Tema 7 — Eficacia, validez y revisión de oficio del acto administrativo

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. Eficacia del acto: notificación y publicación.
2. Ejecutoriedad y ejecución forzosa.
3. Validez e invalidez: nulidad y anulabilidad.
4. La revisión de oficio.

Epígrafe 1 — Eficacia del acto: notificación y publicación

El Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) dedica su Capítulo II —artículos 37 a 46— a la eficacia de los actos administrativos. La rúbrica no es casual: el legislador separa deliberadamente dos planos que el estudiante tiende a confundir. Un acto puede ser válido y no producir todavía efectos, y puede producir efectos aun siendo inválido, mientras su ilegalidad no se declare. La validez atiende a la conformidad del acto con el ordenamiento; la eficacia, al momento y al modo en que ese acto despliega sus consecuencias jurídicas frente a sus destinatarios.

El art. 39.1 LPAC anuda ambos planos en una sola frase —los actos «se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten»—, pero el resto del Capítulo se ocupa casi por entero del segundo. Y lo hace porque la eficacia frente al particular exige, en la inmensa mayoría de los casos, un acto de comunicación: la notificación cuando el destinatario está identificado, la publicación cuando no lo está o cuando la ley lo impone. Sin ese acto de comunicación, el acto existe pero no vincula a su destinatario.

1. La eficacia del acto administrativo: regla general y presunción de validez

La regla de partida es de eficacia inmediata y automática.

Artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Efectos

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

El precepto contiene dos afirmaciones distintas que deben desmontarse por separado.

La primera es la presunción de validez, manifestación de la llamada autotutela declarativa de la Administración. Se trata de una presunción iuris tantum: no convierte en legal lo ilegal, sino que traslada al particular la carga de alegar y probar la disconformidad del acto con el ordenamiento a través de los cauces impugnatorios previstos. Mientras esa carga no se levante, el acto se comporta en el tráfico jurídico como si fuera conforme a Derecho. De la presunción derivan las dos cualidades que se estudian en el Epígrafe 2: la ejecutividad (art. 38) y la ejecutoriedad (art. 98).

La segunda afirmación es que los actos producen efectos desde la fecha en que se dicten. El dato relevante no es el de su recepción por el interesado, ni el de su firma material por el titular del órgano, sino el de la fecha que el propio acto incorpora. La cláusula final —«salvo que en ellos se disponga otra cosa»— permite que el acto module su propia eficacia, difiriéndola a un momento posterior o sujetándola a condición o término.

2. La eficacia demorada

La regla del art. 39.1 admite una excepción de extraordinaria importancia práctica, porque es la que rige en la mayoría de los actos que afectan a los ciudadanos.

Artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Efectos (apartado 2)

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

El precepto enumera cuatro causas de demora, agrupadas en dos bloques:

• Por el contenido del acto: cuando el propio acto incorpora un término inicial o una condición suspensiva. Una autorización que habilita una actividad «a partir del 1 de enero» no despliega efectos antes de esa fecha, aunque se haya dictado en noviembre.
• Por exigencia de un acto de comunicación o de control: la notificación (arts. 40 a 44), la publicación (art. 45) y la aprobación superior —hoy residual, propia de determinados actos de entidades locales o de organismos sometidos a tutela—.

Que la eficacia quede demorada no significa que el acto no exista ni que sea inválido: existe, es válido y está perfeccionado desde que se dicta. Lo que se aplaza es su capacidad de vincular. De ahí una consecuencia técnica:: el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento (art. 21 LPAC) se refiere al acto dictado y notificado, mientras que la fecha del acto es la que fija su régimen jurídico aplicable y la que sirve de referencia para cómputos como el de los cuatro años de la declaración de lesividad (art. 107.2).

3. La eficacia retroactiva

La regla general es la irretroactividad. El acto proyecta sus efectos hacia el futuro desde la fecha en que se dicta, en coherencia con el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE. La ley admite, sin embargo, dos excepciones tasadas.

Artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Efectos (apartado 3)

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Las dos vías no funcionan igual:

• Actos dictados en sustitución de actos anulados. Es la retroacción reparadora. Anulado un acto —por sentencia o por resolución administrativa— y dictado otro en su lugar, la Administración puede retrotraer los efectos del nuevo al momento en que produjo los suyos el anulado, de modo que no quede un vacío temporal artificial. Es el mecanismo natural cuando se anula un acto por defecto formal y se repone el procedimiento.
• Actos favorables al interesado. Aquí la retroactividad no es libre: exige dos requisitos acumulativos. Primero, que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia —no cabe fingir hacia atrás una realidad que no existía—. Y segundo, que la retroacción no lesione derechos o intereses legítimos de terceros, límite que impide convertir un beneficio para uno en un perjuicio retroactivo para otro.

4. La eficacia de los actos frente a otras Administraciones

Los apartados 4 y 5 del art. 39 cierran el régimen de eficacia con dos reglas de relación interadministrativa, a menudo pasadas por alto, pese a su relevancia práctica.

Artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Efectos (apartados 4 y 5)

4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

El apartado 4 formula el principio de observancia recíproca: el acto competente de una Administración vincula a todas las demás, con independencia de la jerarquía y de la pertenencia. Es la traducción organizativa de la presunción de validez.

El apartado 5 resuelve el conflicto que se produce cuando una Administración debe apoyarse en un acto ajeno que reputa ilegal. La solución no es desconocerlo —lo impide el apartado 4—, sino requerir a la Administración autora para que lo anule o revise, con suspensión entretanto del procedimiento propio. El reenvío al art. 44 LJCA fija los plazos: dos meses para formular el requerimiento desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente conociera el acto, y un mes de silencio para entenderlo rechazado, abriéndose entonces la vía contencioso-administrativa. Es el cauce que sustituye, entre Administraciones, al recurso administrativo ordinario, del que carecen por no existir relación de jerarquía entre ellas.

