. 34 LRJSP regula qué daños son indemnizables, con qué criterios se valoran, cómo se actualizan y de qué formas pueden abonarse. Sus cuatro apartados se transcriben íntegros porque cada uno fija una regla autónoma.

Artículo 34 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Indemnización

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

Qué se indemniza (art. 34.1). Dos reglas de delimitación. La primera enlaza con la antijuridicidad del apartado 1 de este epígrafe: solo se indemnizan los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. La segunda excluye los daños derivados de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia y de la técnica al tiempo del daño —la llamada cláusula de los riesgos del progreso—, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que otras leyes prevean. El párrafo segundo introduce una ventana temporal específica para el Estado legislador (art. 32.4 y 32.5): solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia declaratoria.

Cómo se valora (art. 34.2). La cuantía se calcula con los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando las valoraciones predominantes en el mercado. En muerte o lesiones corporales se puede tomar como referencia el baremo de la normativa de seguros obligatorios y de la Seguridad Social —referencia orientativa, no vinculante—.

Cómo se actualiza (art. 34.3). La cuantía se fija con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo (principio de valoración al momento del daño), pero se actualiza a la fecha en que finaliza el procedimiento con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad (IGC), fijado por el INE. A ello se suman, en su caso, los intereses de demora por retraso en el pago, exigibles conforme a la Ley 47/2003, General Presupuestaria (o a las normas presupuestarias autonómicas).

Cómo se paga (art. 34.4). La indemnización procedente puede sustituirse por compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, cuando sea más adecuado para la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

5. La responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas (art. 33 LRJSP)

Un mismo daño puede no ser obra de una sola Administración. En un sistema con tres niveles territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales) y con crecientes fórmulas de cooperación —consorcios, convenios, encomiendas, órganos colegiados de composición mixta—, es frecuente que la lesión brote de una actuación en la que concurren varias Administraciones. El art. 33 LRJSP resuelve quién responde frente al particular y cómo se reparte después la carga, y lo hace distinguiendo dos escenarios de intensidad muy distinta.

Artículo 33 de la Ley 40/2015 · Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio.

4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente.

El precepto opera con una regla y una excepción invertidas según el escenario:

• Fórmulas conjuntas de actuación (art. 33.1). Cuando el daño nace de una actuación conjunta institucionalizada —el consorcio, el convenio, el órgano colegiado mixto—, la responsabilidad es solidaria en todo caso, sin necesidad de indagar la cuota de cada Administración. El particular puede dirigirse contra cualquiera de ellas por el todo. El reparto interno entre las Administraciones puede haberlo fijado ya el propio instrumento regulador de la actuación conjunta; si lo hizo, esa distribución rige entre ellas, pero no debilita la garantía solidaria del ciudadano.
• Otros supuestos de concurrencia (art. 33.2). Fuera de esas fórmulas conjuntas, la regla se invierte: la responsabilidad se reparte entre cada Administración atendiendo a tres criterios acumulativos —competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención—. La solidaridad pasa aquí a ser subsidiaria: solo entra en juego cuando no sea posible determinar la cuota de cada una.

Los apartados 3 y 4 resuelven la tramitación. La Administración competente para incoar, instruir y resolver es la que fijen los estatutos o reglas de la organización colegiada y, en su defecto, la que más participe en la financiación del servicio. Y en responsabilidad patrimonial se impone un trámite específico: consultar a las demás Administraciones implicadas, que disponen de quince días para exponer lo que estimen procedente.

Epígrafe 3 — Responsabilidad de autoridades y personal. Plazos y procedimiento

Los dos epígrafes anteriores han fijado el régimen sustantivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas frente al ciudadano. Este tercer epígrafe cierra el tema por sus dos caras restantes: hacia dentro de la Administración —la exigencia de responsabilidad a las autoridades y al personal a su servicio (arts. 35 a 37 de la Ley 40/2015)— y hacia el cauce formal por el que discurre toda reclamación —el procedimiento regulado en la Ley 39/2015, con su plazo de prescripción de un año, su instrucción, el dictamen del Consejo de Estado, la resolución en seis meses y el silencio desestimatorio—.

1. La exigencia de responsabilidad a autoridades y personal: la acción de regreso (art. 36 LRJSP)

El sistema español descansa sobre la responsabilidad directa de la Administración: el particular lesionado exige la indemnización directamente a la Administración correspondiente, nunca al funcionario o autoridad que materialmente causó el daño. Este es el punto de partida del art. 36.1 LRJSP y la garantía patrimonial básica del perjudicado, que siempre tiene enfrente a un deudor solvente.

