Tema 10 — El procedimiento administrativo y los recursos administrativos

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. El procedimiento administrativo: concepto y principios. Los interesados.
2. Derechos de las personas y relación electrónica con la Administración.
3. Fases del procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
4. Los recursos administrativos: concepto y clases.

Epígrafe 1 — El procedimiento administrativo: concepto y principios. Los interesados

1. Concepto y fundamento del procedimiento administrativo

La Administración no puede actuar del modo en que lo hace un particular. Cuando un sujeto privado quiere comprar, vender o contratar, basta con que exprese su voluntad; cuando la Administración quiere liquidar un tributo, imponer una sanción, expropiar una finca o conceder una subvención, debe recorrer previamente un cauce formal preestablecido. Ese cauce es el procedimiento administrativo: la serie ordenada de actos y trámites, sucesivos en el tiempo y concatenados entre sí, a través de los cuales se forma y se exterioriza la voluntad de un órgano administrativo hasta desembocar en un acto final —la resolución— que resuelve sobre el fondo del asunto.

Su fundamento es doble.

• Es un cauce de la actuación administrativa, ordenado a la eficacia y al acierto de la decisión. El procedimiento obliga a reunir los hechos, pedir los informes, practicar las pruebas y ponderar los intereses en juego antes de resolver. Sirve, por tanto, al mandato del art. 103.1 CE, conforme al cual la Administración «sirve con objetividad los intereses generales» con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Es, a la vez, una garantía del ciudadano. El procedimiento le abre la posibilidad de alegar, probar, ser oído y conocer la motivación de lo que se decide, de modo que la decisión administrativa no le sorprenda ni le resulte inescrutable. De ahí que la Constitución no dejara este terreno al reglamento y lo reservara expresamente a la ley.

Artículo 105 de la Constitución Española · Reserva de ley en materia de procedimiento

La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

La letra c) es el precepto nuclear de toda la materia: el procedimiento es de configuración legal y ha de garantizar la audiencia del interesado. Por eso su omisión no es una irregularidad menor. El art. 47.1.e) de la Ley 39/2015 sanciona con nulidad de pleno derecho los actos dictados «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido», y el art. 48 reserva la anulabilidad para los defectos de forma que privan al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensión a los interesados.

2. El procedimiento administrativo común como competencia exclusiva del Estado

En un Estado autonómico había que decidir quién regula el procedimiento. La Constitución lo resolvió atribuyendo al Estado, con carácter exclusivo, la regulación del procedimiento administrativo común.

Artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española · Competencias exclusivas del Estado

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

[…]

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

Para quien opositó a un cuerpo de la Hacienda pública, la pieza decisiva es la disposición adicional primera, que fija cómo convive la Ley 39/2015 con la Ley 58/2003, General Tributaria.

Disposición adicional primera de la Ley 39/2015 (LPAC) · Especialidades por razón de materia

1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

La regla es de doble escalón. El apartado 1 permite que una ley sectorial añada, suprima o module trámites concretos, pero mantiene la Ley 39/2015 como norma de cabecera. El apartado 2 va más lejos: en los ámbitos que enumera —entre ellos la aplicación de los tributos y su revisión, y también la Seguridad Social y desempleo, los procedimientos sancionadores tributarios, aduaneros, del orden social, de tráfico y de extranjería, y los de extranjería y asilo— se invierte el orden de prelación: manda la normativa específica y la Ley 39/2015 solo entra en juego de forma supletoria, para colmar lagunas.

3. La estructura de la Ley 39/2015

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, consta de 133 artículos distribuidos en siete títulos, más cinco disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y siete finales. Su arquitectura sigue el orden lógico de la relación entre el ciudadano y la Administración:

El Título I es el que ahora interesa. Antes de saber cómo se inicia o cómo termina un procedimiento hay que saber quién puede estar dentro de él, porque la condición de interesado determina todo lo demás: quién puede alegar y probar, a quién hay que notificar, quién accede al expediente, quién puede desistir y, sobre todo, quién puede recurrir.

4. La capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas

El primer filtro es la capacidad de obrar: la aptitud genérica para realizar válidamente actos con eficacia jurídica ante la Administración. Es un requisito abstracto, previo y desvinculado de cualquier expediente concreto.

Artículo 3 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Capacidad de obrar

A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.

b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

El precepto amplía la capacidad civil en dos direcciones.

La letra b) reconoce al menor una capacidad administrativa propia, no derivada de sus representantes legales, para aquellos derechos que el ordenamiento le permite ejercer por sí mismo. El criterio no es la edad en abstracto, sino el ámbito material: el menor comparece por sí en aquello que el ordenamiento pone en sus manos —por ejemplo, la solicitud de determinadas prestaciones o la esfera de sus derechos de la personalidad—, y necesita representación en lo demás.

La letra c) es la más singular, porque atribuye capacidad a entes que carecen de personalidad jurídica. Ahora bien, no lo hace de manera abierta, sino condicionada: solo cuando la Ley así lo declare expresamente. No basta con que un colectivo se autodenomine «plataforma de afectados»; hace falta una norma con rango de ley que le reconozca esa aptitud. En el terreno tributario existe un reconocimiento paralelo y expreso: el art. 35.4 LGT considera obligados tributarios, en las leyes en que así se establezca, a las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptible de imposición.

5. El concepto de interesado

Artículo 4 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Concepto de interesado

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

El apartado 1 dibuja tres categorías que se distinguen por dos variables cruzadas: la intensidad de la posición jurídica (derecho subjetivo o mero interés legítimo) y la necesidad o no de personarse.