5. La notificación: función, plazo y contenido (art. 40)

La notificación es el acto de comunicación por excelencia. Su función no es informativa sino garantista: sin conocimiento del acto no hay posibilidad real de defensa, y sin posibilidad real de defensa se vulnera el art. 24.1 CE en su proyección sobre el procedimiento administrativo. De ahí que el régimen de notificaciones sea uno de los bloques más litigiosos de todo el Derecho administrativo y, muy singularmente, del Derecho tributario.

Artículo 40 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Notificación

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Cinco reglas, cada una con su propio alcance.

Quién y a quién (ap. 1). Notifica el órgano que dicta el acto, y lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados. No a todos los que figuren en el expediente por cualquier título, sino a los afectados en su esfera jurídica.

Plazo y contenido (ap. 2). El plazo de diez días desde que el acto se dicta es un plazo de cursar, no de recibir: la Administración lo cumple poniendo en marcha la notificación, no logrando que el destinatario la reciba. Y es un plazo cuyo incumplimiento constituye, en principio, una irregularidad no invalidante del art. 48.3 LPAC, porque no es un término cuya naturaleza imponga la anulabilidad. El contenido, en cambio, es esencial y consta de cinco elementos: texto íntegro de la resolución, indicación de si agota o no la vía administrativa, expresión de los recursos procedentes en vía administrativa y judicial, órgano competente para conocerlos y plazo de interposición. La cláusula final salva la posibilidad de que el interesado interponga cualquier otro recurso que estime procedente, de modo que la indicación administrativa no cierra el abanico impugnatorio.

Notificaciones defectuosas (ap. 3). Aquí está la regla más fina del precepto. Si la notificación contiene el texto íntegro pero omite alguno de los demás requisitos, no es una notificación inexistente: es una notificación defectuosa que puede sanarse. Y se sana por conducta concluyente del interesado, en dos supuestos alternativos: cuando realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto, o cuando interponga cualquier recurso procedente. Desde ese momento —y no antes— la notificación surte efecto y empiezan a correr los plazos.

El intento acreditado (ap. 4). Es una regla de alcance limitadísimo que el opositor debe leer con lupa: sirve a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, es decir, para evitar la caducidad o el silencio. Para ese único fin basta con el texto íntegro más el intento debidamente acreditado. No sirve para tener por notificado el acto ni para iniciar el cómputo de los plazos de recurso.

Protección de datos (ap. 5). Habilitación para anonimizar o modular los datos personales cuando el acto tiene varios destinatarios, en línea con el Reglamento (UE) 2016/679 y la Ley Orgánica 3/2018.

6. Condiciones generales de la práctica de las notificaciones (art. 41)

El art. 41 es el precepto que ha transformado el régimen de comunicaciones administrativas, al invertir la regla tradicional: lo ordinario es hoy la notificación electrónica.

Artículo 41 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Condiciones generales para la práctica de las notificaciones (apartado 1)

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

Del apartado 1 se extraen cinco reglas:

1. Preferencia general por lo electrónico y obligatoriedad cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esa vía.
2. Dos excepciones tasadas que permiten el papel aun frente a obligados: la comparecencia espontánea en oficina de asistencia en materia de registro con petición de notificación personal en ese momento (letra a) y la entrega directa por empleado público cuando lo exija la eficacia de la actuación (letra b).
3. Cinco requisitos de validez comunes a cualquier medio: constancia del envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso, de las fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad fidedigna de remitente y destinatario. Y obligación de incorporar la acreditación al expediente.
4. Libertad de opción reversible para quien no esté obligado, ejercitable en cualquier momento mediante modelos normalizados.
5. Separación conceptual entre aviso y notificación: el dispositivo o correo que el interesado señale sirve para recibir avisos, nunca para practicar la notificación.

La determinación de quiénes están obligados no la hace el art. 41, sino el art. 14 LPAC.

Artículo 14 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

La expresión «al menos» del apartado 2 revela que la lista es un suelo, no un techo. Otras normas —singularmente las tributarias— amplían el colectivo de obligados.

El resto del art. 41 completa el régimen.

Artículo 41 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Condiciones generales para la práctica de las notificaciones (apartados 2 a 7)

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

4. En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Cuatro puntos merecen énfasis:

• El apartado 2 fija dos prohibiciones absolutas de notificación electrónica —elementos no convertibles a formato electrónico y medios de pago a favor del obligado, como un cheque—. Son excepciones objetivas, ajenas a la voluntad del interesado y aplicables incluso a los obligados del art. 14.
• El apartado 5 regula el rechazo expreso: constatado y documentado, se da por efectuado el trámite y el procedimiento continúa. El rechazo no paraliza nada; solo obliga a dejar constancia detallada de las circunstancias y del medio.
• El apartado 6 consagra la regla más contraintuitiva del sistema: el aviso es obligatorio para la Administración, pero su omisión no invalida la notificación. Es una obligación de cortesía procedimental cuyo incumplimiento no genera, por sí solo, indefensión, precisamente porque el obligado tiene el deber correlativo de comparecer en la sede electrónica.
• El apartado 7 resuelve la duplicidad de cauces con una regla de prioridad temporal: vale la primera notificación producida, sin que la segunda reabra plazos.

7. La práctica de las notificaciones en papel (art. 42)

Aunque haya dejado de ser la regla, el papel sigue siendo el cauce ordinario para las personas físicas no obligadas que no hayan optado por lo electrónico, y su régimen contiene la célebre disciplina de los dos intentos.

