Tema 2 — La organización territorial del Estado

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. La organización territorial del Estado en la Constitución.
2. Las Comunidades Autónomas: estructura y competencias.
3. Los Estatutos de Autonomía: caracteres y contenido.
4. Las Entidades Locales.

Epígrafe 1 — La organización territorial del Estado en la Constitución

1. El punto de partida: unidad, autonomía y solidaridad (art. 2 CE)

El Título VIII de la Constitución, rubricado «De la Organización Territorial del Estado», no se entiende sin el precepto que lo precede en más de cien artículos y que le sirve de fundamento. El art. 2 CE condensa en una sola frase los tres principios que después desarrolla el Título VIII: la unidad de la Nación, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 2 de la Constitución · Unidad, autonomía y solidaridad

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Los tres términos no operan en pie de igualdad: la unidad es el presupuesto, la autonomía es el derecho que sobre ella se reconoce, y la solidaridad es el límite y el correctivo que impide que el ejercicio de la autonomía rompa el equilibrio del conjunto. El Tribunal Constitucional lo formuló muy pronto: «la autonomía hace referencia a un poder limitado», porque «autonomía no es soberanía» (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). De ahí que cada ente territorial pueda gestionar sus propios intereses, pero siempre dentro del ordenamiento estatal y sin poder erigirse en poder originario.

El Título VIII se articula en tres capítulos, y esa arquitectura ya anticipa el reparto de materias de este tema:

• Capítulo I — Principios generales (arts. 137 a 139): las reglas comunes a todos los entes territoriales, que son el objeto de este epígrafe.
• Capítulo II — De la Administración Local (arts. 140 a 142): municipios, provincias, islas y Haciendas locales (Epígrafe 4).
• Capítulo III — De las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158): acceso a la autonomía, Estatutos, competencias, control y financiación (Epígrafes 2 y 3).

Una idea atraviesa todo el Título: la Constitución no diseñó un mapa territorial cerrado. No dice cuántas Comunidades Autónomas habrá, ni cuáles, ni qué competencias asumirá cada una. Se limita a ofrecer un procedimiento y un marco de materias, y deja que sean los territorios quienes lo activen. Es lo que la doctrina llama principio dispositivo, y por ello se habla de un modelo territorial parcialmente «desconstitucionalizado»: el Estado autonómico no está en la Constitución, sino en la Constitución más los Estatutos de Autonomía.

2. El principio de autonomía (art. 137)

El art. 137 es el precepto de cabecera del Título VIII. Enumera las tres piezas de la organización territorial y les atribuye a todas ellas autonomía.

Artículo 137 de la Constitución · La organización territorial del Estado

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Este artículo admite tres lecturas.

La primera es de redacción: municipios y provincias aparecen como entidades existentes, mientras que las Comunidades Autónomas se mencionan como aquellas «que se constituyan». El tiempo verbal no es casual: en 1978 no existía ninguna Comunidad Autónoma, y su creación quedaba deferida a la iniciativa de los territorios conforme a los arts. 143 y 151.

La segunda es de contenido: aunque el precepto usa una sola palabra —autonomía— para las tres entidades, su intensidad no es la misma. La autonomía de municipios y provincias es de naturaleza administrativa: gestionan intereses propios, dictan reglamentos (ordenanzas) y ejecutan, pero carecen de potestad legislativa. La autonomía de las Comunidades Autónomas es política: comprende la potestad de dictar leyes con el mismo rango y fuerza que las del Estado, controlables solo por el Tribunal Constitucional (art. 153.a).

La tercera es de garantía: la autonomía que el art. 137 reconoce a los entes locales no es un derecho subjetivo del municipio ni una competencia concreta, sino una garantía institucional. El legislador ordinario puede configurar el régimen local con amplia libertad, pero no puede vaciarlo hasta hacer la institución irreconocible. Así lo estableció la STC 32/1981, de 28 de julio, que anuló la supresión de las Diputaciones catalanas precisamente por desconocer esa garantía, y de ahí deriva la exigencia de un núcleo indisponible de competencias locales que la ley debe respetar.

3. El principio de solidaridad (art. 138)

Si el art. 137 reconoce el poder de autogobernarse, el art. 138 impone el deber de que ese autogobierno no genere fracturas económicas entre territorios. Es la traducción operativa de la solidaridad del art. 2.

Artículo 138 de la Constitución · Solidaridad y equilibrio económico

1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

El apartado 1 atribuye al Estado —no a las Comunidades Autónomas— la posición de garante del equilibrio interterritorial. Ese mandato no se queda en una declaración: se instrumenta después en el propio Título VIII, mediante las asignaciones de nivelación de los Presupuestos Generales del Estado (art. 158.1) y el Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión del art. 158.2 —el que los arts. 157.1.c) CE y la legislación de desarrollo denominan Fondo de Compensación Interterritorial—, y se proyecta sobre todo el sistema de financiación autonómica del art. 156.

La mención expresa del hecho insular es una de las pocas singularidades territoriales que la Constitución nombra por su nombre. Reconoce que la insularidad genera sobrecostes estructurales —transporte, abastecimiento, escala de los mercados— que justifican un tratamiento diferenciado, y late también en la disposición adicional tercera (régimen económico y fiscal canario) y en el art. 141.4 (Cabildos y Consejos insulares).