• Letra a) · El promotor. Es quien pone en marcha el procedimiento invocando la titularidad de un derecho o de un interés legítimo. Su condición de interesado nace con la propia solicitud.
• Letra b) · El titular de derechos. No inició el procedimiento, pero ostenta un derecho que la resolución puede afectar. Su condición es objetiva: existe por sí sola, sin necesidad de que se persone. La Administración está obligada a llamarlo, y esa obligación se concreta en el art. 8.
• Letra c) · El titular de intereses legítimos. Su posición es más tenue —un interés legítimo, no un derecho— y por eso la ley le exige un acto positivo: personarse, y hacerlo en tanto no haya recaído resolución definitiva. Si comparece después, ya no adquiere la condición de interesado en esa instancia.

La diferencia entre las letras b) y c) es la de mayor alcance práctico del precepto. Quien tiene un derecho entra en el procedimiento aunque calle; quien tiene un interés legítimo debe llamar a la puerta y hacerlo a tiempo.

El interés legítimo es un concepto más amplio que el derecho subjetivo y más estrecho que el simple interés por la legalidad. La jurisprudencia lo define como la titularidad de una posición de la que se sigue un beneficio o una ventaja jurídica, o la evitación de un perjuicio, en caso de prosperar la pretensión. No basta, por tanto, el interés simple en que la Administración cumpla la ley: ese interés lo tiene cualquier ciudadano y no confiere legitimación. Solo cuando una ley instaura una acción pública —como ocurre en urbanismo, costas o patrimonio histórico— puede cualquiera actuar sin acreditar una relación singular con el objeto del procedimiento.

6. La transmisión de la condición de interesado y los nuevos interesados

El art. 4.3 resuelve qué ocurre cuando el interesado desaparece o transmite su posición. Si la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible —la propiedad de una finca, la titularidad de una explotación, una posición contractual—, el derecho-habiente (el heredero, el adquirente, el cesionario) sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento. No hay que reiniciar nada: el procedimiento continúa donde estaba, con el nuevo titular ocupando el lugar del anterior y conservando los plazos y trámites ya consumidos.

Cuando la Administración descubre por sí misma que hay alguien fuera del expediente que debería estar dentro, el art. 8 le impone una obligación de llamada.

Artículo 8 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Nuevos interesados en el procedimiento

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

Tres cautelas delimitan el deber: que el procedimiento no haya tenido publicidad (si la tuvo, ya hubo oportunidad de comparecer), que los derechos o intereses sean directos, y que la identificación de esas personas resulte del propio expediente. La Administración no está obligada a una investigación externa, pero sí a leer lo que tiene delante. El incumplimiento de este deber es fuente típica de indefensión y, por tanto, de anulabilidad del acto conforme al art. 48.2.

7. La representación

El interesado no está obligado a actuar personalmente. La Ley 39/2015 admite con amplitud la actuación por medio de representante y, a diferencia del proceso judicial, no exige postulación: no hace falta procurador ni abogado, y el representante puede ser cualquier persona con capacidad de obrar.

Artículo 5 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Representación

1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.

2. Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones Públicas.

3. Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia.

A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.

5. El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la condición de acreditación a estos efectos.

6. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

7. Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.

El eje del artículo es el apartado 3, que traza la frontera entre lo que exige poder acreditado y lo que no. Para los actos y gestiones de mero trámite —consultar el expediente, obtener copias, aportar un documento, señalar un domicilio— la representación se presume. Para los cinco actos que comprometen sustantivamente la posición jurídica del representado, la representación debe acreditarse:

1. formular solicitudes,
2. presentar declaraciones responsables o comunicaciones,
3. interponer recursos,
4. desistir de acciones,
5. renunciar a derechos.

El apartado 4 es deliberadamente antiformalista: vale cualquier medio válido en Derecho con tal de que deje constancia fidedigna. Poder notarial, sí; pero también el apoderamiento apud acta, otorgado por comparecencia personal ante la oficina de asistencia en materia de registros o por comparecencia electrónica en la sede, y la simple inscripción en el registro electrónico de apoderamientos, que la Administración comprueba por consulta telemática.

El apartado 6 completa la lógica antiformalista con una regla de conservación: el defecto de acreditación no invalida el acto, sino que abre un plazo de diez días —hábiles, conforme al art. 30.2— para subsanarlo, ampliable si las circunstancias lo requieren. Y el apartado 7 cierra el sistema con una garantía que nunca decae: siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo.

8. Los registros electrónicos de apoderamientos

El art. 6 convierte el apoderamiento administrativo en una realidad registral y electrónica. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales deben disponer de un registro electrónico general de apoderamientos, en el que se inscriban al menos los poderes de carácter general otorgados apud acta —de forma presencial o electrónica— por quien tenga la condición de interesado a favor de un representante, con constancia además del bastanteo del poder. En el ámbito estatal, ese registro es el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado (REA). Junto a los registros generales pueden existir registros particulares en cada Organismo para trámites específicos.

Los asientos deben contener, como mínimo, la identificación del poderdante y del apoderado (nombre o razón social y DNI, NIF o documento equivalente), la fecha de inscripción, el período por el que se otorga el poder y el tipo de poder según las facultades que confiera.

Artículo 6.4 y 6.6 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Tipologías y validez de los poderes

4. Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías:

a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.

b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.

c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder.

[…]

6. Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder. Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción.

9. Pluralidad de interesados

Artículo 7 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Pluralidad de interesados

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término.

10. La identificación y la firma de los interesados

El Capítulo II del Título I (arts. 9 a 12) traslada al terreno electrónico dos operaciones distintas que la práctica tiende a confundir: identificar —acreditar quién es alguien— y firmar —expresar la voluntad y garantizar la integridad de un documento.

Artículo 11 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo

1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

2. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos.