Artículo 42 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Práctica de las notificaciones en papel

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Las reglas del apartado 2 forman un bloque de memorización obligada:

El apartado 1 introduce, además, una regla de convergencia entre mundos: toda notificación en papel debe ponerse simultáneamente a disposición en la sede electrónica, para acceso voluntario. Voluntario significa que ese acceso no sustituye a la entrega física ni desplaza su fecha, salvo que el interesado efectivamente acceda antes, en cuyo caso operará la regla de prioridad del art. 41.7.

8. La práctica de las notificaciones por medios electrónicos (art. 43)

Artículo 43 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

El precepto articula tres momentos temporales que no deben confundirse:

• La puesta a disposición: acto administrativo de depósito de la notificación en sede o en la Dirección Electrónica Habilitada única. Por sí sola no practica la notificación, pero sí cumple la obligación del art. 40.4 a efectos del plazo máximo del procedimiento (ap. 3).
• El acceso: comparecencia del interesado o su representante debidamente identificado. Es el momento en que la notificación se entiende practicada y desde el que corren los plazos de recurso.
• El rechazo por transcurso: si la notificación electrónica es obligatoria o ha sido expresamente elegida y transcurren diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso, se entiende rechazada, con el efecto del art. 41.5: se da por efectuado el trámite y el procedimiento continúa.

9. La notificación infructuosa: el anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» (art. 44)

Cuando la notificación personal resulta imposible, la ley articula un cauce subsidiario de conocimiento formal.

Artículo 44 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Notificación infructuosa

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

Tres son los presupuestos alternativos que abren esta vía: interesados desconocidos, lugar de notificación ignorado o notificación intentada y no practicada. Y una es la consecuencia: anuncio en el BOE, con carácter obligatorio y excluyente como diario oficial de referencia, cualquiera que sea la Administración actuante. La unificación en el BOE, introducida por la Ley 39/2015, es una de sus novedades más señaladas: antes, cada Administración publicaba en su propio boletín.

Artículo 46 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Indicación de notificaciones y publicaciones

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

El art. 46 es la válvula de protección de la intimidad y del honor frente a la publicidad oficial. Cuando la publicación íntegra lesionaría derechos o intereses legítimos —piénsese en datos de salud, en la identificación de menores o en información con relevancia reputacional—, el órgano se limita a publicar una somera indicación del contenido y del lugar de comparecencia. El acto no se hurta al conocimiento del interesado, sino que se le traslada por comparecencia, dejando constancia de ella.

10. La publicación de los actos administrativos (art. 45)

La publicación no es solo el sucedáneo de una notificación fallida. En determinados supuestos es el cauce ordinario y sustitutivo de la notificación individual.

Artículo 45 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Publicación

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

El apartado 1 distingue dos regímenes:

• Publicación potestativa o remitida: cuando lo prevean las normas del procedimiento concreto o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
• Publicación obligatoria con efectos de notificación en dos supuestos:
  • Pluralidad indeterminada de destinatarios, o insuficiencia de la notificación a un solo interesado —caso en el que la publicación es adicional, no sustitutiva, de la notificación individual practicada—.
  • Procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. Es la regla que rige los procesos selectivos de acceso a la función pública y las convocatorias de subvenciones. Con una exigencia capital: la convocatoria debe indicar el medio de las sucesivas publicaciones, y las realizadas en lugar distinto carecen de validez.

El apartado 2 remite al contenido del art. 40.2 —los cinco elementos— y al régimen de sanación del art. 40.3, y permite la técnica de publicación conjunta de aspectos comunes, individualizando solo lo específico. El apartado 3 fija el diario oficial competente por razón de la Administración de la que proceda el acto —a diferencia del art. 44, donde la publicación es siempre en el BOE—. Y el apartado 4 declara que la publicación en el diario oficial absorbe cualquier exigencia de tablón de anuncios o de edictos impuesta por norma legal o reglamentaria.

Epígrafe 2 — Ejecutoriedad y ejecución forzosa

Si la eficacia responde a la pregunta «¿desde cuándo vincula el acto?», la ejecutoriedad responde a otra bien distinta: «¿quién y cómo lo impone si el obligado no cumple?». En los ordenamientos de Derecho privado la respuesta es siempre la misma: el acreedor acude al juez y obtiene un título ejecutivo. En Derecho administrativo, en cambio, rige el privilegio de autotutela, que permite a la Administración declarar el Derecho en el caso concreto (autotutela declarativa) y llevarlo a efecto por sí misma, sin auxilio judicial previo (autotutela ejecutiva).

Ese privilegio no es una concesión gratuita. Se justifica en la necesidad de que la Administración sirva con eficacia los intereses generales (art. 103.1 CE) y se compensa con dos contrapesos: la sujeción plena a la ley y al Derecho y el control judicial pleno del art. 106.1 CE. El Capítulo VII del Título IV LPAC —artículos 97 a 105, bajo la rúbrica «Ejecución»— es la traducción normativa de ese equilibrio.

1. Ejecutividad y ejecutoriedad: dos conceptos que la Ley separa

La LPAC utiliza dos rúbricas casi idénticas en dos preceptos muy distantes entre sí, y la distinción entre ambas es clásica.

Artículo 38 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

La ejecutividad es la cualidad del acto de ser obligatorio y productor de efectos por sí mismo, sin necesidad de refrendo judicial. Vincula tanto al destinatario como a la propia Administración y es consecuencia directa de la presunción de validez del art. 39.1. El art. 38 se ubica, por eso, en el Capítulo de la eficacia.

Artículo 98 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Ejecutoriedad

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

a) Tarjeta de crédito y débito.

b) Transferencia bancaria.

c) Domiciliación bancaria.

d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

La ejecutoriedad es la cualidad que habilita a la Administración a llevar materialmente a efecto el acto, incluso contra la voluntad del obligado y sin esperar a su firmeza. La regla es la ejecutoriedad inmediata, con cuatro excepciones tasadas:

La letra b) es la más relevante y conecta con el art. 90.3 LPAC, que precisa que la resolución sancionadora será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. Es una garantía específica del Derecho administrativo sancionador, derivada de la presunción de inocencia del art. 24.2 CE.

