Tema 11 — La jurisdicción contencioso-administrativa

Derecho Constitucional y Administrativo · Anexo I.1.2 Cuerpo Técnico de Hacienda · Ingreso libre y promoción interna

1. Naturaleza, extensión y límites.
2. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
3. Las partes: capacidad, legitimación y defensa.
4. El proceso, la sentencia y los recursos.

Epígrafe 1 — Naturaleza, extensión y límites

1. La naturaleza: un orden que controla a la Administración sometida a Derecho administrativo

La jurisdicción contencioso-administrativa es el orden jurisdiccional especializado en fiscalizar a la Administración cuando actúa como poder público. Su razón de ser es el control de la actuación administrativa sujeta al Derecho administrativo y la tutela de quienes se ven afectados por ella. Lo dice, de entrada, el art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), norma que sustituyó a la Ley de 1956 para adaptar este orden a la Constitución de 1978 —singularmente al art. 106.1 CE, que somete a control judicial la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa—.

Artículo 1.1 de la Ley 29/1998 · Ámbito de la jurisdicción

Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

De esta definición se extraen las notas que marcan la naturaleza del orden.

• Es un control judicial pleno, pero acotado por materia. El juez contencioso solo entra a conocer de la actuación administrativa sujeta al Derecho administrativo. Cuando la Administración actúa revestida de imperio —dictando actos, reglamentos, ejerciendo potestades— responde ante este orden. Cuando actúa como un particular más, en relaciones regidas por el Derecho privado (un arrendamiento civil, una relación laboral), el conflicto no corresponde, por regla general, al contencioso, sino al orden civil o social.
• Alcanza a las normas infralegales. Junto a la actuación administrativa, el art. 1.1 somete a control las disposiciones generales de rango inferior a la Ley (los reglamentos) y los Decretos legislativos cuando rebasan los límites de la delegación (el llamado exceso ultra vires, que degrada la norma a rango reglamentario y la hace fiscalizable aquí). Las leyes y normas con rango de ley quedan fuera: su control es competencia del Tribunal Constitucional.
• Es un orden que resuelve pretensiones. No es una mera «revisión» del acto: el ciudadano deduce pretensiones (de anulación, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, de indemnización) y el tribunal las estima o desestima.

2. La extensión: qué Administraciones y qué actuaciones se controlan (arts. 1 y 2)

Fijada la naturaleza, los arts. 1 y 2 delimitan la extensión del orden en dos planos: los sujetos cuya actuación se fiscaliza y las materias de las que conoce.

a) Los sujetos: qué se entiende por «Administraciones públicas». El art. 1.2 ofrece un concepto propio y cerrado a efectos de esta ley.

Artículo 1.2 de la Ley 29/1998 · Concepto de Administraciones públicas

Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

b) Actuación administrativa de órganos que no son Administración en sentido estricto. El art. 1.3 extiende el control a la vertiente materialmente administrativa de órganos constitucionales y de relevancia constitucional. No se fiscaliza su función propia (legislar, juzgar, controlar cuentas), sino su faceta de gestión doméstica.

Artículo 1.3 de la Ley 29/1998 · Actuación en materia de personal, administración y gestión patrimonial

Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

La clave del apartado a) está en el trío «personal, administración y gestión patrimonial»: cuando las Cortes contratan a su personal o gestionan su patrimonio actúan materialmente como una Administración, y por eso ese tramo de su actividad es recurrible ante el contencioso, aunque el órgano no sea una Administración pública en sentido propio.

c) Las materias: el elenco del art. 2. Sobre esa base subjetiva, el art. 2 enumera las cuestiones de las que conoce el orden, incluyendo supuestos que refuerzan o precisan su alcance.

Artículo 2 de la Ley 29/1998 · Materias comprendidas

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

Dos incisos merecen especial atención porque cierran vías de escape que antes existían.