La regla general es, pues, la suficiencia de la identificación, la firma es la excepción, tasada en cinco supuestos. Cierra el capítulo el art. 12, que obliga a las Administraciones a asistir en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del art. 14 que así lo soliciten y permite que, cuando el interesado carezca de los medios necesarios, su identificación o firma la realice válidamente un funcionario habilitado, previa identificación del interesado ante él y consentimiento expreso del que debe quedar constancia. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantienen a tal efecto un registro de funcionarios habilitados, plenamente interoperable e interconectado, en el que constarán al menos quienes presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Epígrafe 2 — Derechos de las personas y relación electrónica con la Administración

1. Los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración

El artículo 13 LPACAP abre el Título II de la Ley, dedicado a la actividad de las Administraciones Públicas. La colocación sistemática no es casual: antes de describir cómo actúa la Administración, la Ley enuncia qué puede exigirle quien se relaciona con ella. El precepto no regula un trámite ni un expediente concreto, sino que fija la posición jurídica básica del ciudadano frente a cualquier Administración Pública, exista o no procedimiento abierto.

Artículo 13 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas

Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos: a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración. b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas. c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico. e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente. g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley. h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo.

El tercero es la protección de datos de carácter personal, cuyo régimen material vive en el Reglamento (UE) 2016/679 y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre. En el ámbito tributario opera además un refuerzo específico: el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria del artículo 95 LGT, que solo permite cederlos a terceros en los supuestos tasados que el propio precepto enumera. Para el funcionario de Hacienda este derecho no es una declaración retórica, sino un deber de sigilo cuyo incumplimiento tiene consecuencias disciplinarias.

2. Los derechos del interesado en el procedimiento

El artículo 53 LPACAP encabeza el Título IV, el que contiene las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. Su lógica es distinta a la del artículo 13: presupone que hay un procedimiento ya abierto y que quien invoca el precepto reúne la condición de interesado en los términos del artículo 4. Por eso el catálogo se compone de derechos que solo tienen sentido cuando existe un expediente y alguien es parte en él. La Ley lo dice de forma expresa al enunciarlos como derechos que se suman al resto de los previstos en ella: los del artículo 53 no sustituyen a los del artículo 13, sino que se acumulan a ellos.

El apartado 2 añade un bloque propio del procedimiento sancionador, del que son titulares los presuntos responsables: ser notificados de los hechos imputados, de las infracciones que puedan constituir, de las sanciones imponibles, de la identidad del instructor, del órgano competente para sancionar y de la norma que le atribuye esa competencia, y la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, traslación al terreno administrativo de la presunción de inocencia.

Artículo 53 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Derechos del interesado en el procedimiento administrativo

Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste. d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

El contraste entre ambos preceptos debe fijarse con nitidez. El artículo 13 rige toda relación con la Administración: su titular es cualquier persona con capacidad de obrar del artículo 3, sus derechos son previos e independientes de cualquier expediente y su ubicación sistemática es el Título II, entre las reglas sobre actividad administrativa. El artículo 53, en cambio, solo opera desde que se es interesado en un procedimiento concreto: su titular es quien encaja en el artículo 4, sus derechos presuponen un expediente vivo y su sede es el Título IV. La relación entre ambos es de suma, no de alternativa: el interesado en un procedimiento tributario disfruta simultáneamente de los derechos del artículo 13 y de los del artículo 53, y en su condición de obligado tributario suma además los del artículo 34 LGT, que reproduce buena parte de este contenido con matices propios.

3. El medio de relación con la Administración

La Ley 39/2015 distingue entre quienes pueden elegir el canal de relación con la Administración y quienes están obligados a emplear medios electrónicos. Esa doble condición —derecho para unos, obligación para otros— da nombre a la rúbrica del artículo 14, cuyo apartado 2 contiene una lista de sujetos obligados que hay que retener con precisión.

Artículo 14 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

El precepto encierra tres regímenes que no deben mezclarse:

• Libertad de elección (art. 14.1). Regla general para las personas físicas, que además pueden cambiar de canal en cualquier momento: la elección no las vincula para el resto del procedimiento.
• Obligación legal directa (art. 14.2). Cinco categorías obligadas por la propia Ley, sin desarrollo alguno, y para cualquier trámite. La expresión «al menos» revela que la lista es un suelo mínimo, no un techo.
• Obligación por vía reglamentaria (art. 14.3). Las Administraciones pueden ampliar el círculo hacia colectivos concretos de personas físicas, pero solo si queda acreditado que disponen realmente de los medios.

La letra d) obliga al representante de un obligado aunque él sea una persona física que, por sí misma, podría elegir: la obligación se transmite por la vía de la representación, no por la condición personal de quien actúa.

6. Los registros (art. 16)

Artículo 16 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Registros (aps. 1 a 4)

1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.

[…]

2. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios […].

3. El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento […].

4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

7. Las notificaciones electrónicas (arts. 41 a 43)

Practicada la instrucción, el acto se comunica a su destinatario. La Ley 39/2015 hace de la vía electrónica el canal preferente: las notificaciones «se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía» (art. 41.1), lo que alcanza a los sujetos del art. 14.2. La notificación electrónica se practica por comparecencia en la sede electrónica de la Administración actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única, o por ambos sistemas (art. 43.1); comparecer es, a estos efectos, el acceso del interesado o su representante, debidamente identificado, al contenido de la notificación.

Con la puesta a disposición, la Administración cursa además un aviso al dispositivo o correo que el interesado haya señalado. Ese aviso informa, pero no es la notificación: su omisión no la invalida.

Artículo 41 de la Ley 39/2015 (LPAC) · El aviso de puesta a disposición (ap. 6)

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

El art. 43.2 fija el momento en que la notificación se tiene por hecha y el rechazo presunto por incomparecencia.

Artículo 43 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Práctica de las notificaciones electrónicas (ap. 2)

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Dos cautelas de cómputo. Los diez días del rechazo presunto son naturales, no hábiles, apartándose de la regla general del art. 30.2. Y el rechazo presunto solo opera cuando la vía electrónica es obligatoria o ha sido expresamente elegida; para quien no está obligado ni la eligió, el transcurso del plazo sin acceso no da por rechazada la notificación.