El apartado 2, incorporado por la Ley 39/2015, es una regla de recaudación electrónica: las obligaciones de pago nacidas de sanciones pecuniarias, multas o cualesquiera derechos a favor de la Hacienda pública se abonarán preferentemente por tarjeta, transferencia, domiciliación u otros medios electrónicos autorizados, salvo justificación de imposibilidad.

2. El título de la ejecución y la interdicción de la vía de hecho

Antes de regular los medios coactivos, la ley impone un requisito previo de la máxima importancia garantista.

Artículo 97 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Título

1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

El precepto contiene dos exigencias acumulativas: acto previo que sirva de fundamento jurídico y notificación de ese acto al particular. La actuación material que prescinde de cualquiera de ellas constituye lo que doctrina y jurisprudencia denominan vía de hecho: una actuación administrativa desprovista de cobertura jurídica que degrada a la Administración a la condición de mero agente material.

3. La ejecución forzosa: presupuestos y límites

Artículo 99 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Ejecución forzosa

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Cuatro elementos se desprenden del precepto:

• Órgano competente en cada caso. No cualquier órgano de la Administración: el que tenga atribuida la competencia ejecutiva.
• Apercibimiento previo. Requisito formal inexcusable. La ejecución forzosa debe ir precedida de una advertencia que permita al obligado el cumplimiento voluntario. Su omisión constituye un defecto de forma que, cuando priva al interesado de esa última oportunidad, causa indefensión y determina la anulabilidad conforme al art. 48.2.
• Salvedad de la suspensión. Acordada la suspensión, decae el presupuesto de la ejecución.
• Salvedad de la reserva judicial. Cuando la Constitución o la ley exigen la intervención de un órgano judicial, la Administración no puede sustituirla. Los ejemplos canónicos son la entrada en domicilio (art. 18.2 CE) y la protección del secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE).

4. Los medios de ejecución forzosa (art. 100)

Artículo 100 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Medios de ejecución forzosa

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

La lista es tasada y cerrada: fuera de esos cuatro medios no hay ejecución forzosa administrativa posible. Y está gobernada por tres reglas:

• Proporcionalidad como principio rector expreso, aplicable a la elección del medio y a su intensidad.
• Elección del medio menos restrictivo de la libertad individual cuando concurran varios admisibles. Es una regla de preferencia jerárquica, no de libre opción.
• Inviolabilidad del domicilio: si la ejecución exige entrar en el domicilio del afectado o en lugares que requieran autorización de su titular, hace falta consentimiento o autorización judicial. La competencia para otorgarla corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.6 LJCA); en el ámbito tributario, el art. 113 LGT regula específicamente la autorización judicial de entrada en el domicilio constitucionalmente protegido.

5. Los cuatro medios, uno a uno

Artículo 101 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Apremio sobre el patrimonio

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

El apremio sobre el patrimonio es el medio propio de las obligaciones pecuniarias líquidas. La LPAC no lo regula: se remite en bloque a las normas reguladoras del procedimiento de apremio, que en el ámbito de los ingresos de Derecho público son los arts. 163 y siguientes de la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación. Su apartado 2 incorpora una reserva de ley de alcance general: ninguna obligación pecuniaria puede imponerse sin cobertura en norma de rango legal, en coherencia con el art. 31.3 CE.

Artículo 102 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Ejecución subsidiaria

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

La ejecución subsidiaria opera sobre obligaciones de hacer no personalísimas, esto es, fungibles. La Administración las cumple por sí o mediante tercero y repercute el coste al obligado, que se exige por la vía de apremio del art. 101. La posibilidad de liquidación provisional anticipada del apartado 4 es una cautela financiera notable: la Administración puede cobrar antes de ejecutar, a reserva de la liquidación definitiva.

Artículo 103 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Multa coercitiva

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

La multa coercitiva es el medio conceptualmente más delicado, porque se parece a una sanción sin serlo. Su finalidad no es castigar una conducta pasada, sino vencer la resistencia del obligado y forzar el cumplimiento futuro. De ahí sus dos rasgos: la reiteración por lapsos de tiempo suficientes —no es una multa única, sino una sucesión de multas hasta que se cumpla— y la compatibilidad con las sanciones que procedan por la misma conducta, sin que ello vulnere el principio non bis in idem, precisamente porque su naturaleza no es sancionadora.

Exige habilitación legal específica: solo procede «cuando así lo autoricen las Leyes» y «en la forma y cuantía que éstas determinen». No basta con el art. 103 LPAC: hace falta una ley sectorial que la prevea y cuantifique. Y procede en tres supuestos: actos personalísimos sin compulsión posible (a), actos con compulsión posible pero inconveniente (b) y actos cuya ejecución el obligado pueda encargar a otro (c).

Artículo 104 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Compulsión sobre las personas

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Es el medio más intenso y, por ello, el más estrictamente acotado. Solo cabe frente a obligaciones personalísimas de no hacer o soportar —nunca de hacer—, exige ley que expresamente lo autorice y opera con el doble límite de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) y de los derechos reconocidos en la Constitución. Cuando la obligación personalísima es de hacer, el apartado 2 sustituye la coacción por una obligación de resarcimiento de daños y perjuicios, liquidable y cobrable en vía administrativa: no cabe forzar físicamente a nadie a hacer algo.