El apartado 2 añade una cautela: los Estatutos pueden ser distintos entre sí —es consecuencia inevitable del principio dispositivo—, pero esa diferencia no puede convertirse en privilegio.

4. La igualdad de derechos y la unidad del mercado (art. 139)

El tercer principio general cierra el Capítulo I mirando ya no a los territorios, sino a las personas y a los bienes que circulan entre ellos.

Artículo 139 de la Constitución · Igualdad de derechos y libertad de circulación

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

El apartado 1 consagra una igualdad de posición jurídica básica, no una igualdad de régimen jurídico completo. La doctrina constitucional es constante: la autonomía implica necesariamente diversidad normativa, y sería contradictorio reconocer potestad legislativa a diecisiete parlamentos y exigir a la vez que todos legislen igual. Lo que garantiza el art. 139.1, en conexión con el art. 149.1.1.ª —competencia estatal sobre «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales»—, es que el contenido esencial de los derechos constitucionales sea el mismo se resida donde se resida.

El apartado 2 es la cláusula constitucional de unidad de mercado. Su alcance es amplio en dos sentidos: se dirige a «ninguna autoridad» —también al Estado, no solo a las Comunidades Autónomas ni solo a los entes locales— y alcanza los obstáculos «directa o indirectamente» impuestos, con lo que capta tanto la barrera explícita como la medida formalmente neutra pero de efecto equivalente. El precepto tiene, además, dos prolongaciones expresas en el propio Título VIII: el art. 157.2, que prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo a la libre circulación de mercancías o servicios, y el art. 149.1.13.ª, que reserva al Estado las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica.

En el plano legal, el desarrollo más ambicioso de este principio ha sido la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que sujetó la actuación de todas las Administraciones a los principios de necesidad y proporcionalidad en la imposición de límites al acceso a las actividades económicas.

Epígrafe 2 — Las Comunidades Autónomas: estructura y competencias

1. El principio dispositivo y las vías de acceso a la autonomía

La Constitución no creó las Comunidades Autónomas: creó el derecho a constituirlas y los procedimientos para hacerlo. Por eso el estudio de las Comunidades Autónomas empieza siempre por las vías de acceso, que determinaron no solo cómo nació cada una, sino —y esto es lo decisivo— cuántas competencias pudo asumir desde el primer día.

La vía común u ordinaria (art. 143)

Artículo 143 de la Constitución · Acceso a la autonomía por la vía común

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

Tres sujetos pueden acceder por esta vía: las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica (el supuesto que amparó a las Comunidades uniprovinciales como Asturias, Cantabria, La Rioja o Murcia).

La iniciativa es local y acumulativa: se exigen simultáneamente todas las Diputaciones interesadas —no la mayoría de ellas— y las dos terceras partes de los municipios que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El plazo para reunir los acuerdos es de seis meses contados desde el primer acuerdo adoptado por cualquiera de las Corporaciones locales. Y si la iniciativa fracasa, hay una penalización temporal: no puede reiterarse hasta pasados cinco años.

La intervención excepcional de las Cortes (art. 144)

Artículo 144 de la Constitución · La intervención de las Cortes Generales por interés nacional

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.

c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

Este precepto es la válvula de escape del sistema, y las tres letras se han utilizado efectivamente. La letra a) permitió la constitución de la Comunidad de Madrid (LO 6/1982), provincia que no reunía las condiciones del art. 143.1. La letra b) dio cobertura a los Estatutos de Ceuta y Melilla (LO 1/1995 y LO 2/1995), territorios no integrados en la organización provincial, que son ciudades con Estatuto de Autonomía —y no Comunidades Autónomas, pues carecen de Asamblea Legislativa—. La letra c) se aplicó al caso de Segovia (LO 5/1983), para integrarla en Castilla y León pese a la falta de la iniciativa local exigida.

La vía especial o reforzada (art. 151)

Artículo 151.1 de la Constitución · Acceso a la autonomía plena

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

La diferencia entre ambas vías no es de mera solemnidad. La del art. 143 conducía a un techo competencial inicial limitado a las materias del art. 148.1, del que solo podía salirse transcurridos cinco años y mediante reforma del Estatuto (art. 148.2). La del art. 151 permitía asumir desde el primer momento cualquier competencia no reservada al Estado por el art. 149.1, a cambio de requisitos mucho más exigentes: tres cuartas partes de los municipios de cada provincia y, sobre todo, un referéndum de iniciativa que debía obtener el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores —no de los votantes— en cada provincia.

Ese listón explica que la vía del art. 151.1 solo se recorriera íntegramente una vez: Andalucía. País Vasco, Cataluña y Galicia llegaron al mismo resultado por la disposición transitoria segunda, que dispensó del referéndum de iniciativa a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto y contasen con regímenes provisionales de autonomía.

El resultado del proceso, cerrado en 1983, es el mapa vigente: diecisiete Comunidades Autónomas y dos ciudades con Estatuto de Autonomía (Ceuta y Melilla). Cerrado el mapa, el debate se desplazó del acceso al contenido: de cómo constituirse, a qué competencias se tienen y cómo se reforman los Estatutos.

Un límite estructural cierra este apartado. El art. 145 prohíbe la federación de Comunidades Autónomas y somete su cooperación a control de las Cortes.