Ahora bien, esa responsabilidad directa no exime al personal que actuó de forma reprochable. Una vez que la Administración ha indemnizado al lesionado, la ley le impone —no le faculta— exigir de oficio a sus autoridades y personal la responsabilidad en que hubieran incurrido, pero solo cuando concurra dolo, o culpa o negligencia graves. Es la llamada acción de regreso o de repetición, que traslada al patrimonio del causante el importe que la Administración anticipó al ciudadano.

Artículo 36 de la Ley 40/2015 · Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

4. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:

a) Alegaciones durante un plazo de quince días.

b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante un plazo de quince días.

c) Audiencia durante un plazo de diez días.

d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización del trámite de audiencia.

e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.

5. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

El precepto se desglosa así:

• Umbral de imputación (36.2). La acción de regreso no procede por culpa leve. El personal solo responde frente a la Administración por dolo (voluntad de causar el daño), culpa grave o negligencia grave. La culpa o negligencia levísima o leve —el error ordinario en el desempeño— queda absorbida por la responsabilidad de la propia Administración y no se repercute sobre el funcionario. Este umbral es la diferencia capital respecto de la responsabilidad frente al ciudadano, que es objetiva y no exige culpa.
• Criterios de ponderación (36.2, párrafo 2). Para exigir y, en su caso, cuantificar esta responsabilidad se ponderan cuatro criterios entre otros —lista abierta—: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso.
• El supuesto del 36.3. La acción de regreso no se limita a recuperar lo pagado a un tercero. El apartado 3 obliga a instruir igual procedimiento cuando el personal, con dolo o culpa o negligencia graves, cause daños en los propios bienes o derechos de la Administración. Confundir la acción de regreso con el único supuesto del 36.2 (reembolso de lo indemnizado a un tercero) e ignorar el del 36.3 es un error clásico.
• Fin de la vía administrativa (36.5) y responsabilidad penal (36.6). La resolución que declara la responsabilidad del personal pone fin a la vía administrativa, y todo ello se entiende sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales.

2. La responsabilidad de Derecho privado (art. 35 LRJSP)

Cuando la Administración no actúa revestida de imperio, sino en el tráfico jurídico-privado —por sí misma o a través de una entidad de derecho privado (sociedad mercantil pública, fundación del sector público)—, podría pensarse que su responsabilidad se rige por el Código Civil. No es así. El art. 35 LRJSP unifica el régimen: la responsabilidad se exige siempre conforme a los arts. 32 y siguientes de la propia LRJSP.

Artículo 35 de la Ley 40/2015 · Responsabilidad de Derecho Privado

Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

La consecuencia práctica es doble: el régimen sustantivo aplicable es el de la responsabilidad patrimonial (arts. 32 y ss.), no el de los arts. 1902 y siguientes del Código Civil, y la jurisdicción competente sigue siendo la contencioso-administrativa, nunca la civil ni la social. La personificación instrumental privada no arrastra al Derecho civil.

3. La responsabilidad penal (art. 37 LRJSP)

La vía patrimonial no desplaza a la penal: el personal al servicio de las Administraciones responde penalmente por los delitos que cometa en el ejercicio de sus funciones, con arreglo a la legislación penal, y de la responsabilidad civil derivada del delito según esa misma legislación.

Artículo 37 de la Ley 40/2015 · Responsabilidad penal

1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.

2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.

4. El procedimiento de responsabilidad patrimonial (Ley 39/2015)

El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial es el procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015, con las especialidades que la propia ley recoge para esta materia. Puede iniciarse por reclamación del interesado o de oficio, se instruye con informes y, en su caso, dictamen del Consejo de Estado, y termina por resolución expresa, por silencio o por acuerdo.

4.1. Iniciación y el plazo de prescripción de un año (arts. 65 y 67 LPACAP)

Iniciación a solicitud del interesado. Es la vía ordinaria. La solicitud tiene un contenido reforzado respecto de cualquier otra: además de los datos generales, debe especificar las lesiones, la relación de causalidad, la evaluación económica y el momento en que la lesión se produjo.

Artículo 67 de la Ley 39/2015 · Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

El plazo de un año es de prescripción —no de caducidad—, por lo que admite interrupción: cualquier acto de reclamación del interesado o de reconocimiento de la obligación por la Administración lo interrumpe y, tras la interrupción, vuelve a correr íntegro. El dies a quo varía según la naturaleza del daño: en el daño instantáneo, desde el hecho lesivo; en el continuado, desde que se manifiesta el efecto; y en los daños físicos o psíquicos, desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Junto al dies a quo general, el art. 67.1 LPACAP fija dos reglas especiales de cómputo para los supuestos en que el hecho lesivo no coincide con el momento en que el perjudicado puede efectivamente reclamar.