6. La prohibición de acciones posesorias (art. 105)

Artículo 105 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Prohibición de acciones posesorias

No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

El precepto cierra el sistema de autotutela impidiendo que el particular paralice la ejecución administrativa mediante interdictos civiles. Pero lo hace bajo dos requisitos acumulativos: que la actuación se realice en materia de la competencia del órgano y conforme al procedimiento legalmente establecido. Basta con que falle uno de los dos —incompetencia o desconocimiento del procedimiento— para que la actuación deje de estar protegida y la acción posesoria resulte admisible. La regla es, así, el reverso exacto de la interdicción de la vía de hecho: la autotutela ampara a la Administración cuando actúa dentro del Derecho, no cuando se sale de él.

7. La cesación de la eficacia: la suspensión de la ejecución del acto (art. 117)

La eficacia del acto no es perpetua: cesa. Unas veces de modo definitivo —por cumplimiento, por anulación en vía de recurso o de oficio, por revocación, por caducidad o por desaparición del supuesto de hecho— y otras de modo temporal. La forma paradigmática de cesación temporal es la suspensión, que congela la ejecutoriedad (arts. 38 y 98) sin extinguir el acto sin extinguir el acto: éste subsiste, válido y perfeccionado, pero deja de poder imponerse mientras dura la medida. La suspensión es, por eso, la excepción que ya anunciaba el art. 98.1.a) a la regla de la ejecutoriedad inmediata.

La regla de partida, sin embargo, es la contraria: recurrir no paraliza.

Artículo 117 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Suspensión de la ejecución

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. […]

Deja que los subepígrafes en negrita presenten las reglas sin anunciar antes el recuento: elimina la frase-cabecera y empieza directo por «La regla general (ap. 1): no suspensión…».

La regla general (ap. 1): no suspensión. Interponer un recurso administrativo no detiene, por sí solo, la ejecución del acto. Es la consecuencia lógica de la presunción de validez (art. 39.1) y de la ejecutividad (art. 38): el acto se cumple mientras no se anule, no hasta que se confirme. La única salvedad es que una disposición establezca lo contrario, como ocurre con la resolución sancionadora, que no es ejecutiva hasta agotar la vía administrativa (art. 98.1.b y art. 90.3).

La suspensión potestativa (ap. 2): sus dos clases. El órgano competente para resolver el recurso puede acordar la suspensión, de oficio o a instancia del recurrente, pero no libremente: debe realizar una ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el que sufriría el recurrente con la ejecución inmediata. Es la traslación al procedimiento administrativo del clásico periculum in mora. Y solo cabe cuando concurra una de dos circunstancias tasadas: que la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación (letra a) o que el recurso invoque una causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 (letra b). Esta segunda es la que aproxima el Derecho administrativo español al fumus boni iuris —la apariencia de buen derecho— acuñado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea: la mera invocación seria de un vicio radical justifica, por sí, ponderar la suspensión.

La suspensión automática por silencio (ap. 3). Si transcurre un mes desde que la solicitud de suspensión entró en el registro electrónico sin que el órgano dicte y notifique resolución expresa, la ejecución se entiende suspendida por ministerio de la ley. Es un silencio de sentido estimatorio específico, que desplaza la regla general del art. 21.4, párrafo segundo.

Epígrafe 3 — Validez e invalidez: nulidad y anulabilidad

El Capítulo III del Título III de la LPAC —artículos 47 a 52— responde a la pregunta de qué ocurre cuando el acto administrativo no se ajusta al ordenamiento. El sistema español descansa sobre una tensión entre dos principios constitucionales de igual rango. La legalidad (arts. 9.1 y 103.1 CE) reclama que todo acto contrario a Derecho sea depurado. La seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama que las situaciones consolidadas no queden indefinidamente expuestas a revisión.

La ley resuelve esa tensión graduando la reacción del ordenamiento en tres niveles:

1. Nulidad de pleno derecho (art. 47)

La nulidad de pleno derecho es la excepción, reservada a los vicios más graves. Su lista es tasada y de interpretación restrictiva, como ha reiterado el Tribunal Supremo: la nulidad radical no se presume ni se extiende por analogía a supuestos no contemplados, precisamente porque su régimen —imprescriptibilidad, apreciación de oficio, imposibilidad de convalidación— quiebra la seguridad jurídica.

Artículo 47 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Nulidad de pleno derecho

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Cada letra del catálogo tiene contornos precisos:

a) Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. El ámbito es el de los arts. 14 a 29 CE, más la objeción de conciencia del art. 30.2 CE. No cualquier derecho constitucional: solo los amparables. Los supuestos más frecuentes en la práctica administrativa son la vulneración del art. 14 (igualdad), del art. 24 (tutela judicial efectiva, en su proyección de indefensión y de garantías del procedimiento sancionador) y del art. 18 (intimidad e inviolabilidad del domicilio). Además, la lesión ha de ser del contenido esencial del derecho, no de cualquier desarrollo legal accesorio.

b) Órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Tres precisiones. Primera: la incompetencia debe ser manifiesta, es decir, ostensible, clara y evidente, sin necesidad de esfuerzo interpretativo. Segunda: solo cuenta la incompetencia material o territorial, la incompetencia jerárquica no genera nulidad, sino anulabilidad, y es precisamente la que puede convalidarse por el órgano superior en los términos del art. 52.3. Tercera: la ratio del precepto es que el órgano actuante haya invadido un ámbito competencial radicalmente ajeno.

c) Contenido imposible. Imposibilidad material u originaria, no jurídica ni sobrevenida. El acto que ordena algo físicamente irrealizable —demoler un edificio inexistente, nombrar funcionario a una persona fallecida— carece de objeto. La imposibilidad jurídica no encaja aquí: se reconduce a otras causas de nulidad o a la anulabilidad.

d) Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta. Dos supuestos distintos: el acto que en sí mismo es delito (prevaricación administrativa) y el acto que es consecuencia de un delito (el dictado mediante cohecho o falsedad documental). Exige, ordinariamente, sentencia penal firme que declare el hecho delictivo.

e) Prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. El adverbio doble —«total y absolutamente»— marca el listón. La jurisprudencia lo entiende cumplido cuando se ha omitido todo procedimiento, cuando se ha seguido uno radicalmente distinto del legalmente previsto o cuando se han omitido trámites esenciales de tal entidad que equivalen a la ausencia de procedimiento. La omisión de un trámite aislado —incluso la audiencia— se reconduce, en principio, a la anulabilidad del art. 48.2. La letra e) añade un segundo inciso autónomo: la infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados (convocatoria, quórum, mayorías), reguladas en los arts. 15 a 18 de la Ley 40/2015.

f) Actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales. Es la causa concebida para atajar los efectos perversos del silencio positivo. El art. 24.1 LPAC establece la regla del silencio estimatorio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, pero el art. 47.1.f impide que por esa vía se adquieran derechos cuando falten los requisitos esenciales —no cualesquiera— para su adquisición. Nótese que la letra alcanza tanto a los actos presuntos como a los expresos.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. Cláusula de apertura que exige rango legal: ningún reglamento puede crear causas de nulidad de pleno derecho. Ejemplo señalado dentro de la propia LPAC es el art. 37.2, que declara nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria.

El apartado 2 traslada la nulidad al plano normativo, con tres supuestos referidos a las disposiciones administrativas —reglamentos—: vulneración de la Constitución, de las leyes o de otras disposiciones de rango superior; regulación de materias reservadas a la Ley, y establecimiento de retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, en directa conexión con el art. 9.3 CE. En materia reglamentaria no existe la categoría de la anulabilidad: todo reglamento ilegal es nulo de pleno derecho.

2. Anulabilidad (art. 48)

La anulabilidad es la regla general de la invalidez administrativa: todo lo que infringe el ordenamiento y no está en la lista tasada del art. 47 es anulable.

Artículo 48 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Anulabilidad

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

El apartado 1 emplea una cláusula abierta —«cualquier infracción del ordenamiento jurídico»— y menciona expresamente la desviación de poder, definida en el art. 70.2 LJCA como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Es un vicio del elemento teleológico del acto: la Administración es competente, sigue el procedimiento y dicta un acto formalmente impecable, pero persigue una finalidad espuria. Su prueba es notoriamente difícil, porque exige acreditar la intención desviada mediante indicios.

Los apartados 2 y 3 delimitan por abajo el terreno de la anulabilidad, introduciendo la categoría de la irregularidad no invalidante.

El defecto de forma (ap. 2). Por regla general, no invalida. Solo lo hace en dos supuestos alternativos —basta uno—: que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o que el defecto dé lugar a indefensión de los interesados. La segunda es la que da juego en la práctica y conecta con el art. 24.1 CE, con una exigencia jurisprudencial constante: la indefensión ha de ser material y efectiva, no meramente formal. Quien alega el defecto debe acreditar que se le privó realmente de la posibilidad de alegar o probar algo relevante, y no basta con constatar la omisión del trámite.

La actuación extemporánea (ap. 3). El incumplimiento de un plazo por la Administración solo invalida cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo, es decir, cuando el plazo sea esencial o de caducidad. La regla general es la contraria: los plazos administrativos son ordenatorios y su incumplimiento genera, en su caso, otras consecuencias —caducidad del procedimiento, silencio, responsabilidad disciplinaria—, pero no la anulabilidad del acto. Es la razón por la que el incumplimiento del plazo de diez días para cursar la notificación (art. 40.2) no vicia el acto.

3. Cuadro comparativo: nulidad frente a anulabilidad

4. Las técnicas de conservación del acto viciado (arts. 49 a 52)

Declarada la invalidez, el ordenamiento no arrasa con todo lo actuado. Los arts. 49 a 52 recogen cuatro técnicas dirigidas a limitar la propagación del vicio y a preservar lo que sea rescatable, en aplicación de los principios de eficacia (art. 103.1 CE), economía procedimental y conservación de los actos jurídicos.

Artículo 49 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

El art. 49 formula el principio de no transmisibilidad o incomunicación del vicio, en dos dimensiones:

• Dimensión horizontal (ap. 1): el vicio de un acto no contamina los actos sucesivos del procedimiento independientes de él. Solo se propaga a los que traen causa del viciado.
• Dimensión vertical o interna (ap. 2): la invalidez parcial de un acto no arrastra las partes independientes. Con una excepción: cuando la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se habría dictado, en cuyo caso el vicio absorbe todo el acto. Es la traslación administrativa de la doctrina civil sobre la nulidad parcial.

Artículo 50 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Conversión de actos viciados

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

La conversión transforma el acto inválido en otro distinto y válido cuyos elementos constitutivos concurren en él. Es la única de las cuatro técnicas que opera también sobre actos nulos, y no solo sobre los anulables: la ley lo dice expresamente. Su presupuesto es que el acto viciado contenga, en sí mismo, todos los elementos de la figura a la que se convierte. No es una potestad de recalificación libre: si faltan esos elementos, no hay conversión posible.

Artículo 51 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Conservación de actos y trámites

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

La conservación es un mandato imperativo, no una facultad: la ley emplea el adverbio «siempre». El órgano que declara la nulidad o anula las actuaciones debe disponer la conservación de los actos y trámites que habrían tenido idéntico contenido de no haberse cometido la infracción. El criterio es hipotético-comparativo: se indaga qué habría ocurrido sin el vicio, y todo lo que hubiera sido igual se salva. Es la técnica que hace posible la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al vicio, sin necesidad de repetir todo el procedimiento desde el inicio.