Artículo 145 de la Constitución · Prohibición de federación y convenios entre Comunidades

1. En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

La distinción del apartado 2 es fina y muy preguntada: los convenios para gestión y prestación de servicios propios, si están previstos en los Estatutos, se comunican a las Cortes; los demás acuerdos de cooperación requieren autorización. En este último caso, la decisión se adopta por mayoría de cada una de las Cámaras y el procedimiento se inicia en el Senado (art. 74.2 CE), coherentemente con su condición de Cámara de representación territorial.

2. La organización institucional autonómica (art. 152)

El art. 152.1 diseña la estructura institucional de las Comunidades que accedieron por la vía del art. 151. Formalmente, pues, no era obligatorio para las demás. En la práctica, todas lo adoptaron en sus Estatutos, de modo que hoy describe con exactitud la arquitectura de las diecisiete Comunidades Autónomas.

Artículo 152.1 de la Constitución · La organización institucional autonómica

1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.

Las piezas son cuatro, cada una con su rasgo distintivo.

La Asamblea Legislativa. Es el órgano de representación popular y el titular de la potestad legislativa autonómica. Se elige por sufragio universal y con representación proporcional, con una exigencia añadida y propia del ámbito territorial: que el sistema asegure «la representación de las diversas zonas del territorio». De ahí que la circunscripción electoral autonómica sea, con carácter general, la provincia (o la isla, en los archipiélagos). Sus leyes tienen el mismo rango que las estatales y solo se controlan ante el Tribunal Constitucional.

El Consejo de Gobierno. Es el ejecutivo, con «funciones ejecutivas y administrativas». La expresión recoge su doble dimensión: dirige la política de la Comunidad (función de gobierno) y encabeza su Administración, con potestad reglamentaria propia.

El Presidente. Es la pieza más singular, porque acumula tres funciones que no deben mezclarse: dirige el Consejo de Gobierno, ostenta la suprema representación de la Comunidad y ostenta la representación ordinaria del Estado en ella. Es elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Junto con el Consejo de Gobierno, es políticamente responsable ante la Asamblea, lo que implica el juego de los instrumentos parlamentarios clásicos (cuestión de confianza y moción de censura) en los términos que fije cada Estatuto.

El Tribunal Superior de Justicia. No es un órgano de la Comunidad Autónoma, sino un órgano del Poder Judicial del Estado —único e independiente— que culmina la organización judicial en el territorio autonómico. La consecuencia práctica del párrafo tercero es relevante: las sucesivas instancias procesales se agotan ante órganos radicados en el mismo territorio, sin perjuicio de la casación ante el Tribunal Supremo, que es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CE).

El art. 152.3 añade una última previsión organizativa, de proyección local: «Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica». Es el fundamento constitucional de las comarcas y demás agrupaciones supramunicipales de creación autonómica que se estudian en el Epígrafe 4.

3. El reparto competencial: los arts. 148 y 149

Antes de leer las listas hay que fijar el vocabulario, porque el sistema español no reparte materias en bloque, sino funciones sobre materias. Sobre una misma materia pueden concurrir:

• Legislación plena: el Estado (o la Comunidad) dicta toda la normación, con rango de ley y reglamentaria.
• Legislación básica o «bases»: el Estado fija el común denominador normativo, y la Comunidad Autónoma dicta la legislación de desarrollo.
• Ejecución: la Comunidad aplica normativa ajena, con potestad de organización y, en su caso, reglamentaria organizativa, pero sin poder innovar el régimen sustantivo.

Esa gradación es la que explica que el art. 149.1 hable de «competencia exclusiva» sobre materias en las que, sin embargo, las Comunidades Autónomas ejercen competencias muy relevantes: la exclusividad se predica de la función reservada, no de la materia entera.

Las materias asumibles por las Comunidades Autónomas (art. 148)

Artículo 148 de la Constitución · Materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.

2.ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4.ª Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5.ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

6.ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7.ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8.ª Los montes y aprovechamientos forestales.

9.ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11.ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12.ª Ferias interiores.

13.ª El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14.ª La artesanía.

15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16.ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17.ª El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18.ª Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19.ª Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20.ª Asistencia social.

21.ª Sanidad e higiene.

22.ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

Dos claves de lectura. La primera es el verbo: las Comunidades «podrán asumir». La lista no atribuye competencias por sí misma; señala qué puede asumirse a través del Estatuto. La segunda es el criterio que ordena la lista: predominan las competencias de gestión y las de alcance territorial propio («cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio», «de interés de la Comunidad Autónoma», «en su ámbito territorial»). Ese criterio de territorialidad es exactamente el que utiliza el art. 149.1 en sentido inverso, reservando al Estado lo supracomunitario (obras públicas de interés general, ferrocarriles que transcurran por el territorio de más de una Comunidad, aguas que discurran por más de una Comunidad).

Las competencias exclusivas del Estado (art. 149.1)

Artículo 149.1 de la Constitución · Competencias exclusivas del Estado

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

4. Las reglas de cierre: cláusula residual, prevalencia y supletoriedad (art. 149.3)

Ninguna lista agota la realidad. Por eso la Constitución añade, en los apartados 2 y 3 del art. 149, las reglas que resuelven lo que las listas no prevén.

Artículo 149, apartados 2 y 3, de la Constitución · Cultura y reglas de cierre

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

El apartado 3 encierra cuatro reglas que deben separarse con nitidez, porque suelen confundirse entre sí.