Artículo 67.1 de la Ley 39/2015 · Reglas especiales de cómputo del plazo

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

En la anulación de un acto o disposición, el año no corre desde el acto lesivo originario, sino desde la notificación de la resolución o sentencia que lo anula, porque solo entonces queda expedito el derecho a reclamar. En el Estado legislador (art. 32.4 y 32.5 LRJSP), el cómputo arranca de la publicación de la sentencia declaratoria en el «BOE» —Tribunal Constitucional— o en el «DOUE» —Tribunal de Justicia de la Unión Europea—: la misma fecha que delimita la ventana de daños indemnizables de los cinco años anteriores (art. 34.1, párrafo segundo, LRJSP).

Iniciación de oficio. Es excepcional y tiene régimen propio en el art. 65 LPACAP.

Artículo 65 de la Ley 39/2015 · Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial

1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67.

2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

4.2. Instrucción: informes y dictamen del Consejo de Estado (art. 81 LPACAP)

En la instrucción son preceptivos el informe del servicio cuyo funcionamiento causó la lesión y, cuando la cuantía alcanza el umbral legal, el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente.

Artículo 81 de la Ley 39/2015 · Solicitud de informes y dictámenes (apartados 1 y 2)

1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión.

2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. […] El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.

Cuando el daño pueda derivar de la actuación de un contratista o concesionario, la instrucción incorpora un trámite adicional: ha de darse audiencia al contratista, notificándole las actuaciones que se refieran a su intervención para que se persone y alegue lo que estime en defensa de su derecho (art. 82.5 LPACAP). Es la contrapartida procedimental del art. 32.9 LRJSP, que remite a la legislación de contratos del sector público la determinación de los casos en que responde directamente el contratista de los daños causados a terceros en la ejecución del contrato. La Administración instruye y resuelve, pero quien puede acabar soportando la indemnización queda así oído en el expediente.

4.3. Terminación: resolución en seis meses, silencio desestimatorio y terminación convencional

El procedimiento termina por resolución expresa, por silencio —siempre desestimatorio en esta materia— o por acuerdo entre las partes (terminación convencional).

Artículo 91 de la Ley 39/2015 · Especialidades de la resolución (apartados 2 y 3)

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

Sobre la competencia, en el ámbito estatal (art. 92 LPACAP) resuelve, por regla general, el Ministro respectivo, y solo el Consejo de Ministros en los supuestos del art. 32.3 LRJSP (Estado legislador) o cuando una ley lo disponga. La competencia depende del título de imputación, no de la cuantía.

Finalmente, el procedimiento admite terminación convencional (art. 86 LPACAP): la Administración puede alcanzar un acuerdo con el interesado que ponga fin al procedimiento. Ahora bien, ese acuerdo no es libre en su contenido económico.

Artículo 86 de la Ley 39/2015 · Terminación convencional (apartado 5)

5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

4.4. La tramitación simplificada en responsabilidad patrimonial (art. 96 LPACAP)

Junto al procedimiento ordinario descrito, la Ley 39/2015 prevé una vía abreviada para los casos claros. Con carácter general, el art. 96 LPACAP permite acordar la tramitación simplificada «cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen». Pero la ley contempla además una regla propia para la responsabilidad patrimonial, con sus propios presupuestos y su propio desenlace.

Artículo 96 de la Ley 39/2015 · Tramitación simplificada en responsabilidad patrimonial (apartados 4 y 6)

4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado.

5. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites:

[…]

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver. […] El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente. […] Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.

h) Resolución.

La lógica es la de reservar el cauce completo para lo dudoso y despachar por la vía rápida lo evidente. El presupuesto en esta materia es exigente: no basta el interés público genérico, sino que el instructor debe reputar inequívocos los tres elementos nucleares del derecho —la relación de causalidad, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía—. Si concurren, acuerda de oficio suspender el procedimiento general e iniciar el simplificado.

A partir de ahí, tres notas caracterizan la vía abreviada:

• Plazo de resolución de treinta días (frente a los seis meses del ordinario), contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo de tramitación simplificada.
• Trámites tasados: el procedimiento consta únicamente de los pasos que enumera el art. 96.6 (inicio, subsanación, alegaciones, audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable, informes preceptivos, dictamen del Consejo de Estado cuando proceda y resolución). Si el asunto exigiera un trámite no previsto, deja de ser simplificable y ha de ir por el ordinario (art. 96.7).
• Dictamen del Consejo de Estado: cuando sea preceptivo —recuérdese, cuantía igual o superior a 50.000 €—, puede emitirse en quince días si el órgano lo solicita, y su petición suspende automáticamente el plazo para resolver.

El desenlace de mayor calado se produce cuando el dictamen contradice el fondo de la propuesta: aunque la Administración no está vinculada por él (sigue siendo preceptivo, no vinculante), la ley le obliga a volver a la tramitación ordinaria, notificándolo a los interesados. Y lo hace sin desperdiciar lo actuado: se convalidan todas las actuaciones ya practicadas en el procedimiento simplificado, salvo el propio dictamen. El expediente cambia de carril, pero no vuelve a empezar de cero.