Artículo 52 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Convalidación

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

La convalidación es la técnica de saneamiento por excelencia y su régimen encierra cuatro reglas:

1. Solo actos anulables. El apartado 1 es taxativo. Los actos nulos de pleno derecho no son convalidables: el transcurso del tiempo y la actuación administrativa posterior no sanan un vicio radical.
2. Eficacia desde la fecha del acto de convalidación (ex nunc), con la salvedad de la retroactividad del art. 39.3, que permite retrotraerla en los términos ya estudiados.
3. Convalidación de la incompetencia no determinante de nulidad (ap. 3), es decir, la jerárquica. La realiza el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. Si el órgano competente no es superior jerárquico —por ejemplo, otro de distinta línea o de otra Administración—, no cabe convalidar por esta vía.
4. Convalidación por otorgamiento de la autorización faltante (ap. 4), cuando el vicio consistía precisamente en su ausencia.

5. La inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 37)

Cierra el estudio de la validez un precepto ubicado, por razones sistemáticas, al inicio del Capítulo de la eficacia, pero cuyo contenido es de puro régimen de invalidez.

Artículo 37 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Inderogabilidad singular

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

El principio de inderogabilidad singular expresa una idea capital del Estado de Derecho: la Administración queda vinculada por sus propias normas y no puede dispensarse de ellas caso por caso. El reglamento se impone al acto singular aunque quien dicta este último sea de jerarquía igual o superior a quien dictó aquel. La razón no es de jerarquía normativa entre el acto y el reglamento —que también—, sino de igualdad (art. 14 CE) y de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): permitir excepciones singulares abriría la puerta al favoritismo.

El apartado 2 es la clave de conexión con el art. 47: declara nulas —nulidad de pleno derecho— las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria. Constituye, por tanto, uno de los supuestos de la cláusula abierta del art. 47.1.g, establecido en la propia LPAC.

Epígrafe 4 — La revisión de oficio

El Título V de la LPAC —artículos 106 a 126— se titula «De la revisión de los actos en vía administrativa» y articula los mecanismos que permiten depurar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales. Se divide en dos Capítulos con lógicas opuestas: el Capítulo I (arts. 106 a 111) regula la revisión de oficio, donde la iniciativa depuradora corresponde a la propia Administración; el Capítulo II (arts. 112 a 126) regula los recursos administrativos, donde la iniciativa es del ciudadano.

La revisión de oficio es, de las dos, la más excepcional, porque en ella la Administración actúa como juez de sus propios actos, revocando decisiones que ella misma adoptó y que pueden haber generado situaciones consolidadas. Precisamente por eso el legislador la somete a garantías reforzadas: dictamen favorable del órgano consultivo, plazos de caducidad y límites de equidad y buena fe: dictamen favorable del órgano consultivo, plazos de caducidad, límites de equidad y buena fe y —cuando el acto es favorable y solo anulable— la necesidad de acudir al juez.

1. El sistema: cuatro cauces según el tipo de acto

Antes de entrar en el detalle hay que fijar el mapa, porque el error más frecuente del opositor consiste en aplicar el cauce equivocado.

2. La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos (art. 106)

Artículo 106 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Revisión de disposiciones y actos nulos

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

Los elementos esenciales del precepto son seis.

Ausencia de plazo. «En cualquier momento». Es la diferencia estructural con la lesividad y la consecuencia lógica del carácter radical de la nulidad: lo que es nulo no se sana por el transcurso del tiempo. El único freno temporal es el del art. 110, que se estudia más adelante.

Legitimación. Aquí el precepto introduce una asimetría capital entre actos y disposiciones. Para los actos nulos, la revisión puede iniciarse «por iniciativa propia o a solicitud de interesado» (ap. 1). Para las disposiciones nulas, el apartado 2 dice únicamente «de oficio»: el particular no puede instar la revisión de oficio de un reglamento por esta vía. Su instrumento es otro —la impugnación indirecta del reglamento con ocasión de la impugnación de sus actos de aplicación, art. 26 LJCA—.

Ámbito objetivo. El apartado 1 no alcanza a cualquier acto nulo, sino a los que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo. La revisión de oficio no es una alternativa a los recursos ordinarios abiertos: opera cuando esos recursos ya no son posibles o cuando el acto agotó la vía.

El dictamen. Debe ser previo y favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Que sea favorable —y no meramente preceptivo— significa que un dictamen contrario impide a la Administración declarar la nulidad. Es la garantía más intensa del sistema y la razón de que la revisión de oficio sea un cauce estrecho.

La inadmisión sin dictamen (ap. 3). Válvula antifraude que evita que cualquier solicitud infundada obligue a activar el Consejo de Estado. Procede, motivadamente, en tres supuestos: que la solicitud no se base en alguna de las causas del art. 47.1; que carezca manifiestamente de fundamento; o que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Indemnizaciones y actos de aplicación (ap. 4). La misma resolución que declara la nulidad puede fijar las indemnizaciones procedentes si concurren los requisitos de los arts. 32.2 y 34.1 de la Ley 40/2015 —lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada, y antijuridicidad del daño—. Y una cautela decisiva en materia reglamentaria: anulada una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación. La nulidad del reglamento no arrastra automáticamente a los actos que lo aplicaron y ya devinieron firmes.

Terminación (ap. 5). Régimen dual según el origen del procedimiento: iniciado de oficio, el transcurso de seis meses sin resolver produce la caducidad. Iniciado a solicitud de interesado, el silencio es desestimatorio, en coherencia con el art. 24.1 LPAC, que incluye la revisión de oficio iniciada a solicitud del interesado entre las materias de silencio negativo.

3. La declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)

Cuando el acto que la Administración quiere eliminar es anulable —no nulo— y además es favorable para el interesado, la Administración pierde el privilegio de autotutela: no puede anularlo por sí misma. Debe declararlo lesivo e impugnarlo ante el juez, situándose en la posición procesal de demandante frente a su propio acto.

Artículo 107 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Declaración de lesividad de actos anulables

1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.