8. Términos y plazos: obligatoriedad y cómputo (arts. 29 a 31)

Artículo 29 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Obligatoriedad de términos y plazos

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.

El artículo 30 es el corazón del bloque.

Artículo 30 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Cómputo de plazos

1. Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.

Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.

2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial […]. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda […].

8. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas.

De aquí salen cuatro reglas que hay que aplicar contando, no de memoria:

• Por horas: hábiles, de hora en hora y de minuto en minuto, con un tope de veinticuatro horas. Superado ese tope, el plazo se expresa en días.
• Por días: hábiles por defecto, excluyendo sábados, domingos y festivos, y contando desde el día siguiente a la notificación. Si son naturales, la notificación debe advertirlo.
• Por meses o años: el cómputo arranca también al día siguiente, pero el vencimiento es de fecha a fecha. Si ese día no existe en el mes de vencimiento, se traslada al último día del mes.
• Cierre común: si el último día resulta inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente (art. 30.5), sobre el resultado de cualquiera de los cómputos anteriores.

9. Ampliación de plazos y tramitación de urgencia (arts. 32 y 33)

Los plazos obligan, pero admiten dos modulaciones simétricas: alargarse (art. 32) o reducirse a la mitad (art. 33).

Artículo 32 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Ampliación

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que […] exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

Los apartados 4 y 5 añaden dos supuestos tecnológicos: si una incidencia técnica imposibilita el funcionamiento ordinario del sistema, podrán ampliarse los plazos no vencidos, publicando en la sede electrónica la incidencia y la ampliación, y si un ciberincidente afecta gravemente a los servicios de tramitación, cabe una ampliación general de plazos.

Artículo 33 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Tramitación de urgencia

1. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

Epígrafe 3 — Fases del procedimiento: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

1. El procedimiento como cauce: por qué se estudia en fases

El procedimiento administrativo es la forma en que la decisión se produce, no un formalismo añadido a ella. La Ley 39/2015 lo regula en su Título IV bajo la rúbrica «De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», y lo hace ordenando los trámites en una secuencia temporal que la doctrina y los programas de oposición sintetizan en cuatro fases: iniciación (Capítulo II, arts. 54 a 69), ordenación (Capítulo III, arts. 70 a 74), instrucción (Capítulo IV, arts. 75 a 83) y finalización (Capítulo V, arts. 84 a 95). A ellas se añade un capítulo autónomo, el VI, con la tramitación simplificada del art. 96.

La tercera es que el procedimiento tiene plazo. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 21.1), y ese plazo no puede exceder de seis meses salvo norma con rango de ley o previsión del Derecho de la Unión (art. 21.2), operando el de tres meses cuando la norma reguladora no fije ninguno (art. 21.3). Ese reloj es el que da sentido a instituciones como el silencio y la caducidad, que cierran esta parte del temario.

2. La iniciación (arts. 54 a 69)

2.1 Las dos clases de iniciación

El art. 54 abre el capítulo con una regla de una sola línea que, sin embargo, gobierna todo lo que sigue: el régimen de la caducidad, el del silencio, el de la congruencia de la resolución y el de la prohibición de agravar la situación inicial dependen de por dónde entró el procedimiento.

Artículo 54 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Clases de iniciación

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

De esa bifurcación cuelgan las consecuencias del régimen de caducidad, silencio y congruencia, que se recogen en la tabla siguiente:

2.2 Información y actuaciones previas

Antes de que exista procedimiento puede existir actividad. El art. 55 habilita una fase preliminar cuya finalidad es puramente decisoria: averiguar si conviene o no incoar.

Artículo 55 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Información y actuaciones previas

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Tres notas de precisión. Primera: las actuaciones previas no son procedimiento, de modo que durante ellas no corre el plazo máximo para resolver ni existe todavía inculpado en sentido técnico. Segunda: en materia sancionadora el legislador las orienta expresamente a tres extremos —hechos, presuntos responsables y circunstancias—, que son exactamente los que después debe contener el acuerdo de iniciación del art. 64.2. Tercera: la ley reserva la competencia a los órganos con funciones inspectoras, lo que en el ámbito tributario y aduanero encaja con naturalidad en las unidades de inspección e investigación.

2.3 Las medidas provisionales del art. 56

Un procedimiento largo puede quedarse sin objeto si, mientras se tramita, la realidad se degrada. Para eso están las medidas provisionales: aseguran la eficacia de la resolución que pudiera recaer. El art. 56 distingue dos momentos —después y antes de la iniciación— con requisitos distintos.

Artículo 56 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Medidas provisionales (aps. 1 y 2)

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

La diferencia de órgano competente es la siguiente: iniciado el procedimiento decide el órgano competente para resolver, antes de iniciarlo puede decidir el competente para iniciar o instruir. Y las medidas anteriores a la incoación llevan una doble condición resolutoria: decaen si no se inicia el procedimiento en quince días y decaen igualmente si, iniciándose, el acuerdo guarda silencio sobre ellas.

El apartado 3 contiene un catálogo abierto —suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, retirada o intervención de bienes productivos, embargo preventivo, depósito o inmovilización de cosa mueble, intervención y depósito de ingresos de actividad ilícita, consignación, retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones y una cláusula final de cierre—, todas ellas «en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil». El apartado 4 fija el límite infranqueable.

Artículo 56 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Medidas provisionales (aps. 4 y 5)

4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

2.4 La acumulación

El art. 57 permite al órgano que inicie o tramite un procedimiento acordar, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros «con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento». La coletilla final de la norma es la que suele preguntarse: «Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno».