Primera — cláusula residual a favor de las Comunidades Autónomas. Lo no atribuido expresamente al Estado podrá corresponder a las Comunidades. El adverbio importa: no les corresponde automáticamente, sino si lo asumen en su Estatuto. La llave es estatutaria.

Segunda — cláusula residual subsidiaria a favor del Estado. Lo que las Comunidades no hayan asumido corresponde al Estado. El sistema, por tanto, no deja huecos: toda materia tiene siempre un titular.

Tercera — regla de prevalencia. En caso de conflicto, prevalecen las normas del Estado, salvo en lo atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades. Es la regla de más difícil manejo, porque no resuelve conflictos de competencia —esos se resuelven declarando quién es el titular—, sino conflictos de normas válidas concurrentes sobre una misma materia. El Tribunal Constitucional la ha aplicado con notable prudencia.

Cuarta — regla de supletoriedad. El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del autonómico. Aquí la doctrina constitucional dio un giro decisivo: la supletoriedad no es un título competencial. El Estado no puede dictar normas con el solo propósito de crear derecho supletorio en materias que no le competen; la supletoriedad opera como regla de integración de lagunas que aplica el intérprete, no como habilitación normativa (STC 118/1996, de 27 de junio, y STC 61/1997, de 20 de marzo).

5. Las leyes marco, de transferencia y de armonización (art. 150)

El reparto de los arts. 148 y 149 no es rígido. El art. 150 ofrece tres instrumentos con los que el Estado puede modular el sistema sin necesidad de reformar Estatutos ni Constitución: dos que amplían el ámbito autonómico y uno que lo acota.

Artículo 150 de la Constitución · Leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

Sobre el art. 150.2, la práctica es abundante: fue el cauce por el que Valencia y Canarias equipararon su techo competencial en 1982 (LOTRAVA y LOTRACA). Su nota distintiva es que la titularidad de la competencia sigue siendo estatal: lo que se traslada es el ejercicio, con las formas de control que el Estado se reserve —control que después el art. 153.b) encomienda al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado—.

Sobre el art. 150.3, la referencia inevitable es la STC 76/1983, de 5 de agosto (caso LOAPA), que fijó dos límites capitales: la ley de armonización es un instrumento excepcional y de cierre, que no puede utilizarse cuando el Estado dispone de otros títulos competenciales para alcanzar el mismo fin, y no puede tener carácter interpretativo de la Constitución, porque interpretar la Constitución con eficacia general corresponde al Tribunal Constitucional, no al legislador. De ahí que, en la práctica, esta figura apenas se haya utilizado.

6. El control de la actividad autonómica (art. 153) y la coerción estatal (art. 155)

Autonomía no significa ausencia de control. Lo que cambia respecto de la descentralización administrativa es que el control no es de tutela ni de oportunidad: es jurídico y está tasado en la Constitución.

Artículo 153 de la Constitución · Control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Cuatro controladores y cuatro objetos distintos, que no deben mezclarse: leyes autonómicas → Tribunal Constitucional, funciones delegadas del art. 150.2 → Gobierno con dictamen previo del Consejo de Estado, actos y reglamentos administrativos → jurisdicción contencioso-administrativa, gestión económica y presupuestaria → Tribunal de Cuentas (sin perjuicio de los órganos de control externo autonómicos, allí donde existan).

El art. 155 es el último y más grave de los mecanismos: la llamada coerción estatal.

Artículo 155 de la Constitución · El cumplimiento forzoso y la protección del interés general

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Cierra el Capítulo III un bloque financiero, propio de la parte de Hacienda, cuya cabecera es: el art. 156.1 proclama que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias «con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles», y el art. 157 enumera sus recursos, remitiendo a ley orgánica —hoy, la LO 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas— la regulación del ejercicio de sus competencias financieras.

Epígrafe 3 — Los Estatutos de Autonomía: caracteres y contenido

1. Naturaleza: norma institucional básica y, a la vez, ley orgánica del Estado

El Estatuto de Autonomía es una figura sin equivalente exacto en el resto del ordenamiento, porque reúne dos caracterizaciones que en principio parecerían incompatibles: es la norma de cabecera del ordenamiento autonómico y, simultáneamente, una norma estatal aprobada por las Cortes Generales.

Artículo 147.1 de la Constitución · Naturaleza del Estatuto

1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

De esta sola frase se extraen los cuatro caracteres que definen al Estatuto.

Es norma subordinada a la Constitución. El precepto empieza con una cautela —«dentro de los términos de la presente Constitución»— que no es retórica. El Estatuto no es una constitución territorial ni un pacto entre poderes: es una norma infraconstitucional, sometida al control del Tribunal Constitucional. La STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Cataluña de 2006, lo formuló con especial claridad: el Estatuto no puede definir categorías constitucionales ni vincular la interpretación de la Constitución, porque su rango se lo impide.

Es la norma institucional básica de la Comunidad. Ocupa en el ordenamiento autonómico la posición de cabecera: crea las instituciones, fija el techo competencial y condiciona la validez de las leyes autonómicas. Una ley autonómica que contradijese su Estatuto sería inconstitucional, aunque el vicio fuese estatutario, porque el Estatuto forma parte del parámetro de enjuiciamiento.

Es ley orgánica del Estado. El art. 81.1 CE reserva a la ley orgánica las leyes «que aprueben los Estatutos de Autonomía», y el art. 147.3 exige ley orgánica también para su reforma. Se aprueban, pues, por las Cortes Generales, mediante mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 CE).

