Tema 5 — La Administración Pública: organización, Administración electrónica, transparencia y protección de datos

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. Concepto de Administración Pública y principios de organización.
2. La Administración General del Estado y el sector público institucional. Formas de gestión de los servicios públicos.
3. El principio de legalidad y la autotutela de la Administración.
4. La Administración electrónica.
5. Gobierno abierto, transparencia y buen gobierno. Protección de datos.

Epígrafe 1 — Concepto de Administración Pública y principios de organización

La organización administrativa es el presupuesto de todo el Derecho administrativo: antes de estudiar cómo actúa la Administración (el procedimiento) o cómo se relaciona con el ciudadano (el acto), el primer paso es fijar qué es la Administración Pública, con arreglo a qué principios se organiza y actúa, y cómo se reparte y se mueve la competencia entre sus órganos. Toda esta materia está codificada, desde 2015, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuyo Título Preliminar (arts. 1 a 3) y Capítulo II del Título Preliminar (arts. 5 a 14) contienen las reglas generales, aplicables a todas las Administraciones, que este epígrafe desarrolla. La LRJSP derogó la vieja LOFAGE (Ley 6/1997) y unificó en un solo texto lo que antes estaba disperso, de modo que hoy los principios de organización valen por igual para el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

1. El concepto de Administración Pública y el ámbito subjetivo

No existe en el ordenamiento una definición material y cerrada de «Administración Pública»: el legislador ha optado por una definición por enumeración, señalando qué entes tienen esa consideración. Lo hace el art. 2 LRJSP, que primero delimita el sector público (concepto más amplio) y después, dentro de él, identifica qué entidades son propiamente Administraciones Públicas (concepto más estrecho).

Artículo 2 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Ámbito subjetivo

1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.

La lectura conjunta de los tres apartados dibuja tres círculos concéntricos ordenados en gradación:

La diferencia práctica es decisiva. Una sociedad mercantil estatal o una fundación del sector público pertenecen al sector público (art. 2.1.d y 2.2.b), pero no son Administración Pública: se rigen preferentemente por el Derecho privado y solo se les aplican los principios del art. 3 LRJSP y las normas administrativas cuando ejerzan potestades públicas. En cambio, un organismo autónomo (entidad de derecho público) sí es Administración Pública a todos los efectos.

Junto a la clasificación legal, la doctrina ordena los entes públicos con arreglo a dos criterios. Por su relación con un territorio se distinguen los entes territoriales —Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales—, que ejercen su poder sobre toda la población de su ámbito, persiguen una universalidad de fines y disponen de las potestades más intensas, entre ellas la reglamentaria y la tributaria; frente a ellos, los entes no territoriales o institucionales sirven a fines específicos y tasados y carecen de esa vocación general. Por su sustrato, se separan los entes de base corporativa, asentados sobre un conjunto de miembros (colegios profesionales, cámaras), de los de base institucional o fundacional, asentados sobre un patrimonio o servicio afecto a un fin (organismos autónomos, fundaciones públicas).

2. La personalidad jurídica única de cada Administración

Para que la Administración pueda ser titular de derechos y obligaciones, celebrar contratos, responder de los daños que cause o comparecer en juicio, el ordenamiento le reconoce personalidad jurídica. Ahora bien, el principio capital es que esa personalidad es única para cada Administración: el art. 3.4 LRJSP lo enuncia con contundencia.

Cada Administración (la AGE, cada Comunidad Autónoma, cada Ayuntamiento) es una sola persona jurídica, por más que internamente se despliegue en cientos de ministerios, direcciones generales, unidades y órganos. Los órganos no tienen personalidad jurídica propia: son partes de una misma persona, meros centros de imputación de competencias. Esto tiene consecuencias muy concretas:

• Cuando la AGE contrata, no contrata «el Ministerio de Hacienda», sino la Administración General del Estado a través de ese Ministerio.
• Los conflictos entre órganos de una misma Administración no son litigios entre personas distintas: son conflictos de atribuciones internos (art. 14 LRJSP), no procesos judiciales.
• La responsabilidad patrimonial se imputa a la Administración como tal, no al órgano concreto que dictó el acto lesivo.

Distinto es el caso de los organismos públicos integrados en el sector público institucional: estos sí gozan de personalidad jurídica pública diferenciada de la Administración matriz (así lo dice, para el ámbito estatal, el art. 89 LRJSP). Un organismo autónomo o una entidad pública empresarial es, por tanto, un sujeto de derecho distinto de la AGE que lo creó, aunque vinculado o dependiente de ella.

3. Los principios de organización y actuación (art. 3 LRJSP)

El art. 3 LRJSP es la traslación legal del art. 103.1 de la Constitución y el precepto nuclear de este epígrafe. Recoge, en un mismo artículo, los cinco principios constitucionales de servicio y organización (los mismos que la CE) y añade un extenso catálogo de principios de actuación y relación que la Constitución no enumeraba de forma expresa. Por su importancia, se reproduce literal e íntegro.

Artículo 3 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Principios generales

1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.

3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

4. Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

Dentro del apartado 1 conviven dos bloques distintos que no deben confundirse:

a) Los cinco principios «constitucionales» (primer párrafo del art. 3.1), que reproducen literalmente el art. 103.1 CE: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La regla mnemotécnica clásica es E-J-D-D-C. A ellos se antepone la cláusula de objetividad («sirven con objetividad los intereses generales») y el sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

b) Los once principios de actuación y relación (letras a a k), que la ley añade y que no figuran como tales en la Constitución. De las once, dos tienen especial relieve práctico: el servicio efectivo a los ciudadanos (letra a) y la pareja buena fe y confianza legítima (letra e), junto con la lealtad institucional. La confianza legítima protege al ciudadano frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio de la Administración cuando esta ha generado en él una expectativa razonable; la buena fe exige lealtad recíproca en las relaciones jurídico-administrativas.

Es fundamental no confundir los dos principios que suenan casi igual y que la propia Constitución enumera seguidos:

El apartado 2 del art. 3 constitucionaliza la Administración electrónica como principio de relación (interoperabilidad, seguridad, protección de datos), y el apartado 3 subordina la actuación administrativa a la dirección política del Gobierno, de los Consejos de Gobierno autonómicos y de los órganos de gobierno locales, reflejando la clásica distinción entre dirección política (que corresponde al Gobierno, ex art. 97 CE) y ejecución administrativa (que corresponde a la Administración, ex art. 103 CE).

Junto al art. 3, el art. 4 LRJSP añade los principios de intervención cuando la Administración limita derechos o exige requisitos para el ejercicio de una actividad: proporcionalidad (elegir la medida menos restrictiva), motivación de su necesidad, no discriminación y evaluación periódica de resultados.

4. La creación de órganos administrativos

La potestad organizatoria —la capacidad de la Administración para crear, modificar y suprimir sus propios órganos— es una manifestación de su autonomía. La LRJSP distingue el concepto de órgano administrativo del de simple unidad administrativa y fija unos requisitos mínimos para crear cualquier órgano.

Artículo 5 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Órganos administrativos

1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

2. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.