Las claves del régimen:

• Presupuestos acumulativos: acto favorable para el interesado y anulable conforme al art. 48. Si el acto es desfavorable, sobra la lesividad: basta la revocación del art. 109.1. Si el acto es nulo, sobra igualmente: procede el art. 106.
• Plazo de cuatro años desde que se dictó el acto —no desde su notificación—. Es un plazo de caducidad que extingue la potestad.
• Audiencia previa obligatoria de cuantos aparezcan como interesados, con remisión al art. 82 LPAC.
• Irrecurribilidad de la declaración. No es un acto que anule nada, sino un presupuesto procesal para demandar. Puede notificarse a los interesados «a los meros efectos informativos», pero no abre por sí misma vía impugnatoria autónoma. Su control se hace en el propio proceso contencioso, como presupuesto de admisibilidad de la acción.
• Caducidad a los seis meses desde la iniciación del procedimiento si no se ha declarado la lesividad.
• Competencia: en la AGE y en las Comunidades Autónomas, el órgano competente en la materia, en la Administración Local, el Pleno de la Corporación o, en su defecto, el órgano colegiado superior de la entidad.

Declarada la lesividad, la Administración dispone de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo, contados desde el día siguiente a la fecha de la declaración (art. 46.5 LJCA). El proceso resultante es el llamado proceso de lesividad, en el que la Administración demanda la anulación de su propio acto y el beneficiario del acto comparece como demandado.

4. La suspensión del acto durante la revisión (art. 108)

Artículo 108 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Suspensión

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Es una medida cautelar de configuración estricta. Solo cabe una vez iniciado el procedimiento, solo respecto de los cauces de los arts. 106 y 107 —no de la revocación ni de la rectificación—, solo la puede acordar el órgano competente para declarar la nulidad o la lesividad y solo por la causa tasada de los perjuicios de imposible o difícil reparación, criterio idéntico al que rige la suspensión en vía de recurso (art. 117.2 LPAC) y las medidas cautelares contencioso-administrativas.

5. Revocación de actos de gravamen y rectificación de errores (art. 109)

Artículo 109 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Revocación de actos y rectificación de errores

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

La revocación (ap. 1) es la operación inversa de la lesividad. Si esta sirve para eliminar actos favorables anulables y exige acudir al juez, la revocación sirve para eliminar actos de gravamen o desfavorables y la Administración puede hacerlo por sí misma, sin dictamen ni proceso. La razón es sencilla: el particular no pierde nada; al contrario, se le libera de una carga.

No es, sin embargo, una potestad libre. La ley le impone un plazo y cuatro límites:

• Plazo: mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho o de la acción de que se trate.
• Límite 1: que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes. Es la proyección del principio de inderogabilidad singular del art. 37.
• Límite 2: que no sea contraria al principio de igualdad (art. 14 CE).
• Límite 3: que no sea contraria al interés público.
• Límite 4: que no sea contraria al ordenamiento jurídico.

La revocación no exige que el acto sea inválido. Puede revocarse un acto de gravamen perfectamente legal por razones de oportunidad, siempre dentro de esos límites.

La rectificación de errores (ap. 2) opera en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte, y sobre una categoría muy delimitada: los errores materiales, de hecho o aritméticos. La jurisprudencia exige que el error sea evidente, manifiesto e indiscutible, apreciable por sí mismo sin necesidad de acudir a interpretaciones jurídicas ni a valoraciones, y que su corrección no altere el contenido sustancial del acto.

6. Los límites de la revisión (art. 110)

Artículo 110 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Límites de la revisión

Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Es el precepto que impide que la revisión de oficio se convierta en una potestad ilimitada. Su estructura merece atención porque suele leerse mal.

El artículo distingue causas y parámetros. Las causas que activan el límite son tres: la prescripción de acciones, el tiempo transcurrido y otras circunstancias —cláusula abierta que permite ponderar la totalidad del supuesto—. Los parámetros con los que se mide si el ejercicio resulta improcedente son cuatro: la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares y las leyes.

Su función es la de contrapeso de la imprescriptibilidad del art. 106.1. La revisión de actos nulos puede instarse «en cualquier momento», sí, pero el art. 110 permite al órgano competente —y al juez que después controle su decisión— rechazar la revisión cuando, atendidas todas las circunstancias, destruir una situación consolidada durante años resultaría contrario a la equidad o a la buena fe. Es la vía por la que la seguridad jurídica y la confianza legítima —principio recogido en el art. 3.1.e de la Ley 40/2015— penetran en un régimen que, de otro modo, sería absoluto.

Nótese, por último, su ámbito: «las facultades de revisión establecidas en este Capítulo». Alcanza, por tanto, a todos los cauces del Capítulo I —revisión de actos nulos, revisión de disposiciones, lesividad, revocación y rectificación—, no solo al art. 106.

7. La competencia para la revisión de oficio en la Administración General del Estado (art. 111)

Artículo 111 de la Ley 39/2015 (LPAC) · Competencia para la revisión de oficio de las disposiciones y de actos nulos y anulables en la Administración General del Estado

En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

1.º Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

1.º Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos.

2.º Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.

El criterio que gobierna todo el precepto es el de superioridad jerárquica: revisa el órgano inmediatamente superior a aquel que dictó el acto o la disposición, con la particularidad de que el Consejo de Ministros revisa tanto sus propios actos y disposiciones como los de los Ministros —única hipótesis de autorrevisión expresa—.

Por último, la rúbrica: el art. 111 se refiere a la revisión de oficio de disposiciones y actos nulos y anulables. Comprende, por tanto, tanto la competencia para declarar la nulidad del art. 106 como la competencia para declarar la lesividad del art. 107 en el ámbito estatal, complementando la remisión genérica del art. 107.4 al «órgano de cada Administración competente en la materia».