Integra el bloque de la constitucionalidad. El art. 28.1 de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, ordena al Tribunal considerar, para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley, «además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas». El precepto no nombra a los Estatutos, pero la doctrina constitucional los sitúa sin discusión dentro de esa fórmula, y por eso el Estatuto opera como parámetro de validez —de constitucionalidad mediata— tanto de las leyes autonómicas como, en su caso, de las estatales que invadan el ámbito estatutariamente asumido.

2. El contenido del Estatuto (art. 147.2)

Artículo 147.2 de la Constitución · Contenido mínimo de los Estatutos

2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

El precepto fija un contenido mínimo necesario, no un contenido máximo tasado. Las cuatro letras responden a las cuatro preguntas elementales sobre cualquier ente político: quién es (denominación), dónde (territorio), cómo se organiza (instituciones) y qué puede hacer (competencias).

La letra d) es la de mayor densidad jurídica, porque es el vehículo del principio dispositivo: sin asunción estatutaria no hay competencia autonómica, por más que la materia figure en el art. 148.1 o no esté reservada al Estado por el art. 149.1. La segunda parte de la letra —«las bases para el traspaso de los servicios»— es la que da cobertura a las Comisiones Mixtas de Transferencias, órganos paritarios Estado-Comunidad que negocian y aprueban los traspasos de medios personales, materiales y presupuestarios, formalizados después por real decreto. Ambos planos deben distinguirse: la competencia se asume por el Estatuto; el servicio se traspasa por el acuerdo de la Comisión Mixta.

Junto al contenido mínimo, los Estatutos han incorporado de forma creciente un contenido adicional: régimen lingüístico, símbolos propios (con cobertura en el art. 4.2 CE), instituciones de garantía análogas al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas, previsiones de organización territorial interna (comarcas, al amparo del art. 152.3) y, sobre todo, declaraciones de derechos estatutarios. Sobre este último punto, la doctrina constitucional es precisa: los derechos proclamados en un Estatuto no son derechos fundamentales ni equiparables a los del Título I de la Constitución, sino mandatos a los poderes públicos autonómicos, vinculantes para ellos y no invocables directamente frente al legislador estatal (STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto valenciano, y STC 31/2010 sobre el catalán).

3. La elaboración del Estatuto

La Constitución previó dos procedimientos de elaboración, correlativos a las dos vías de acceso a la autonomía.

Artículo 146 de la Constitución · Elaboración del proyecto de Estatuto por la vía común

El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

La asamblea del art. 146 es un órgano ad hoc, de existencia efímera y composición mixta —representantes locales (Diputaciones u órgano interinsular) y parlamentarios nacionales elegidos en esas circunscripciones—, que se explica por una razón obvia: cuando se redacta el Estatuto, el Parlamento autonómico todavía no existe. Elaborado el proyecto, se eleva a las Cortes, que lo tramitan como ley y lo aprueban, en su caso, con el rango de ley orgánica que impone el art. 81.1.

Por la vía reforzada, el procedimiento es sensiblemente más complejo y añade una intervención directa del cuerpo electoral.

Artículo 151.2 de la Constitución · Elaboración del Estatuto por la vía reforzada

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente:

1.º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2.º Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.

3.º Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

4.º Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley.

5.º De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2 de este número, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior.

3. En los casos de los párrafos 4.º y 5.º del apartado anterior, la no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo.

El esquema se retiene mejor por hitos: Asamblea de Parlamentarios (acuerdo por mayoría absoluta) → Comisión Constitucional del Congreso (plazo de dos meses, con delegación de la Asamblea proponente) → referéndum del cuerpo electoral → ratificación por los plenos de ambas Cámaras → sanción y promulgación por el Rey. Y adviértase la bifurcación del ordinal 5.º: si no hay acuerdo en la Comisión Constitucional, el texto se tramita como proyecto de ley ordinario en las Cortes y después se somete a referéndum, con lo que se invierte el orden de los pasos.

El umbral del referéndum de aprobación del Estatuto (mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia) es notablemente menos exigente que el del referéndum de iniciativa del art. 151.1 (mayoría absoluta de los electores). Son dos consultas distintas, en dos momentos distintos y con dos mayorías distintas.

Sobre el proyecto de Estatuto —y sobre las propuestas de reforma— cabe, además, un control de constitucionalidad anterior a su entrada en vigor. Suprimido con carácter general en 1985, el recurso previo de inconstitucionalidad fue reintroducido, exclusivamente para los Estatutos y sus reformas, por la LO 12/2015, que dio nueva redacción al art. 79 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Artículo 79 de la LO 2/1979 (LOTC) · Recurso previo de inconstitucionalidad de los Estatutos

Uno. Son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad, con carácter previo, los Proyectos de Estatutos de Autonomía y las propuestas de reforma de los mismos.

[…]

Cuatro. El plazo para la interposición del recurso será de tres días desde la publicación del texto aprobado en el «Boletín Oficial de las Cortes Generales». La interposición del recurso suspenderá automáticamente todos los trámites subsiguientes.

[…]

Seis. […] deberá ser resuelto por el Tribunal Constitucional en el plazo improrrogable de seis meses desde su interposición. […] dando en todo caso preferencia a la resolución de estos recursos sobre el resto de asuntos en tramitación.