3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitación de sus funciones y competencias.

c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

La clave del apartado 1 es que no toda unidad administrativa es un órgano. Lo que convierte a una unidad en órgano es que sus decisiones trasciendan hacia fuera (efectos jurídicos frente a terceros) o que su intervención sea preceptiva en un procedimiento. Una unidad puramente interna, cuya actividad se agota en el seno de la organización, es unidad administrativa pero no órgano.

El apartado 3 impone tres requisitos de creación que suelen preguntarse en bloque —integración y dependencia jerárquica, funciones y competencias, y crédito presupuestario—, y el apartado 4 consagra la prohibición de duplicidades como límite a la potestad organizatoria: no se puede crear un órgano nuevo que solape a otro existente sin suprimir o restringir la competencia de este.

En el ámbito concreto de la Administración General del Estado, la creación de órganos se somete a reglas específicas de rango normativo (art. 59 LRJSP), que gradúan el instrumento según el nivel del órgano:

Artículo 59 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Creación, modificación y supresión de órganos y unidades administrativas

1. Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales, las Subdirecciones Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

2. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

3. Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.

La escala es nítida: Real Decreto del Consejo de Ministros para los órganos directivos (de Subsecretaría a Subdirección General), orden ministerial para lo que está por debajo de Subdirección General, y relación de puestos de trabajo (RPT) para las meras unidades.

5. La competencia y sus técnicas de alteración

La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento atribuye a un órgano determinado. Es, a la vez, un poder y un deber: el órgano no solo puede, sino que debe ejercer lo que tiene atribuido. El art. 8 LRJSP fija el principio de partida.

Artículo 8 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Competencia

1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.

De este precepto se extrae la idea rectora de todo el epígrafe: la competencia es irrenunciable y ha de ejercerla su titular, pero la ley admite mover su ejercicio mediante determinadas técnicas. Y aquí hay que separar dos categorías que no deben confundirse:

• La desconcentración (art. 8.2) traslada la titularidad y el ejercicio de la competencia a un órgano jerárquicamente inferior de forma permanente. Es una verdadera reasignación de competencia mediante norma.
• La delegación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia (art. 8.1, párrafo 2.º) no alteran la titularidad: solo desplazan, con carácter revocable, algún elemento del ejercicio.

5.1. La delegación de competencias (art. 9 LRJSP)

Artículo 9 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Delegación de competencias

1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.

[…]

2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

b) La adopción de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.

4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación. […]

6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

7. El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.

La delegación es la técnica más flexible: puede hacerse entre órganos aunque no sean jerárquicamente dependientes e incluso hacia organismos públicos vinculados. Sus rasgos son cuatro: hay materias indelegables (art. 9.2), la delegación debe publicarse en el boletín oficial correspondiente, las resoluciones dictadas por delegación se imputan al órgano delegante (que sigue siendo el titular), y la delegación es revocable en cualquier momento. Rige, además, la prohibición de subdelegar salvo autorización legal expresa (art. 9.5).

5.2. La avocación (art. 10 LRJSP)

La avocación es la operación inversa de la delegación: el órgano superior «atrae» hacia sí un asunto concreto que ordinariamente resolvería un órgano inferior (o un órgano en quien se delegó).

Artículo 10 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Avocación

1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.

2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

La avocación recae sobre asuntos concretos (no sobre bloques enteros de competencia), exige acuerdo motivado notificado a los interesados, y contra el acuerdo de avocación no cabe recurso autónomo —solo podrá combatirse al recurrir la resolución final del procedimiento—. Cuando la competencia se había delegado en un órgano no jerárquicamente dependiente, solo el órgano delegante puede avocar, no cualquier superior.

5.3. Otras figuras que desplazan el ejercicio, no la titularidad

Para cerrar el sistema, la LRJSP regula tres técnicas más que —a diferencia de la desconcentración— no alteran la titularidad de la competencia:

• Encomienda de gestión (art. 11): traslado de actividades materiales o técnicas a otro órgano o entidad, sin ceder la titularidad ni los elementos sustantivos del ejercicio. No puede tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público.
• Delegación de firma (art. 12): el titular delega solo la firma de sus resoluciones en un órgano o unidad dependiente. No altera la competencia y no exige publicación, pero las resoluciones deben hacer constar la autoridad de procedencia.
• Suplencia (art. 13): sustitución temporal del titular en supuestos de vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. Tampoco altera la competencia ni requiere publicación.

Finalmente, cuando surgen dudas sobre a quién corresponde conocer de un asunto, el art. 14 LRJSP ordena que el órgano que se estime incompetente remita directamente las actuaciones al que considere competente, notificándolo a los interesados; y precisa que los conflictos de atribuciones solo pueden suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y respecto de procedimientos aún no finalizados. Se cierra así el círculo de la organización administrativa: unos principios que la orientan (art. 3), unos órganos que se crean con requisitos tasados (arts. 5 y 59), una competencia irrenunciable que se atribuye a esos órganos (art. 8) y un conjunto de técnicas regladas para moverla sin quebrar el principio de que la competencia pertenece siempre, en última instancia, a la Administración como persona jurídica única.

Epígrafe 2 — La Administración General del Estado y el sector público institucional. Formas de gestión de los servicios públicos

La Administración General del Estado (AGE) es la organización que, bajo la dirección del Gobierno de la Nación, gestiona los intereses generales del Estado en todo el territorio y en el exterior. Su régimen está en el Título I de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), arts. 54 a 80. El sector público institucional —los entes instrumentales con personalidad propia— se regula en el Título II (arts. 84 y siguientes). Este epígrafe recorre la organización central, la periférica, la exterior, el sector público institucional y, para cerrar, las formas de gestión de los servicios públicos.

1. La organización central: estructura y niveles de órganos (art. 55)

La organización central integra los Ministerios y los servicios comunes. Sobre ella se proyecta la distinción capital del Derecho de la organización administrativa: órganos superiores (que fijan objetivos y planifican) frente a órganos directivos (que desarrollan y ejecutan). El precepto que lo ordena todo es el art. 55.

Artículo 55 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Estructura de la Administración General del Estado

2. La Administración General del Estado comprende:

a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.

b) La Organización Territorial.

c) La Administración General del Estado en el exterior.

3. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:

a) Órganos superiores:

1.º Los Ministros.

2.º Los Secretarios de Estado.

b) Órganos directivos:

1.º Los Subsecretarios y Secretarios generales.

2.º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.

3.º Los Subdirectores generales.

4. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.

5. En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

6. Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

El apartado 9 reparte los papeles con nitidez: corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución. Y el nombramiento sigue lógicas distintas: los Ministros y Secretarios de Estado se nombran conforme a la Ley 50/1997, del Gobierno, y a la Ley 3/2015 (art. 55.10), mientras que los titulares de los órganos superiores y directivos atienden a criterios de competencia profesional y experiencia (art. 55.11).

2. Los órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado (arts. 61-62)

El Ministro es el jefe superior del Departamento y superior jerárquico directo de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 60.1).

Artículo 61 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Ministros

Los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección.