2.5 La iniciación de oficio: modalidades (arts. 58 a 62)

Artículo 58 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Iniciación de oficio

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Los arts. 59 a 62 definen cada una de las cuatro modalidades con precisión de manual:

• Propia iniciativa (art. 59): «la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación».
• Orden superior (art. 60): la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para iniciar. En procedimientos sancionadores la orden expresará, en la medida de lo posible, los presuntos responsables, las conductas y su tipificación, y el lugar y fecha o período de los hechos.
• Petición razonada de otros órganos (art. 61): la propuesta de iniciación formulada por un órgano que no tiene competencia para iniciar y que ha conocido los hechos, ocasionalmente o por tener funciones de inspección, averiguación o investigación. Su régimen contiene la regla decisiva: «La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación».
• Denuncia (art. 62): «el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo».

Del régimen de la denuncia importan dos apartados de aplicación cotidiana en el ámbito tributario y de intervención.

Artículo 62 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Inicio del procedimiento por denuncia (aps. 3, 4 y 5)

3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción […] y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa […] cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo […].

5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.

Esa última regla es de aplicación cotidiana: denunciar no convierte en interesado. Para serlo hay que reunir alguna de las condiciones del art. 4.1, esto es, ser titular de derechos o intereses legítimos afectados.

2.6 La iniciación a solicitud del interesado

Si la solicitud es incompleta no se rechaza: se subsana.

Artículo 68 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Subsanación y mejora de la solicitud

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

El apartado 4 tiene consecuencias prácticas severas para los obligados a relacionarse electrónicamente —personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales colegiados, representantes y empleados públicos—: presentar en papel no invalida, pero desplaza la fecha de presentación al día de la subsanación, con lo que un plazo de solicitud puede perderse por esa vía.

2.7 La declaración responsable y la comunicación

El art. 69 es la traducción al procedimiento común de la técnica de control ex post: en vez de exigir autorización previa, se permite ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el mismo día de la presentación, reservando a la Administración la comprobación posterior.

Artículo 69 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Declaración responsable y comunicación (aps. 1 a 3)

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

El apartado 4 regula la patología. La inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial de cualquier dato, o la no presentación del documento o de la documentación requerida, «determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar»; y la resolución que declare tales circunstancias podrá imponer la restitución de la situación jurídica al momento previo y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el tiempo que determine la ley. El apartado 6 cierra con una prohibición de acumulación: «Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación […] sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente».

3. La ordenación (arts. 70 a 74)

3.1 El expediente administrativo

Artículo 70 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Expediente Administrativo (aps. 1, 2 y 4)

1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

Tres detalles de aplicación frecuente. Primero: el expediente incluye no solo lo que fundamenta la resolución, sino también las diligencias de ejecución. Segundo: el índice numerado se exige «cuando se remita», no en todo momento. Tercero: la excepción del apartado 4 es doble —los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución sí forman parte del expediente, aunque materialmente sean juicios de valor.

El apartado 3 añade que la remisión del expediente electrónico se hará conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad y sus Normas Técnicas, «completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado», y que «es admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos».

3.2 Impulso de oficio y celeridad

Artículo 71 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Impulso

1. El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.

2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos.

El impulso de oficio significa que el procedimiento avanza sin necesidad de que el interesado lo pida. Es la diferencia estructural con el proceso civil regido por el principio dispositivo, y explica por qué la caducidad por inactividad del particular está tan estrictamente acotada en el art. 95.

3.3 Concentración de trámites y cumplimiento por los interesados

El art. 72, bajo el principio de simplificación administrativa, ordena acordar «en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo», y exige consignar en la comunicación el plazo legal cuando el trámite deba cumplirlo otro órgano.

Artículo 73 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Cumplimiento de trámites

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

El decaimiento en el trámite no es la caducidad del procedimiento: hace perder ese trámite concreto, pero el expediente continúa. Y admite una ventana de rescate —la actuación tardía vale si llega antes o el mismo día en que se notifica la resolución que declara transcurrido el plazo—. Es exactamente la misma idea que late en el art. 95.2, que prohíbe acordar la caducidad por la simple inactividad en la cumplimentación de trámites no indispensables.

Cierra el capítulo el art. 74: las cuestiones incidentales, «incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación». Es una regla de memorización directa: una sola excepción, la recusación del art. 24 de la Ley 40/2015 (LRJSP).

4. La instrucción (arts. 75 a 83)

4.1 Los actos de instrucción

Artículo 75 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Actos de instrucción (aps. 1, 3 y 4)

1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

2. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

3. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

La instrucción se articula, en la sistemática de la ley, en cuatro secciones: disposiciones generales (75-76), prueba (77-78), informes (79-81) y participación de los interesados (82-83).

4.2 Las alegaciones

Artículo 76 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Alegaciones

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

La ley maneja dos ventanas temporales distintas: las alegaciones de fondo caben hasta la audiencia; las relativas a defectos de tramitación, en todo momento.

4.3 La prueba: medios y período

Artículo 77 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Medios y período de prueba (aps. 1 a 3)

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Los plazos son de memorización obligada: ordinario entre diez y treinta días, extraordinario hasta diez días y solo a petición de los interesados. El rechazo de prueba exige doble requisito: que sea manifiestamente improcedente o innecesaria y que se motive.

Artículo 77 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Medios y período de prueba (aps. 5, 6 y 7)

5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.

7. Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

El apartado 5 es la base común de la presunción de veracidad de las actas de inspección, que en el ámbito tributario reitera el art. 144 de la Ley 58/2003, General Tributaria. No es una presunción iuris et de iure: admite prueba en contrario, pero desplaza la carga hacia el obligado.

4.4 Los informes: preceptivos y facultativos, vinculantes y no vinculantes

El art. 79 ordena solicitar «aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos», concretando siempre «el extremo o extremos acerca de los que se solicita».