Tres notas fijan el mecanismo: el plazo de interposición es brevísimo —tres días desde la publicación del texto aprobado por las Cortes—, la interposición suspende de forma automática la tramitación subsiguiente, y el Tribunal debe pronunciarse, con carácter preferente, en el plazo improrrogable de seis meses. Solo despejada esa vía puede proseguir el procedimiento y, en su caso, convocarse el referéndum.

4. La reforma de los Estatutos

Artículo 147.3 de la Constitución · Reforma de los Estatutos

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

Artículo 152.2 de la Constitución · Modificación de los Estatutos de la vía reforzada

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

La reforma exige, por tanto, dos requisitos acumulativos en todo caso: seguir el procedimiento previsto en el propio Estatuto —que normalmente reserva la iniciativa a la Asamblea Legislativa, al Consejo de Gobierno o a las Cortes Generales, y exige mayorías cualificadas en la Asamblea— y obtener la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica. A ellos se añade, solo para los Estatutos aprobados por la vía del art. 151, un tercero: el referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Del art. 147.3 se sigue una consecuencia estructural de primer orden: las Cortes Generales no pueden reformar unilateralmente un Estatuto de Autonomía, pese a tratarse formalmente de una ley orgánica estatal. Necesitan que el procedimiento estatutario se haya cumplido, lo que en la práctica exige el concurso de la propia Comunidad. Esa indisponibilidad es lo que confiere al Estatuto su posición singular en el sistema de fuentes: no está por encima de la ley orgánica en jerarquía, pero está fuera del alcance de la ley orgánica ordinaria por razón de procedimiento y de competencia.

Epígrafe 4 — Las Entidades Locales

1. El marco constitucional (arts. 140 a 142) y su desarrollo legal

El Capítulo II del Título VIII dedica solo tres artículos a la Administración Local, pero en ellos están las tres garantías que sostienen todo el edificio: la autonomía municipal (art. 140), la garantía de la provincia y de la isla (art. 141) y la suficiencia financiera de las Haciendas locales (art. 142).

Artículo 140 de la Constitución · Autonomía y gobierno de los municipios

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

Artículo 141 de la Constitución · La provincia y las islas

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

Artículo 142 de la Constitución · Suficiencia financiera de las Haciendas locales

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Tres precisiones que la lectura literal ya sugiere y que la práctica confirma.

La doble naturaleza de la provincia está en el propio art. 141.1: es a la vez entidad local con autonomía propia y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. De ahí que su alteración exija ley orgánica —rigidez que no rige para los términos municipales, cuya alteración se remite a la legislación autonómica (art. 13.1 LRBRL)—, y de ahí también que la provincia sea la circunscripción electoral en las elecciones al Congreso (art. 68.2) y la base de la elección de senadores (art. 69.2).

La elección del Alcalde admite dos modalidades en el art. 140: por los Concejales —régimen común, elección de segundo grado— o por los vecinos —régimen de concejo abierto, elección directa—. La Constitución no impone una sola, y de ahí la remisión final a la ley.

La suficiencia financiera del art. 142 es la contrapartida necesaria de la autonomía local: sin recursos, la autonomía sería nominal. La Constitución identifica dos fuentes esenciales —tributos propios y participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas— hoy desarrolladas por el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

El desarrollo legal básico de este bloque es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), dictada al amparo del art. 149.1.18.ª CE,. Sobre ese armazón han incidido dos reformas mayores: la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local (que introdujo el Título X, sobre municipios de gran población) y la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que reescribió el sistema competencial local bajo el prisma de la estabilidad presupuestaria.

Una nota estructural de la mayor importancia: el régimen local es de carácter bifronte. Sobre él concurren el Estado, que dicta las bases (art. 149.1.18.ª CE), y las Comunidades Autónomas, que dictan la legislación de desarrollo al amparo de sus Estatutos y del art. 148.1.2.ª CE. Los entes locales no dependen, por tanto, de un solo nivel de gobierno, sino que se relacionan con ambos (doctrina consolidada desde la STC 84/1982, de 23 de diciembre, y reiterada en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, sobre la propia LRBRL).

Artículo 1 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Autonomía local

1. Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.

2. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

Artículo 3 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Clases de Entidades Locales

1. Son Entidades Locales territoriales:

a) El Municipio.

b) La Provincia.

c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.

2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:

a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.

b) Las Áreas Metropolitanas.

c) Las Mancomunidades de Municipios.

El sistema competencial local se ordena, tras la reforma de 2013, en torno al art. 7 LRBRL: las competencias son propias —solo determinables por Ley y ejercidas en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad— o atribuidas por delegación. Junto a ellas, el art. 7.4 admite el ejercicio de competencias distintas de las propias y delegadas, condicionado a que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera ni se incurra en ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración, previos informes vinculantes de la Administración competente por razón de la materia (inexistencia de duplicidades) y de la que ejerza la tutela financiera.

2. El municipio: territorio, población y organización

Artículo 11 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Concepto y elementos del Municipio

1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.

Los tres elementos vertebran toda la regulación de los Títulos II y siguientes de la LRBRL.