Entre sus funciones (art. 61.a-t): ejercer la potestad reglamentaria de su Departamento (a), fijar los objetivos y aprobar los planes de actuación (b), nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos cuando no corresponda al Consejo de Ministros (f), resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos (ñ) y —competencia exclusiva— imponer la sanción de separación del servicio por faltas muy graves (s).

Los Secretarios de Estado son el segundo nivel político. Su existencia es potestativa: hay Ministerios sin Secretaría de Estado.

Artículo 62 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Secretarios de Estado

1. Los Secretarios de Estado son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica.

2. Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Secretarías y las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado.

Les corresponde, entre otras, nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de Estado (art. 62.2.c) y resolver los recursos contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de ellos y cuyos actos no agoten la vía administrativa (art. 62.2.i).

3. Los órganos directivos: de Subsecretario a Subdirector General (arts. 63-67)

Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio y dirigen los servicios comunes (personal, presupuesto, sistemas de información, asesoría jurídica, publicaciones, inspección de servicios).

Artículo 63 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Subsecretarios

1. Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes […].

Desempeñan la jefatura superior de todo el personal del Departamento (art. 63.1.f) y ejercen la potestad disciplinaria por faltas graves o muy graves, salvo la separación del servicio (art. 63.1.ñ), que queda reservada al Ministro. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 (art. 63.3).

El resto de órganos directivos completa la escala:

Artículo 64 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Secretarios generales

3. Los Secretarios generales, con categoría de Subsecretario, serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente del Gobierno.

Los nombramientos habrán de efectuarse entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.

Artículo 65 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Secretarios generales técnicos

1. Los Secretarios generales técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tendrán las competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.

2. Los Secretarios generales técnicos tienen a todos los efectos la categoría de Director General.

Artículo 66 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Directores generales

1. Los Directores generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio.

Se nombran por RD del Consejo de Ministros entre funcionarios A1, salvo que el Real Decreto de estructura permita, por las características de las funciones, que su titular no reúna esa condición, lo que debe motivarse mediante memoria razonada (art. 66.2).

Artículo 67 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Subdirectores generales

1. Los Subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados […].

2. Los Subdirectores generales serán nombrados, respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad, y cesados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan.

4. La organización periférica: Delegados y Subdelegados del Gobierno (arts. 72-77)

La ejecución territorial de las competencias estatales (tributos, pensiones, extranjería, tráfico, costas) exige presencia periférica. La Ley 40/2015 emplea la técnica de la gestión territorial integrada: un único representante del Gobierno —el Delegado— coordina en cada Comunidad Autónoma todos los servicios estatales, en lugar de que cada Ministerio tenga su propio delegado.

Artículo 69 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Las Delegaciones y las Subdelegaciones del Gobierno

1. Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas.

2. Las Delegaciones del Gobierno están adscritas orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

3. En cada una de las provincias de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, existirá un Subdelegado del Gobierno, que estará bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno.

Artículo 72 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas

1. Los Delegados del Gobierno representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma […].

2. Los Delegados del Gobierno son órganos directivos con rango de Subsecretario que dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia.

3. Los Delegados del Gobierno serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno.

El art. 73 agrupa sus competencias en cinco bloques: dirección y coordinación de la AGE y sus organismos en el territorio, información de la acción del Gobierno y a los ciudadanos, coordinación y colaboración con otras Administraciones, control de legalidad (resolución de recursos previa audiencia del Ministerio competente) y políticas públicas. Además, ejercen la potestad sancionadora y expropiatoria (art. 73.2) y protegen el libre ejercicio de los derechos y la seguridad ciudadana a través de los Subdelegados y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (art. 73.3).

Artículo 74 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Los Subdelegados del Gobierno en las provincias

En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, existirá un Subdelegado del Gobierno, con nivel de Subdirector General, que será nombrado por aquél mediante el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1.

A los Subdelegados les corresponde la cooperación con la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales, la protección del libre ejercicio de los derechos y la seguridad ciudadana, dirigir la protección civil en la provincia y ejercer la potestad sancionadora (art. 75). La estructura de Delegaciones y Subdelegaciones se fija por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda, y contarán en todo caso con una Secretaría General (art. 76). La asistencia jurídica y el control económico-financiero los ejercen la Abogacía del Estado y la Intervención General de la Administración del Estado (art. 77).

5. La Administración General del Estado en el exterior (art. 80)

El tercer nivel de la AGE actúa fuera de España a través del Servicio Exterior del Estado (embajadas, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales y oficinas consulares). La LRJSP se limita a remitir su régimen a la legislación específica.

Artículo 80 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · El Servicio Exterior del Estado

El Servicio Exterior del Estado se rige en todo lo concerniente a su composición, organización, funciones, integración y personal por lo dispuesto en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y en su normativa de desarrollo y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta Ley.

Como recuerda el art. 55.5, los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales son órganos directivos de la AGE en el exterior.

6. El sector público institucional estatal (arts. 84-117)

Junto a la AGE, el Estado actúa mediante entes instrumentales dotados de personalidad jurídica propia. El art. 84 cierra el catálogo: fuera de las entidades allí enumeradas no cabe crear ninguna otra (principio de numerus clausus).

Artículo 84 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Composición y clasificación del sector público institucional estatal

1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariales.

3. Agencias estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.

Todas estas entidades están sometidas a control de eficacia por el Departamento de adscripción y a supervisión continua del Ministerio de Hacienda a través de la IGAE (art. 85). Los organismos públicos son el núcleo:

Artículo 88 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición y actividades propias

Son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado […] los creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación […] y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia.

Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, y les corresponden las potestades administrativas precisas para sus fines salvo la potestad expropiatoria (art. 89). Se crean por Ley (art. 91). Dentro de ellos, la Ley distingue tres tipos:

a) Organismos autónomos. Son entidades de derecho público que desarrollan actividades administrativas y se rigen por el Derecho administrativo.

Artículo 98 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición

1. Los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública […] en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.

b) Entidades públicas empresariales. Se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y se rigen predominantemente por el Derecho privado.

Artículo 103 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición

1. Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian con ingresos de mercado […] y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

Se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas y en lo específicamente regulado en la LRJSP (art. 104).

c) Agencias estatales. Combinan autonomía funcional con responsabilidad por resultados, articulada mediante un contrato plurianual de gestión.

Artículo 108 bis de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición

1. Las Agencias Estatales son entidades de derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado […].

Fuera de los organismos públicos, el sector público institucional comprende, además:

Autoridades administrativas independientes. Ejercen funciones de regulación o supervisión externa sobre sectores económicos que exigen independencia funcional (por ejemplo, la CNMC).

Artículo 109 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición

1. Son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía […], lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley.

Sociedades mercantiles estatales. Son sociedades sometidas a control estatal y sujetas al Derecho privado.

Artículo 111 de la Ley 40/2015 (LRJSP) · Definición

1. Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal:

a) Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado o alguna de las entidades que […] integran el sector público institucional estatal […] sea superior al 50 por 100 […].

Se rigen por el ordenamiento jurídico privado y en ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley les atribuya potestades administrativas (art. 113).