Artículo 80 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Emisión de informes

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

La clasificación de los informes juega en dos ejes independientes que nunca deben confundirse:

Un informe puede ser preceptivo y no vinculante —el caso más frecuente—, y solo excepcionalmente preceptivo y vinculante. La consecuencia procedimental de la demora también difiere: si el informe es facultativo, se prosigue sin más; si es preceptivo, cabe suspender el plazo máximo para resolver conforme al art. 22.1.d; y si lo debe emitir otra Administración, se prosigue en todo caso.

4.5 El trámite de audiencia

Es la pieza central de la fase y la garantía procedimental con anclaje constitucional más directo, pues el art. 105.c de la Constitución reserva a la ley la regulación del «procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

Artículo 82 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Trámite de audiencia (aps. 1 a 4)

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Cuatro claves. Momento: instruido el procedimiento e inmediatamente antes de la propuesta de resolución, y siempre antes del informe jurídico y del dictamen del Consejo de Estado. Plazo: horquilla de diez a quince días, distinta de los diez días fijos del art. 73.1. Renuncia anticipada: manifestada antes del vencimiento, tiene el trámite por realizado. Omisión: solo cabe prescindir de él en el supuesto tasado del apartado 4, y la jurisprudencia lo interpreta con extrema estrictez, porque su omisión indebida es cauce típico de indefensión determinante de anulabilidad conforme al art. 48.2.

4.6 La información pública

Artículo 83 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Información pública (aps. 1 a 3)

1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.

2. A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición […] y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

La comparación con la audiencia es la siguiente:

5. La terminación (arts. 84 a 95)

5.1 Los modos de terminación

Artículo 84 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Terminación

1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad.

2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

A esos cinco modos se añade el convencional del art. 86 —acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores— y, en el ámbito sancionador, las formas específicas del art. 85 (reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario). Una advertencia formal: incluso cuando el procedimiento termina por desistimiento, renuncia o caducidad, hay que dictar resolución expresa, aunque su contenido se limite a «la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables» (art. 21.1, párrafo segundo).

5.2 La resolución: contenido, congruencia y prohibición de agravar

Artículo 88 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Contenido (aps. 1 a 3)

1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

El apartado 2 consagra la prohibición de la reformatio in peius en el procedimiento iniciado a solicitud: quien pide algo no puede terminar peor de como estaba. Ahora bien, la cláusula final es esencial y suele olvidarse: la prohibición no impide que la Administración, si de la instrucción resultan hechos que justifican una actuación desfavorable, incoe de oficio un procedimiento nuevo. Lo prohibido es empeorar la situación dentro de ese mismo procedimiento, no que la Administración reaccione por el cauce correcto.

5.3 Las actuaciones complementarias

Antes de resolver, el órgano competente puede decidir mediante acuerdo motivado la realización de las actuaciones complementarias «indispensables para resolver el procedimiento», sin que tengan tal consideración «los informes que preceden inmediatamente a la resolución final». El régimen del art. 87 fija tres cifras: siete días para que los interesados aleguen tras su finalización, quince días como plazo máximo para practicarlas y suspensión del plazo para resolver hasta su terminación.

5.4 La terminación convencional

Artículo 86 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Terminación convencional (aps. 1 a 4)

1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia […].

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

La ley reconoce al convenio una doble función: puede terminar el procedimiento o insertarse en él con carácter previo a la resolución, vinculante o no. En el primer caso opera la excepción del art. 21.1, párrafo tercero —no hay obligación de dictar resolución expresa— y, además, el acuerdo pone fin a la vía administrativa por mandato del art. 114.1.d.

5.5 Desistimiento y renuncia

El art. 93 contempla el desistimiento por la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, «motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes». El art. 94 regula la posición del particular.

Artículo 94 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Desistimiento y renuncia por los interesados

1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.

2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.

3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia […].

4. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia.

5. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

La distinción conceptual es sencilla: el desistimiento abandona la solicitud, dejando intacto el derecho, de modo que puede volver a pedirse lo mismo mientras no prescriba o caduque la acción. La renuncia abandona el derecho mismo, y por eso solo cabe cuando el ordenamiento no la prohíbe.

5.6 La caducidad

Hay dos caducidades distintas y confundirlas es uno de los errores más caros del tema. La del art. 95 opera en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y se funda en la paralización por causa imputable al particular. La del art. 25.1.b opera en procedimientos iniciados de oficio que sean sancionadores o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, y se funda en el transcurso del plazo máximo sin resolución.

Artículo 95 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Requisitos y efectos

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

El apartado 3 encierra el efecto de mayor trascendencia práctica: la caducidad no extingue el derecho, pero el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción. Dicho de otro modo, para la Administración es como si aquel procedimiento nunca hubiera existido a efectos de detener el reloj prescriptivo. Si al declarar la caducidad de un expediente sancionador la infracción ya ha prescrito, la Administración no podrá reabrir nada; si no ha prescrito, podrá iniciar uno nuevo y aprovechar los actos cuyo contenido se hubiera mantenido igual, pero deberá repetir en todo caso alegaciones, proposición de prueba y audiencia.

Artículo 25 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

5.7 La imposibilidad material sobrevenida

El art. 84.2 cierra el elenco con un supuesto residual pero real: la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas —el fallecimiento del interesado en un procedimiento sobre un derecho personalísimo, la desaparición del bien objeto de la actuación, la pérdida del objeto—. La ley impone una única exigencia formal, pero categórica: «La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso».

6. La tramitación simplificada (art. 96)

El Capítulo VI regula un procedimiento común abreviado, aplicable «cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen», que puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado y que es siempre reversible: «En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano competente para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria».