El territorio. El término municipal es «el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias», y cada municipio pertenece a una sola provincia (art. 12). La creación, supresión y alteración de municipios se rige por la legislación autonómica, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer en ningún caso modificación de los límites provinciales, y exige en todo caso audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior autonómico, si existiere, e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera (art. 13.1). Para crear un municipio nuevo, el art. 13.2 impone un umbral: núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes, con sostenibilidad financiera y sin merma de la calidad de los servicios. En sentido inverso, el art. 13.4 fomenta las fusiones mediante convenio entre municipios colindantes de la misma provincia, con independencia de su población, aprobado por mayoría simple de cada Pleno (art. 13.6), con incentivos financieros y la prohibición de segregarse durante diez años.

La población. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente, y quien viva en varios debe inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año. De ahí las tres definiciones encadenadas del art. 15: el conjunto de personas inscritas constituye la población del municipio; los inscritos son los vecinos del municipio; y la condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción. El Padrón es el registro administrativo donde constan los vecinos, y sus datos constituyen prueba de la residencia y del domicilio habitual, con carácter de documento público y fehaciente las certificaciones que se expidan (art. 16.1). Su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponden al Ayuntamiento, mientras que la coordinación de los padrones de todos los municipios se lleva a cabo a través del Instituto Nacional de Estadística (art. 17).

La organización es el tercer elemento, y a él se dedica el apartado siguiente.

3. Los órganos municipales

Artículo 20.1 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · La organización municipal

1. La organización municipal responde a las siguientes reglas:

a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.

b) La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.

c) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno.

d) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en el título X, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.

e) La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios, de acuerdo con la estructura prevista en el artículo 116.

El Alcalde es el Presidente de la Corporación (art. 21.1). Sus atribuciones combinan la dirección política, la jefatura administrativa y una cláusula residual de cierre. Las principales son: dirigir el gobierno y la administración municipal; representar al ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno Local y de los demás órganos municipales, decidiendo los empates con voto de calidad, dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales; dictar bandos municipales; desarrollar la gestión económica conforme al Presupuesto, ordenar pagos y rendir cuentas; aprobar la oferta de empleo público y las bases de selección; desempeñar la jefatura superior de todo el personal, incluida la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno; ejercer la jefatura de la Policía Municipal; adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno; sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales; otorgar las licencias, salvo atribución legal a otro órgano; ordenar la publicación y ejecución de los acuerdos; y las demás que le atribuyan las leyes o que se asignen al municipio sin atribución expresa a otro órgano. Le corresponde, además, el nombramiento de los Tenientes de Alcalde (art. 21.2).

El Pleno, integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde (art. 22.1), es el órgano de decisión política y normativa de la corporación. Le corresponden en todo caso, entre otras, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno; los acuerdos sobre participación en organizaciones supramunicipales, alteración del término municipal, creación o supresión de municipios, creación de órganos desconcentrados, alteración de la capitalidad, cambio de nombre y adopción o modificación de bandera, enseña o escudo; la aprobación inicial del planeamiento general; la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas municipales; la determinación de los recursos propios de carácter tributario, la aprobación y modificación de los presupuestos y la aprobación de las cuentas; y las que exijan mayoría especial. Le corresponde también la votación de la moción de censura al Alcalde y de la cuestión de confianza que este plantee, que serán públicas y por llamamiento nominal en todo caso (art. 22.3).

La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno (art. 23.1). Sus funciones son dos: la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y las que este u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes (art. 23.2).

Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son libremente designados y removidos por el Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde esta no exista, de entre los Concejales (art. 23.3).

En cuanto al funcionamiento, el Pleno celebra sesión ordinaria como mínimo cada mes en municipios de más de 20.000 habitantes y en las Diputaciones Provinciales, cada dos meses entre 5.001 y 20.000 habitantes y cada tres meses en los de hasta 5.000 (art. 46.2.a). Las sesiones se convocan con al menos dos días hábiles de antelación, salvo las extraordinarias urgentes, cuya convocatoria debe ser ratificada por el Pleno (art. 46.2.b). Y en cuanto a las mayorías, la regla general es la mayoría simple de los miembros presentes —«existe mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos»—, mientras que el art. 47.2 reserva la mayoría absoluta del número legal de miembros para una lista tasada de acuerdos.

Finalmente, el concejo abierto (art. 29) es el régimen especial en el que el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a la LRBRL y a la legislación autonómica. Funcionan así los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese régimen.

El art. 20.1 describe el régimen orgánico común. Junto a él, el Título X de la LRBRL —incorporado por la Ley 57/2003— configura un régimen orgánico específico para los municipios de gran población, con instituciones propias (Junta de Gobierno Local reforzada, división en distritos, Comisión de Sugerencias y Reclamaciones y un órgano de gestión tributaria). Su ámbito de aplicación lo delimita el art. 121.

Artículo 121 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Ámbito del régimen de los municipios de gran población

1. Las normas previstas en este título serán de aplicación:

a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.

b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.

c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.

d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.

En los supuestos previstos en los párrafos c) y d), se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.

Los dos primeros supuestos —más de 250.000 habitantes y capitales de provincia de más de 175.000— operan de forma automática por razón exclusivamente demográfica. Los dos últimos —capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas, y municipios de más de 75.000 habitantes con circunstancias especiales— requieren, además, decisión de la Asamblea Legislativa autonómica a iniciativa del propio ayuntamiento. Una disposición adicional de la LRBRL extiende este régimen orgánico a los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población supere los 175.000 habitantes.

4. Las competencias municipales y los servicios mínimos obligatorios

Artículo 25, apartados 1 y 2, de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Competencias propias del Municipio

1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo.