Fundaciones del sector público. Son las incluidas en el art. 84.1.e: organizaciones sin ánimo de lucro con patrimonio afectado a un fin de interés general, constituidas o participadas mayoritariamente por la AGE o por entidades del sector público institucional, sin que puedan ejercer potestades públicas. A ellas se añaden los consorcios (art. 84.1.d), los fondos sin personalidad jurídica (art. 84.1.f) y las universidades públicas no transferidas (art. 84.1.g).

7. Las formas de gestión de los servicios públicos (directa e indirecta)

Un servicio público es una actividad de titularidad administrativa dirigida a satisfacer necesidades de interés general. La Administración puede prestarlo de dos maneras.

En la gestión directa la Administración presta el servicio por sí misma, conservando la titularidad y la responsabilidad. Puede hacerlo con sus propios órganos sin diferenciación jurídica, o descentralizándolo funcionalmente en un ente del sector público institucional: un organismo autónomo, una entidad pública empresarial, una agencia estatal o una sociedad mercantil estatal. Cuando esa entidad reúne los requisitos de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, puede actuar como medio propio personificado de la Administración —debiendo figurar en su denominación la indicación «Medio Propio» o su abreviatura «M.P.» (art. 86 LRJSP)—, lo que permite encomendarle prestaciones sin acudir a la licitación.

En la gestión indirecta la Administración mantiene la titularidad del servicio pero encomienda su explotación a un particular mediante un contrato, señaladamente la concesión de servicios regulada en la Ley 9/2017. El concesionario asume el riesgo operacional de la explotación y se retribuye con las tarifas que abonan los usuarios o con pagos de la Administración. La gestión indirecta no cabe cuando el servicio implica ejercicio de autoridad pública, que es indelegable en manos privadas.

Epígrafe 3 — El principio de legalidad y la autotutela de la Administración

La Administración está sujeta al Derecho: solo puede actuar cuando el ordenamiento se lo permite, y siempre bajo control judicial. Todo lo que puede hacer se lo permite previamente el ordenamiento, y todo lo que hace queda sometido al control de los tribunales. Ese doble encaje —sujeción a la norma antes de actuar y control judicial después— se articula sobre dos pilares que este epígrafe desarrolla. El primero es el principio de legalidad, que explica por qué la Administración está atada al Derecho. El segundo es la autotutela, un conjunto de prerrogativas que, lejos de contradecir aquella sujeción, son precisamente la contrapartida que el ordenamiento concede a quien sirve los intereses generales: la Administración puede declarar su propio derecho y ejecutarlo por sí misma, sin pedir permiso a un juez.

1. El principio de legalidad y la vinculación positiva

El principio de legalidad tiene rango constitucional. La Constitución lo enuncia primero como regla general para todos los poderes públicos y después lo concreta, con especial intensidad, para la Administración.

Artículo 9.1 de la Constitución Española · Sujeción al ordenamiento

Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

Artículo 103.1 de la Constitución Española · Objetividad y sometimiento pleno

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La diferencia de matiz entre ambos preceptos es reveladora. El art. 9.1 sujeta a todos —ciudadanos y poderes públicos— a la Constitución y al ordenamiento. El art. 103.1 va más allá y exige a la Administración un sometimiento pleno, no a la ley sin más, sino «a la ley y al Derecho». La fórmula no es redundante: «Derecho» abarca algo más amplio que la ley formal (los principios generales, los reglamentos, la costumbre admitida), de modo que la Administración queda vinculada a todo el bloque de legalidad, no solo a las normas con rango de ley.

De aquí se extrae la distinción capital entre dos formas de entender esa sujeción. A los particulares rige la vinculación negativa: pueden hacer todo aquello que la norma no les prohíba (lo que no está prohibido está permitido). A la Administración rige la vinculación positiva: solo puede hacer aquello que el ordenamiento le habilita expresamente a hacer. Para el ciudadano la ley es un límite exterior a su libertad. Para la Administración la ley es el fundamento mismo de su actuación: sin una norma que le atribuya la competencia, la Administración carece de título para actuar, y lo que haga sin ese respaldo será inválido.

El corolario lo cierra el propio texto constitucional: el art. 106.1 CE atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa. La sujeción del art. 103.1 no es una proclamación retórica, sino una regla justiciable: quien se sienta lesionado por una actuación administrativa contraria a Derecho puede llevarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. La autotutela administrativa: concepto

Si la Administración está tan atada al Derecho, ¿por qué se dice que goza de privilegios? Porque la sujeción a la ley convive con un conjunto de prerrogativas que la sitúan en una posición distinta de la de cualquier particular. La más característica es la autotutela: la capacidad de la Administración para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, sin necesidad de acudir previamente a un juez.

Un particular que sostiene tener un derecho frente a otro no puede imponérselo por la fuerza: debe demandar ante los tribunales (heterotutela) y esperar una sentencia que ejecute, en su caso, el propio juzgado. La Administración, en cambio, no necesita demandar. Declara ella misma cuál es la situación jurídica —dicta el acto— y, si el obligado no cumple, lo ejecuta ella misma. El particular disconforme queda relegado al papel de recurrente: es él quien tiene que impugnar el acto, no la Administración quien tiene que pedir su validación. Se invierte así la carga de acudir al juez.

La doctrina distingue dos manifestaciones, que se corresponden con los dos momentos de toda actuación:

3. La autotutela declarativa: presunción de validez y ejecutividad

La primera manifestación se apoya en dos preceptos consecutivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Artículo 38 de la Ley 39/2015 · Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Artículo 39 de la Ley 39/2015 · Efectos

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

El art. 39.1 contiene el núcleo de la autotutela declarativa y encierra dos reglas que no deben fundirse:

1. Presunción de validez. El acto administrativo se reputa ajustado a Derecho mientras no se declare lo contrario. Es una presunción iuris tantum: admite prueba en contra, pero mientras nadie la destruya el acto se tiene por válido. La consecuencia práctica es decisiva: la carga de impugnar recae en el administrado, que debe recurrir en plazo; si no lo hace, el acto deviene firme aunque fuera ilegal.

2. Eficacia inmediata. El acto produce efectos desde la fecha en que se dicta, sin esperar a que gane firmeza ni a que se resuelvan los eventuales recursos. Es la regla general; las tres excepciones a esa inmediatez las fija el propio precepto.

En efecto, la eficacia demorada (art. 39.2) desplaza el momento de producción de efectos a un instante posterior cuando así lo exige el contenido del acto o cuando su eficacia se supedita a la notificación (caso más frecuente: el acto de gravamen no despliega efectos frente al interesado hasta que se le notifica), a la publicación o a una aprobación superior. Y la eficacia retroactiva (art. 39.3) es la excepción inversa: solo cabe, con carácter excepcional, en dos supuestos tasados —actos dictados en sustitución de otros anulados y actos favorables al interesado—, y siempre que los hechos ya existieran y no se lesionen derechos de terceros. La retroactividad favorable es posible; la retroactividad de disposiciones sancionadoras desfavorables está prohibida (art. 9.3 CE).

4. La autotutela ejecutiva: ejecución forzosa sin auxilio judicial

Declarado el Derecho, falta hacerlo efectivo. Si el obligado cumple voluntariamente, nada más hay que decir. El problema surge cuando se resiste: aquí despliega su fuerza la autotutela ejecutiva, que permite a la Administración imponer materialmente el cumplimiento sin pedir a un juez que lo ordene.