El consentimiento del interesado se articula de forma asimétrica. Si la Administración lo acuerda de oficio debe notificarlo y, «si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria» (ap. 2). Si es el interesado quien lo solicita y el órgano aprecia que no concurren las razones del apartado 1, «podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado», entendiéndose desestimada por el transcurso de esos cinco días (ap. 3).

Artículo 96 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común (ap. 6)

6. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. […]

h) Resolución.

Epígrafe 4 — Los recursos administrativos: concepto y clases

1. Concepto, fundamento y naturaleza

El recurso administrativo es el acto del interesado por el que impugna un acto administrativo ante la propia Administración, pidiendo su revocación, anulación o reforma. Tres notas lo definen. Es administrativo, porque se sustancia y resuelve dentro de la Administración, no ante un juez. Es de parte, porque solo puede promoverlo quien está legitimado, a diferencia de la revisión de oficio. Y opera sobre actos ya dictados, no sobre disposiciones generales.

Su fundamento es doble. Por un lado, garantiza al ciudadano una vía de reacción rápida y gratuita frente a la actuación administrativa. Por otro, sirve al autocontrol de la propia Administración, que tiene ocasión de corregir sus errores antes de que el asunto llegue a los tribunales. Ese segundo fin explica la figura de la vía administrativa previa: mientras el acto no ponga fin a esa vía, no puede acudirse a la jurisdicción contencioso-administrativa.

La Ley 39/2015 regula los recursos en el Capítulo II del Título V («De la revisión de los actos en vía administrativa»), arts. 112 a 126, distribuidos en cuatro secciones: principios generales (112 a 120), recurso de alzada (121 y 122), recurso potestativo de reposición (123 y 124) y recurso extraordinario de revisión (125 y 126). Solo existen, por tanto, tres recursos administrativos ordinariamente previstos por la ley común.

2. Objeto y clases: el artículo 112

Artículo 112 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Objeto y clases

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

Del precepto se extraen cuatro reglas.

Primera: qué se recurre. Las resoluciones, siempre; los actos de trámite, solo los cualificados, es decir, los que reúnan alguna de las cuatro circunstancias tasadas —deciden el fondo directa o indirectamente, impiden continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable—. Frente a los demás actos de trámite no hay recurso autónomo: la oposición se reserva y se hace valer en la resolución final.

Segunda: con qué motivos. Con cualquiera de los de nulidad de pleno derecho (art. 47) o anulabilidad (art. 48). No hay motivos tasados en la alzada ni en la reposición. Sí los hay, y estrictísimos, en el extraordinario de revisión.

Tercera: contra qué no se recurre. Contra los reglamentos no cabe recurso administrativo. Solo la impugnación indirecta: recurrir el acto de aplicación fundándose en la nulidad de la disposición, en cuyo caso el recurso puede dirigirse directamente al órgano que dictó el reglamento.

Cuarta: la remisión tributaria. El apartado 4 es la puerta por la que sale del régimen común la reclamación económico-administrativa, que se rige por su legislación específica —los arts. 226 y siguientes de la Ley 58/2003, General Tributaria—. Es una precisión de primer orden para el Cuerpo Técnico de Hacienda: en materia tributaria la vía de revisión ordinaria no es la alzada, sino la reclamación ante los Tribunales Económico-Administrativos, precedida en su caso del recurso de reposición previo, que allí también es potestativo y no simultaneable con la reclamación.

3. Los medios alternativos del artículo 112.2

El apartado 2 habilita al legislador sectorial para sustituir los recursos ordinarios por «otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje». La habilitación no es libre: la propia ley impone cinco condiciones acumulativas.

• Debe hacerse por ley, no por reglamento.
• Solo en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, no con carácter general.
• Debe estar justificado por la especificidad de la materia.
• El órgano ha de ser colegiado o una Comisión específica no sometida a instrucciones jerárquicas, esto es, dotado de independencia funcional respecto de quien dictó el acto.
• Debe respetar los principios, garantías y plazos que la ley reconoce a los interesados.

La diferencia entre sustituir la alzada y sustituir la reposición es cualitativa. La alzada puede sustituirse sin más, porque es obligatoria: el medio alternativo ocupa su lugar y su resolución pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.b). La reposición, en cambio, solo puede sustituirse «respetando su carácter potestativo para el interesado», de modo que el sustituto hereda esa naturaleza: nunca podrá imponerse como paso previo obligatorio al contencioso.

4. Los actos que ponen fin a la vía administrativa

Saber si un acto agota o no la vía administrativa es el paso previo obligatorio para elegir el recurso: si la agota, procede la reposición potestativa o directamente el contencioso; si no la agota, procede la alzada, que es obligatoria.

Artículo 114 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Fin de la vía administrativa

1. Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

La letra c) del apartado 2 encierra una trampa clásica. Los actos de un Director general ponen fin a la vía administrativa únicamente en materia de personal. En cualquier otra materia, sus actos son recurribles en alzada ante el órgano superior jerárquico.

5. Las reglas comunes a todos los recursos (arts. 115 a 120)

5.1 Interposición

El art. 115.1 exige que el escrito exprese el nombre, apellidos e identificación personal del recurrente; el acto que se recurre y la razón de su impugnación, lugar, fecha, firma e identificación del medio y, en su caso, lugar a efectos de notificaciones; el órgano al que se dirige con su código de identificación; y las demás particularidades exigidas por disposiciones específicas. Los dos apartados siguientes contienen reglas de gran valor garantista.

Artículo 115 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Interposición de recurso (aps. 2 y 3)

2. El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

La regla del apartado 2 es antiformalista: si alguien titula «recurso de reposición» lo que en realidad es una alzada, la Administración debe tramitarlo por lo que es. La del apartado 3 impide invocar la propia torpeza.