2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

j) Protección de la salubridad pública.

k) Cementerios y actividades funerarias.

l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.

ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres así como contra la violencia de género.

p) Promoción y participación en comunidades ciudadanas de energía y comunidades de energías renovables que permitan contribuir a la obtención de beneficios medioambientales, económicos o sociales en los municipios donde operan, así como el impulso de actuaciones de transición energética tales como la eficiencia energética, la electrificación y el fomento del autoconsumo.

Un matiz técnico decisivo, introducido por la LRSAL y frecuentemente mal leído: el art. 25.2 no atribuye competencias directamente. Enumera las materias en las que el municipio ejercerá competencias propias «en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas», y el art. 25.3 remite a la Ley la determinación concreta de esas competencias, con la exigencia añadida de una memoria económica (art. 25.4) y con la garantía de que no se produzca atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración (art. 25.5). El art. 25.6 añade, además, una ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local, que debe quedar motivada en el instrumento que realice la atribución.

Frente a esa lista de materias, el art. 26 hace algo distinto y más intenso: impone obligaciones de resultado, servicios que el municipio debe prestar en todo caso, escalonados por tramos de población.

Artículo 26.1 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Servicios mínimos obligatorios

1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

El tercer bloque competencial es el de las competencias delegadas (art. 27). El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias, con un régimen tasado: la delegación debe mejorar la eficiencia, eliminar duplicidades y ser acorde con la estabilidad presupuestaria; debe determinar alcance, contenido, condiciones y duración, que no podrá ser inferior a cinco años, requiere memoria económica, exige aceptación por el municipio interesado (art. 27.5); y ha de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, siendo nula sin dotación presupuestaria adecuada y suficiente (art. 27.6). El art. 27.3 enumera, con carácter abierto («entre otras»), quince materias delegables, entre ellas la liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.

5. La provincia

Artículo 31 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Naturaleza, fines y gobierno de la Provincia

1. La Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social, y, en particular:

a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.

b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.

3. El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo.

La clave del art. 31.2 es que define a la provincia por su funcionalidad respecto de los municipios: la Diputación no existe para hacer lo que el municipio hace, sino para garantizar que el municipio —especialmente el pequeño— pueda hacerlo. Toda su regulación competencial se explica desde ahí.

Artículo 32 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · La organización provincial

La organización provincial responde a las siguientes reglas:

1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.

2. Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.

Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.

3. El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones. No obstante las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal.

El Pleno de la Diputación asume atribuciones paralelas a las del Pleno municipal (art. 33.2): organización de la Diputación, aprobación de ordenanzas, aprobación y modificación de Presupuestos y aprobación provisional de las cuentas, aprobación de los planes de carácter provincial, control y fiscalización de los órganos de gobierno, plantilla y relación de puestos de trabajo, alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público, planteamiento de conflictos de competencias, ejercicio de acciones en materias plenarias, declaración de lesividad, operaciones de crédito que excedan del 10 por 100 de los recursos ordinarios, proyectos de obra y servicios no previstos en los Presupuestos y los asuntos que exijan mayoría especial. Le corresponde igualmente la votación de la moción de censura al Presidente y de la cuestión de confianza, públicas y por llamamiento nominal (art. 33.3).

Artículo 36.1 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Competencias propias de la Diputación

1. Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las siguientes:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.

b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis.

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes.

El instrumento estrella de esta función asistencial es el plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, que la Diputación aprueba anualmente y en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia.

Por último, la LRBRL contempla tres regímenes provinciales especiales. Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto vasco, aplicándose la LRBRL con carácter supletorio (art. 39). Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos que en el régimen ordinario corresponden a las Diputaciones Provinciales, con la excepción de Baleares en los términos de su Estatuto (art. 40).

6. Las otras entidades locales: comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades

Junto a las tres entidades territoriales, el Título IV de la LRBRL regula tres figuras de existencia potestativa que agrupan municipios. Todas ellas encuentran cobertura constitucional en el art. 141.3 CE («se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia») y, en el caso de las comarcas, también en el art. 152.3 CE.

Artículo 42 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Las Comarcas

1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.

2. La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.

3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.

4. La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.

El apartado 2 contiene una garantía de veto municipal muy preguntada: la comarca no puede crearse si se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios llamados a integrarla, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral. Y el apartado 4 añade una garantía sustantiva: la comarca no puede vaciar al municipio de los servicios mínimos del art. 26 ni de toda intervención en las materias del art. 25.2.

Artículo 43 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Las Áreas Metropolitanas

1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.

2. Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.

3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.

Artículo 44 de la Ley 7/1985 (LRBRL) · Las Mancomunidades de Municipios

1. Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.

2. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.

En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.

3. El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las comunidades autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:

a) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.

b) La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.

c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.

4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de mancomunidades.

5. Podrán integrarse en la misma mancomunidad municipios pertenecientes a distintas comunidades autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las comunidades autónomas afectadas.

Las tres figuras se distinguen por quién las crea y para qué.:

Queda una última figura, situada por debajo del municipio: los entes de ámbito territorial inferior al Municipio (art. 24 bis), regulados por las leyes autonómicas de régimen local como forma de organización desconcentrada del municipio para la administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. La nota que la reforma de 2013 hizo capital es que, en su configuración actual, carecen de personalidad jurídica.