Artículo 98 de la Ley 39/2015 · Ejecutoriedad

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Artículo 99 de la Ley 39/2015 · Ejecución forzosa

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Artículo 100 de la Ley 39/2015 · Medios de ejecución forzosa

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Tres ideas ordenan esta batería de preceptos. La primera es que la ejecución forzosa exige apercibimiento previo (art. 99): la Administración debe advertir al obligado antes de emplear la fuerza, dándole una última oportunidad de cumplir. La segunda es que existe una lista cerrada de cuatro medios (art. 100.1), y su elección no es libre, sino que está gobernada por la proporcionalidad: entre varios medios admisibles ha de escogerse el menos gravoso para la libertad individual (art. 100.2). La tercera es que la autotutela ejecutiva tiene límites: cede cuando la ejecución está suspendida y, sobre todo, cuando la Constitución o la ley exigen la intervención de un juez.

El límite más importante es la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE). Si para ejecutar el acto hay que entrar en el domicilio del afectado sin su consentimiento, la Administración no puede hacerlo por sí sola: necesita autorización judicial (art. 100.3). Es el punto exacto donde la autotutela se detiene y reaparece la garantía judicial.

Epígrafe 4 — La Administración electrónica

La actuación de las Administraciones Públicas por medios electrónicos no es una Administración paralela, sino la misma Administración operando por canales digitales con plena validez jurídica. Su regulación se reparte en dos planos. Las relaciones externas del interesado con la Administración —identificación, firma y registro— viven en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), arts. 9 a 11 y 16. El funcionamiento electrónico interno del sector público —sede electrónica, portal de internet, identificación y firma de las propias Administraciones, actuación automatizada e intercambio de datos— vive en el Capítulo V del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), arts. 38 a 46. Este epígrafe recorre ambos planos.

Punto de partida — el derecho y la obligación de relacionarse por medios electrónicos (art. 14 Ley 39/2015)

Antes de estudiar cómo se identifica y firma quien acude a la Administración digital, se plantea una cuestión previa: ¿todo el mundo puede elegir el papel, o hay sujetos obligados a operar en formato electrónico? La respuesta está en el art. 14 LPAC, que separa a las personas físicas —que en principio eligen— de una lista tasada de sujetos obligados que no disponen de esa opción.

Artículo 14 de la Ley 39/2015 · Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas […] a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos […].

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos […] para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen […] en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público […].

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse […] a través de medios electrónicos […] para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

La regla general (14.1) es la libertad de elección de la persona física: puede comunicarse en papel o por medios electrónicos, y cambiar de canal cuando quiera. Sobre esa regla, el 14.2 recorta una lista cerrada en su suelo, pero abierta en su techo —según revela el inciso «al menos»—: personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales de colegiación obligatoria (con mención expresa de notarios y registradores), representantes de obligados y empleados públicos en su condición de tales. Para todos ellos lo electrónico no es una opción, sino un deber. El 14.3 abre una vía de expansión: por reglamento cabe obligar a colectivos concretos de personas físicas cuando conste que disponen de los medios necesarios.

1. La identificación y la firma electrónica de los interesados (arts. 9 a 11 Ley 39/2015)

La Ley 39/2015 distingue con nitidez dos operaciones que el lenguaje común confunde. Identificar es acreditar quién actúa. Firmar es acreditar que quien actúa expresa su voluntad y consentimiento sobre un documento, garantizando su integridad. No toda actuación exige firma, pero toda actuación exige identificación previa.

Artículo 9 de la Ley 39/2015 · Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento

1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ”Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ”Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”.

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Las Administraciones Públicas deberán garantizar que la utilización de uno de los sistemas previstos en las letras a) y b) sea posible para todo procedimiento, aun cuando se admita para ese mismo procedimiento alguno de los previstos en la letra c).

3. En relación con los sistemas de identificación previstos en la letra c) […] se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios […] se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 […] en territorio español. […]

4. En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

El precepto funciona como un embudo. El 9.1 fija la regla general: identidad verificada por DNI o documento equivalente. El 9.2 enumera los tres sistemas de identificación electrónica: a) certificado cualificado de firma, b) certificado cualificado de sello y c) cualquier otro sistema válido, que exige cuatro requisitos acumulativos —registro previo del usuario, comunicación a la Secretaría General de Administración Digital, declaración responsable y dos meses de espera durante los cuales cabe la vía jurisdiccional por seguridad pública—. El 9.3 añade el requisito territorial para el sistema c): recursos técnicos en la UE con carácter general, o en España si se tratan datos sensibles del art. 9 RGPD. El 9.4 consagra la eficacia interadministrativa: lo que acepta la AGE vale frente a todas las Administraciones, salvo prueba en contrario.

Artículo 10 de la Ley 39/2015 · Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas

1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse […] a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica […].

b) Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico […].

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido […].

4. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

5. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.

El art. 10 reproduce el molde del 9 para la firma —mismos tres sistemas y mismas cautelas territoriales— y aporta dos reglas propias. El 10.4 permite, cuando la norma lo prevea, usar un sistema de identificación también como sistema de firma. El 10.5 cierra el círculo lógico: quien firma queda automáticamente identificado, porque la firma engloba la identidad.

Artículo 11 de la Ley 39/2015 · Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo

1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

2. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos.

Este es el precepto bisagra. La regla es que basta identificarse, la firma solo se exige en los cinco supuestos tasados del 11.2, todos ellos actos en que el interesado dispone de su posición jurídica. La palabra «sólo» es esencial: fuera de esa lista cerrada, la Administración no puede exigir firma.

2. El registro electrónico (art. 16 Ley 39/2015)

Todo documento que entra o sale de la Administración deja rastro en un registro. La Ley 39/2015 lo generaliza y lo electroniza en un único artículo denso.

Artículo 16 de la Ley 39/2015 · Registros

1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.

Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General […].

2. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios […].

3. El registro electrónico […] garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía […]. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro […].

4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

[…]

5. Los documentos presentados de manera presencial […] deberán ser digitalizados […] por la oficina de asistencia en materia de registros […] para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado […].

El art. 16 encierra cuatro ideas. Primera, cada Administración tiene un Registro Electrónico General, que funciona como portal de acceso a los registros de sus organismos, todos interoperables e interconectados (16.1). Segunda, los asientos siguen el orden temporal y todo asiento genera automáticamente un recibo —copia autenticada con fecha, hora y número de entrada— que garantiza integridad y no repudio (16.2 y 16.3). Tercera, los cinco lugares de presentación válidos del 16.4 no se limitan al registro electrónico: subsisten Correos, las oficinas consulares y las oficinas de asistencia en materia de registros (OAMR). Cuarta, lo presentado en papel se digitaliza y se devuelve el original, incorporándose la copia al expediente electrónico (16.5).