5.2 Causas de inadmisión

El art. 116 las enumera de forma cerrada: ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración —con deber de remisión al competente—; carecer de legitimación el recurrente; tratarse de un acto no susceptible de recurso, haber transcurrido el plazo para la interposición; y carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

5.3 La suspensión de la ejecución

Enlaza directamente con el privilegio de ejecutividad de los actos administrativos.

Artículo 117 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Suspensión de la ejecución (aps. 1 a 3)

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.

Tres puntos capitales. Uno: la regla es la no suspensión, coherente con el art. 98, que declara inmediatamente ejecutivos los actos administrativos. Dos: los dos motivos de suspensión son alternativos, no cumulativos, y en ambos casos exigen la ponderación razonada de intereses. Tres: el apartado 3 establece un silencio positivo singular —transcurrido un mes desde la entrada de la solicitud sin resolución expresa, la ejecución se entiende suspendida—.

5.4 Audiencia en el recurso

A diferencia de la instrucción del procedimiento originario, en la vía de recurso la audiencia no es un trámite automático: solo procede cuando hayan de valorarse elementos que no obraban en el expediente. El art. 118.1 la condiciona a la aparición de nuevos hechos o documentos y anuda a esa fase una regla de preclusión.

Artículo 118 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Audiencia de los interesados

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. […]

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

Tres reglas se superponen. La horquilla temporal coincide con la de la audiencia del art. 82.2 —diez a quince días—, pero la puesta de manifiesto solo se abre si concurren hechos o documentos nuevos; de no haberlos, el recurso se resuelve sin ella. La preclusión del apartado 1 impide que el recurrente reserve para el recurso lo que pudo alegar y probar antes: quien calló en su momento no rescata después el material omitido, ni puede pedir pruebas cuya falta de práctica le fuera imputable. Y el apartado 3 acota qué no cuenta como documento nuevo —ni el propio escrito de recurso, ni los informes, ni las propuestas, ni lo ya aportado antes de la resolución impugnada—, de modo que su sola presencia no obliga a abrir la audiencia.

5.5 Resolución y pluralidad de recursos

El art. 119.1 fija los cuatro sentidos posibles: estimación total, estimación parcial, desestimación o inadmisión. El apartado 2 regula el vicio de forma: cuando no se estime procedente resolver sobre el fondo, «se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido», sin perjuicio de la eventual convalidación conforme al art. 52. Y el apartado 3, ya citado, impone congruencia y prohíbe agravar la situación inicial del recurrente.

6. El recurso de alzada (arts. 121 y 122)

6.1 Objeto y órgano competente

Artículo 121 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Objeto

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

La alzada es el recurso jerárquico por excelencia, y de ahí sus dos notas: es obligatorio —sin él no se agota la vía administrativa— y lo resuelve otro órgano, el superior. La regla del apartado 1 sobre tribunales de selección es de aplicación constante en procesos selectivos: como no tienen superior jerárquico natural, la ley se lo asigna por ficción.

6.2 Plazos y silencio

Artículo 122 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.

El doble silencio del apartado 2 merece detenimiento. La regla general es que el silencio en los procedimientos de impugnación es desestimatorio (art. 24.1, párrafo tercero, primer inciso). Pero el mismo párrafo contiene la excepción.

Artículo 24 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (ap. 1, párrafo tercero)

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

Es la regla del doble silencio positivo: silencio sobre silencio equivale a estimación. Sus requisitos son tres y deben concurrir todos —que se trate de alzada, que se haya interpuesto contra una desestimación presunta de una solicitud, y que la materia no sea de las excluidas del párrafo anterior, esto es, derecho de petición, transferencia de facultades sobre el dominio público o el servicio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente y responsabilidad patrimonial—.

7. El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)

Artículo 123 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Objeto y naturaleza

1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

Artículo 124 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

La reposición es el reverso de la alzada. Procede precisamente donde la alzada no cabe —contra actos que ya agotan la vía administrativa—, la resuelve el mismo órgano que dictó el acto y es potestativa: el interesado elige entre reponer o acudir directamente al contencioso. Ahora bien, el apartado 2 del art. 123 impone una consecuencia rigurosa a quien la elige: una vez interpuesta, queda atado hasta que se resuelva expresamente o se produzca la desestimación presunta. No cabe interponer el recurso contencioso mientras la reposición está viva. De ahí la advertencia clásica: la reposición es potestativa antes de interponerla, obligatoria después.

Por la misma razón, no cabe simultanear alzada y reposición. Son recursos alternativos por definición estructural, no por prohibición expresa: la alzada procede contra actos que no ponen fin a la vía administrativa y la reposición contra los que sí la ponen. Un mismo acto no puede estar en ambas situaciones. Y contra la resolución de una alzada, que agota la vía administrativa por el art. 114.1.a, tampoco cabe reposición, porque el art. 122.3 excluye expresamente cualquier otro recurso administrativo salvo el extraordinario de revisión.

8. El recurso extraordinario de revisión (arts. 113, 125 y 126)

Es un recurso excepcional en tres sentidos: procede contra actos firmes en vía administrativa, se funda en motivos tasados y se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, que es también el competente para resolverlo. El art. 113 lo anuncia con una fórmula restrictiva: «Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1».

Artículo 125 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Objeto y plazos

1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

Los plazos son la parte más preguntada y responden a una lógica clara: el error de hecho de la letra a) resulta del propio expediente y por eso el plazo se cuenta objetivamente desde la notificación —cuatro años—, mientras que las causas b), c) y d) dependen de un hecho externo y sobrevenido, de modo que el plazo se cuenta desde que ese hecho se conoce —tres meses—.

El apartado 3 recuerda que el recurso de revisión convive con las vías de revisión de oficio: la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho del art. 106 y la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos del art. 109.2. Interponer uno no cierra los otros.

Artículo 126 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Resolución

1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

9. Cuadro comparativo de los tres recursos