Distinto del Registro Electrónico General es el Registro Electrónico de Apoderamientos (art. 6 Ley 39/2015), donde se inscriben los poderes que el interesado otorga a un tercero para actuar en su nombre ante la Administración. El apoderamiento puede otorgarse apud acta, bien presencialmente, bien por comparecencia electrónica en la sede, o acreditarse mediante su inscripción en el registro, y la Administración verifica su validez y alcance a través del bastanteo. La norma reconoce tres tipos de poder según su extensión: un poder general para actuar en cualquier trámite, un poder para una categoría o clase de trámites y un poder para un trámite concreto. La inscripción tiene una vigencia máxima de cinco años desde su fecha —prorrogable—, sin perjuicio de la revocación en cualquier momento por el poderdante.

3. La sede electrónica, el portal de internet y el Punto de Acceso General

La presencia de la Administración en internet se articula en dos figuras que no deben confundirse. El portal de internet es vehículo de información. La sede electrónica es el canal cualificado donde se realizan trámites con identificación de la Administración y, en su caso, del interesado. Ambas convergen en el Punto de Acceso General, la puerta única del ciudadano al conjunto de la Administración.

Artículo 38 de la Ley 40/2015 · La sede electrónica

1. La sede electrónica es aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios organismos públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus competencias.

2. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.

3. Cada Administración Pública determinará las condiciones e instrumentos de creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deberá garantizarse la identificación del órgano titular de la sede, así como los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas.

4. Las sedes electrónicas dispondrán de sistemas que permitan el establecimiento de comunicaciones seguras siempre que sean necesarias.

5. La publicación en las sedes electrónicas de informaciones, servicios y transacciones respetará los principios de accesibilidad y uso […], estándares abiertos y, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.

6. Las sedes electrónicas utilizarán, para identificarse y garantizar una comunicación segura con las mismas, certificados reconocidos o cualificados de autenticación de sitio web o medio equivalente.

El art. 38 despliega la sede en seis apartados: definición como dirección electrónica de titularidad pública (38.1), responsabilidad del titular sobre integridad, veracidad y actualización (38.2), los nueve principios rectores más la identificación del titular y el canal de quejas (38.3), y las garantías técnicas de comunicaciones seguras, accesibilidad y certificados de sitio web (38.4 a 38.6).

Artículo 39 de la Ley 40/2015 · Portal de internet

Se entiende por portal de internet el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente.

El portal cumple dos funciones: dar acceso a la información publicada y, cuando proceda, redirigir a la sede. La expresión «en su caso» revela que no todo portal lleva sede aparejada: son figuras distintas.

El derecho del ciudadano a comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico lo reconoce el art. 13.a) de la Ley 39/2015.

Artículo 13 de la Ley 39/2015 · Derechos de las personas (letra a)

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

El Punto de Acceso General electrónico (PAGe) es la ventanilla única digital: un portal que centraliza el acceso a los servicios, trámites e información de la Administración General del Estado y referencia las distintas sedes electrónicas. No sustituye a las sedes, sino que las ordena y da acceso a ellas desde un único punto.

4. La identificación y la firma de las Administraciones Públicas (arts. 40, 42, 43 y 45 Ley 40/2015)

Así como los interesados se identifican y firman (arts. 9-11 Ley 39/2015), también la Administración debe acreditar que un documento electrónico procede de ella. Lo hace mediante sellos electrónicos, códigos seguros de verificación y la firma del personal a su servicio.

Artículo 40 de la Ley 40/2015 · Sistemas de identificación de las Administraciones Públicas

1. Las Administraciones Públicas podrán identificarse mediante el uso de un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica. Estos certificados electrónicos incluirán el número de identificación fiscal y la denominación correspondiente […]. La relación de sellos electrónicos utilizados por cada Administración Pública […] deberá ser pública y accesible por medios electrónicos. […]

2. Se entenderá identificada la Administración Pública respecto de la información que se publique como propia en su portal de internet.

El sello electrónico identifica a la Administración —no a una persona física— e incorpora su NIF y denominación. El 40.2 aporta una regla cómoda: la simple publicación de información como propia en el portal identifica ya a la Administración, sin necesidad de sello añadido.

Artículo 42 de la Ley 40/2015 · Sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada

En el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada, cada Administración Pública podrá determinar los supuestos de utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:

a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado […].

b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública […], en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.

Cuando actúa una máquina y no una persona, la firma la aportan el sello electrónico (42.a) o el código seguro de verificación (CSV) (42.b). El CSV es un código impreso en el documento que permite recuperar y verificar su original en la sede electrónica: garantiza la integridad sin necesidad de firma manuscrita ni certificado del receptor.

Artículo 43 de la Ley 40/2015 · Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas

1. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 38, 41 y 42, la actuación de una Administración Pública […], cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o empleado público.

2. Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal […]. Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo el número de identificación profesional del empleado público.

Cuando detrás del acto sí hay una persona, firma el titular del órgano o el empleado público (43.1). Por seguridad, la firma puede reflejar únicamente el número de identificación profesional, no el nombre —pensado para colectivos como las fuerzas de seguridad— (43.2).

Artículo 45 de la Ley 40/2015 · Aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica

1. Las Administraciones Públicas podrán determinar los trámites e informes que incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada […].

2. Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma […], cuando una Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado […], podrá superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado.

El art. 45 permite superponer un sello electrónico cualificado sobre documentos firmados con sistemas más débiles, para que cualquier otra Administración pueda verificar la firma automáticamente. Es la pieza de cierre de la interoperabilidad entre Administraciones.

5. La actuación administrativa automatizada y el intercambio electrónico de datos (arts. 41 y 44 Ley 40/2015)

Artículo 41 de la Ley 40/2015 · Actuación administrativa automatizada

1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.

2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes […] para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.

La actuación automatizada es la que realiza el sistema informático sin intervención directa de un empleado público (41.1). No es una zona sin control: el 41.2 obliga a designar de antemano los órganos responsables de las especificaciones, la programación, el mantenimiento, la supervisión, el control de calidad y la auditoría del código fuente, y —clave garantista— el órgano responsable a efectos de impugnación, para que el ciudadano sepa siempre a quién recurrir.

Artículo 44 de la Ley 40/2015 · Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación

1. Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre Administraciones Públicas, órganos, organismos públicos y entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de autenticación e identificación de los emisores y receptores […].

2. Cuando los participantes […] pertenezcan a una misma Administración Pública, ésta determinará las condiciones y garantías […] que, al menos, comprenderá la relación de emisores y receptores autorizados y la naturaleza de los datos a intercambiar.

3. Cuando los participantes pertenezcan a distintas Administraciones, las condiciones y garantías […] se establecerán mediante convenio suscrito entre aquellas.

4. En todo caso deberá garantizarse la seguridad del entorno cerrado de comunicaciones y la protección de los datos que se transmitan.

El art. 44 valida el intercambio de documentos entre Administraciones dentro de entornos cerrados —redes seguras de uso interno—, cuya sola pertenencia acredita la identidad de emisor y receptor. El instrumento que fija las garantías varía según los participantes: una decisión de la propia Administración si son de la misma casa (44.2), o un convenio si son de Administraciones distintas (44.3).

Epígrafe 5 — Gobierno abierto, transparencia y buen gobierno. Protección de datos

El gobierno abierto descansa sobre tres pilares: la transparencia (que la actividad pública sea conocible), la participación de la ciudadanía y la rendición de cuentas de los responsables públicos. En el ordenamiento español ese ideal se articula, sobre todo, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. A su lado, y como contrapeso necesario, opera la protección de datos personales —hoy el Reglamento (UE) 2016/679 (RGPD) y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre (LOPDGDD)—, que fija el límite que la transparencia no puede rebasar: la publicidad de lo público no autoriza a exponer la vida privada de las personas.

1. La Ley 19/2013: triple objeto y estructura

Artículo 1 de la Ley 19/2013 · Objeto

Esta Ley tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

Su fundamento constitucional directo es el art. 105.b) CE (acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos). El triple objeto ordena el articulado: Título I — transparencia de la actividad pública (arts. 2 a 24), con su Capítulo II de publicidad activa (arts. 5-11) y su Capítulo III sobre el derecho de acceso (arts. 12-24) · Título II — buen gobierno (arts. 25-32) · Título III — Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33-40).

El ámbito subjetivo de la Ley es deliberadamente amplio. El art. 2 sujeta a sus obligaciones a todo el sector público —Administraciones territoriales, sector público institucional, corporaciones de derecho público y demás entes—, y alcanza también a otros órganos constitucionales y estatutarios (Casa del Rey, Cortes Generales, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, entre otros) en lo relativo a su actividad administrativa. El art. 3 proyecta además las obligaciones de publicidad activa sobre sujetos que no son poder público: los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las empresariales, y las entidades privadas que perciban ayudas o subvenciones públicas superiores a 100.000 euros anuales, o cuando estas representen al menos el 40 % de sus ingresos anuales siempre que alcancen un mínimo de 5.000 euros.

2. La publicidad activa (arts. 5 a 11)

La publicidad activa es la cara proactiva de la transparencia: los sujetos obligados difunden información de oficio, sin que nadie la solicite.

Artículo 5 de la Ley 19/2013 · Principios generales

1. Los sujetos enumerados en el artículo 2.1 publicarán de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública.

2. Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad.

3. Serán de aplicación, en su caso, los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en el artículo 14 y, especialmente, el derivado de la protección de datos de carácter personal, regulado en el artículo 15. A este respecto, cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos.

4. La información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. […]

5. Toda la información será comprensible, de acceso fácil y gratuito y estará a disposición de las personas con discapacidad […] conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos.

El contenido a publicar se agrupa en cuatro categorías: información institucional, organizativa y de planificación (art. 6), el registro de actividades de tratamiento de datos (art. 6 bis, que enlaza ya con la LOPDGDD), información de relevancia jurídica (art. 7) e información económica, presupuestaria y estadística (art. 8: contratos, convenios, subvenciones, presupuestos, cuentas, retribuciones de altos cargos…). El cumplimiento se vitrina en el Portal de la Transparencia (art. 10), y el incumplimiento reiterado de estas obligaciones es infracción grave (art. 9.3).

3. El derecho de acceso a la información pública (arts. 12 a 24)

Si la publicidad activa es la vitrina, el derecho de acceso es la puerta: permite a cualquier persona pedir información que la Administración posea, aunque no la haya difundido.

Artículo 12 de la Ley 19/2013 · Derecho de acceso a la información pública

Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley. […]

La titularidad es universal (cualquier persona física o jurídica, nacional o extranjera). Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato, que obren en poder de un sujeto obligado y hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (art. 13).

a) Los límites (art. 14)

Artículo 14 de la Ley 19/2013 · Límites al derecho de acceso

1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:

a) La seguridad nacional. b) La defensa. c) Las relaciones exteriores. d) La seguridad pública. e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. h) Los intereses económicos y comerciales. i) La política económica y monetaria. j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. l) La protección del medio ambiente.

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

Los límites no operan de forma automática: exigen un test de daño y ponderación (14.2). Cuando el límite afecta solo a parte de la información, la regla es el acceso parcial, omitiendo lo protegido, salvo que el resultado quede distorsionado o sin sentido (art. 16).

b) El puente con la protección de datos (art. 15)

Artículo 15 de la Ley 19/2013 · Protección de datos personales

1. Si la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad […].

Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas […], el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.

2. Con carácter general […] se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano […] concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación […] y los derechos de los afectados […].

4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.

c) El procedimiento (arts. 17 a 22)

Artículo 17 de la Ley 19/2013 · Solicitud de acceso a la información

2. La solicitud podrá presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de:

a) La identidad del solicitante. b) La información que se solicita. c) Una dirección de contacto, preferentemente electrónica […]. d) En su caso, la modalidad que se prefiera para acceder […].

3. El solicitante no está obligado a motivar su solicitud […]. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud.

Artículo 18 de la Ley 19/2013 · Causas de inadmisión

1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:

a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general. b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos […]. c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

La resolución debe notificarse en el plazo máximo de un mes (ampliable por otro mes por volumen o complejidad), y el silencio es desestimatorio (art. 20.1 y 20.4). Cabe reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el plazo de un mes, previa a la vía contencioso-administrativa (art. 24).

4. El buen gobierno (arts. 25 a 32)

El Título II se aplica a los altos cargos (miembros del Gobierno, Secretarios de Estado y demás altos cargos estatales, autonómicos y locales asimilados, art. 25). Fija principios de conducta y anuda un régimen sancionador.

Artículo 26 de la Ley 19/2013 · Principios de buen gobierno

1. Las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de este título observarán en el ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del ordenamiento jurídico y promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas.

2. Asimismo, adecuarán su actividad a los siguientes:

a) Principios generales:

1.º Actuarán con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general. 2.º Ejercerán sus funciones con dedicación al servicio público […]. 3.º Respetarán el principio de imparcialidad […]. 4.º Asegurarán un trato igual y sin discriminaciones […]. 5.º Actuarán con la diligencia debida […]. 6.º Mantendrán una conducta digna y tratarán a los ciudadanos con esmerada corrección. 7.º Asumirán la responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirigen […].

El art. 26 añade unos principios de actuación (letra b): plena dedicación y respeto a las incompatibilidades, debida reserva, comunicación de irregularidades, uso finalista de los poderes, abstención en conflictos, no aceptar regalos más allá de los usos de cortesía, protección de los recursos públicos y no valerse del cargo para obtener ventajas.

El régimen sancionador clasifica las infracciones en tres grupos: en materia de conflicto de intereses (art. 27), de gestión económico-presupuestaria (art. 28, con infracciones muy graves como comprometer gastos sin crédito suficiente) y disciplinarias (art. 29: muy graves, graves y leves).

Artículo 30 de la Ley 19/2013 · Sanciones

1. Las infracciones leves serán sancionadas con una amonestación.

2. Por la comisión de una infracción grave se impondrán al infractor algunas de las siguientes sanciones: a) La declaración del incumplimiento y su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» […]. b) La no percepción […] de la correspondiente indemnización para el caso de cese en el cargo.

3. En el caso de las infracciones muy graves, se impondrán en todo caso las sanciones previstas en el apartado anterior.

4. Los sancionados por la comisión de una infracción muy grave serán destituidos del cargo […] y no podrán ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo […] durante un periodo de entre cinco y diez años […].

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Título III)

La Ley crea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (arts. 33 a 40) como organismo público con personalidad jurídica propia y plena independencia en el ejercicio de sus fines: promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, salvaguardar el derecho de acceso y garantizar la observancia de las normas de buen gobierno. Su cometido más visible es resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo, se interponen frente a las resoluciones en materia de acceso a la información (art. 24). Al frente se sitúa un Presidente nombrado por Real Decreto por un mandato de cinco años no renovable, previo refrendo del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta de su comisión competente, que ha de pronunciarse en el plazo de un mes desde la recepción de la propuesta.

5. La protección de datos: RGPD y LOPDGDD

El derecho fundamental a la protección de datos tiene su anclaje en el art. 18.4 CE (mandato al legislador para limitar el uso de la informática). Hoy lo desarrollan dos normas complementarias: el RGPD —Reglamento de la Unión, directamente aplicable desde el 25 de mayo de 2018— y la LO 3/2018 (LOPDGDD), que adapta el ordenamiento español al RGPD, completa sus disposiciones y garantiza los derechos digitales.

Artículo 1 de la LO 3/2018 · Objeto de la ley

La presente ley orgánica tiene por objeto:

a) Adaptar el ordenamiento jurídico español al Reglamento (UE) 2016/679 […] relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos, y completar sus disposiciones. […]

b) Garantizar los derechos digitales de la ciudadanía conforme al mandato establecido en el artículo 18.4 de la Constitución.

6. Los principios del tratamiento (art. 5 RGPD)

Artículo 5 del RGPD · Principios relativos al tratamiento

1. Los datos personales serán:

a) tratados de manera lícita, leal y transparente en relación con el interesado («licitud, lealtad y transparencia»).

b) recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines […] («limitación de la finalidad»).

c) adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados («minimización de datos»).

d) exactos y, si fuera necesario, actualizados […] («exactitud»).

e) mantenidos de forma que se permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario […] («limitación del plazo de conservación»).

f) tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada […] mediante la aplicación de medidas técnicas u organizativas apropiadas («integridad y confidencialidad»).

2. El responsable del tratamiento será responsable del cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 1 y capaz de demostrarlo («responsabilidad proactiva»).

La LOPDGDD desarrolla algunos de estos principios: la exactitud (art. 4, con cuatro fuentes que excluyen la imputación de la inexactitud al responsable) y el deber de confidencialidad (art. 5), que es complementario del secreto profesional y subsiste tras extinguirse la relación del obligado. El consentimiento (art. 6 LOPDGDD, sobre la base del art. 4.11 RGPD) exige una manifestación libre, específica, informada e inequívoca.

Sobre la base de licitud del consentimiento se proyecta una regla de edad que suele confundirse: ¿a partir de qué edad puede un menor prestar por sí mismo un consentimiento válido para el tratamiento de sus datos? El RGPD deja a los Estados un margen (entre 13 y 16 años); el legislador español lo fijó en el art. 7 LOPDGDD.

Artículo 7 de la LO 3/2018 · Consentimiento de los menores de edad

1. El tratamiento de los datos personales de un menor de edad únicamente podrá fundarse en su consentimiento cuando sea mayor de catorce años. Se exceptúan los supuestos en que la ley exija la asistencia de los titulares de la patria potestad o tutela para la celebración del acto o negocio jurídico en cuyo contexto se recaba el consentimiento […].

2. El tratamiento de los datos de los menores de catorce años, fundado en el consentimiento, solo será lícito si consta el del titular de la patria potestad o tutela […].

La frontera es, pues, los catorce años. A partir de esa edad el menor consiente por sí solo el tratamiento de sus datos; por debajo, el consentimiento debe prestarlo —o, según el alcance que fijen, autorizarlo— el titular de la patria potestad o tutela. El apartado 1 añade un matiz importante: aunque el menor haya cumplido catorce años, si la ley exige la asistencia de sus representantes para el negocio jurídico en cuyo contexto se piden los datos, esa exigencia se traslada también al consentimiento sobre el tratamiento. Es decir, la mayoría de edad a efectos de datos (14 años) no desplaza las reglas civiles de capacidad para el acto de fondo.

7. Los derechos de las personas y su ejercicio

El RGPD reconoce un catálogo de derechos en sus arts. 15 a 22, que la LOPDGDD desarrolla en sus arts. 13 a 18. Su ejercicio se rige por reglas comunes.

Artículo 12 de la LO 3/2018 · Disposiciones generales sobre ejercicio de los derechos

1. Los derechos reconocidos en los artículos 15 a 22 del Reglamento (UE) 2016/679, podrán ejercerse directamente o por medio de representante legal o voluntario.

2. El responsable del tratamiento estará obligado a informar al afectado sobre los medios a su disposición […]. El ejercicio del derecho no podrá ser denegado por el solo motivo de optar el afectado por otro medio.

[…] 4. La prueba del cumplimiento del deber de responder […] recaerá sobre el responsable.

El catálogo sustantivo se despliega así:

Artículo 13 de la LO 3/2018 · Derecho de acceso

1. El derecho de acceso del afectado se ejercitará de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 del Reglamento (UE) 2016/679.

Cuando el responsable trate una gran cantidad de datos relativos al afectado y este ejercite su derecho de acceso sin especificar […], el responsable podrá solicitarle […] que el afectado especifique los datos o actividades de tratamiento a los que se refiere la solicitud. […]

Artículo 14 de la LO 3/2018 · Derecho de rectificación

Al ejercer el derecho de rectificación reconocido en el artículo 16 del Reglamento (UE) 2016/679, el afectado deberá indicar en su solicitud a qué datos se refiere y la corrección que haya de realizarse. Deberá acompañar, cuando sea preciso, la documentación justificativa de la inexactitud o carácter incompleto de los datos […].

Artículo 15 de la LO 3/2018 · Derecho de supresión

1. El derecho de supresión se ejercerá de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 del Reglamento (UE) 2016/679.

2. Cuando la supresión derive del ejercicio del derecho de oposición con arreglo al artículo 21.2 del Reglamento (UE) 2016/679, el responsable podrá conservar los datos identificativos del afectado necesarios con el fin de impedir tratamientos futuros para fines de mercadotecnia directa.

Artículo 16 de la LO 3/2018 · Derecho a la limitación del tratamiento

1. El derecho a la limitación del tratamiento se ejercerá de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Reglamento (UE) 2016/679.

2. El hecho de que el tratamiento de los datos personales esté limitado debe constar claramente en los sistemas de información del responsable.

Artículo 17 de la LO 3/2018 · Derecho a la portabilidad

El derecho a la portabilidad se ejercerá de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 del Reglamento (UE) 2016/679.

Artículo 18 de la LO 3/2018 · Derecho de oposición

El derecho de oposición, así como los derechos relacionados con las decisiones individuales automatizadas, incluida la realización de perfiles, se ejercerán de acuerdo con lo establecido, respectivamente, en los artículos 21 y 22 del Reglamento (UE) 2016/679.