• La letra a) somete a control los actos del Gobierno cualquiera que fuese su naturaleza —incluidos los tradicionalmente llamados «actos políticos»—, aunque el control se ciña a tres frentes: los derechos fundamentales, los elementos reglados y las indemnizaciones. El núcleo de oportunidad política sigue siendo no justiciable, pero sus contornos jurídicos, sí.
• La letra e) es una regla de unidad de fuero en materia de responsabilidad patrimonial: cualquiera que sea la naturaleza de la actividad dañosa, la Administración solo puede ser demandada por este motivo ante el contencioso, y no ante el civil o el social, aun cuando concurra con particulares o tenga aseguradora. Así se evita reclamar un mismo daño ante jurisdicciones distintas.

d) Las cuatro modalidades de actuación impugnable. El objeto del recurso no se agota en el «acto administrativo». La actividad fiscalizable adopta cuatro formas: los actos, las disposiciones generales (reglamentos), la inactividad de la Administración y la vía de hecho (actuación material sin cobertura jurídica). El propio legislador lo confirma al fijar las reglas de competencia.

Artículo 13.b) de la Ley 29/1998 · La inactividad y la vía de hecho, dentro del ámbito

La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

3. Los límites: las materias excluidas (art. 3)

Por muy amplio que sea, el orden contencioso tiene fronteras. El art. 3 enumera, en negativo, lo que no le corresponde.

Artículo 3 de la Ley 29/1998 · Materias excluidas

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

b) El recurso contencioso-disciplinario militar.

c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.

La lógica de cada exclusión es distinta. La letra a) reafirma el criterio material del art. 1: no basta la presencia de la Administración para arrastrar el asunto al contencioso. La letra b) reserva la disciplina militar a su cauce específico (la jurisdicción militar). La letra c) recuerda que los choques de competencia entre poderes o entre órganos no son un recurso, sino una cuestión que se resuelve por vías propias. Y la letra d), incorporada por la Ley Orgánica 1/2010, «blinda» las Normas Forales fiscales vascas atribuyendo su control en exclusiva al Tribunal Constitucional.

Una exclusión capital para Hacienda: las actuaciones tributarias vinculadas a delito (disposición adicional 10.ª). Al elenco del art. 3 hay que sumar una exclusión que la propia Ley sitúa en su disposición adicional décima, incorporada al hilo de la reforma que permitió a la Administración tributaria seguir liquidando y cobrando aun cuando aprecie indicios de delito contra la Hacienda Pública. La regla, dicho en breve, es que no corresponde al orden contencioso-administrativo conocer de las pretensiones que se deduzcan respecto de:

• las actuaciones tributarias vinculadas a delitos contra la Hacienda Pública dictadas al amparo del Título VI de la Ley 58/2003, General Tributaria (LGT) —el título que regula, precisamente, las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos cuando la Administración aprecia indicios de delito—, salvo las excepciones que la propia LGT reserva a este orden en sus arts. 256 y 258.3; y
• las medidas cautelares adoptadas al amparo del art. 81 LGT cuando traen causa de ese procedimiento y una vez iniciado el proceso penal.

La razón de ser es de puro reparto entre jurisdicciones. Si los hechos han pasado al orden penal, es el juez de lo penal quien, al enjuiciar el delito, fija la cuota defraudada como responsabilidad civil derivada de aquél; carecería de sentido que el contencioso revisara en paralelo esa misma deuda. El contribuyente no queda indefenso: se defiende dentro del proceso penal, ante el juez de lo penal y no ante el contencioso-administrativo.

4. Un límite interno: las cuestiones prejudiciales (art. 4)

La extensión del orden tiene, por último, una proyección hacia dentro del propio proceso. Al resolver un recurso contencioso, el tribunal puede toparse con una cuestión que, en sí misma, pertenecería a otro orden (por ejemplo, la validez civil de un título de propiedad de la que depende resolver el pleito administrativo). El art. 4 le permite entrar a conocerla, pero con dos cautelas: no puede tratarse de una cuestión constitucional ni penal, y lo que decida solo vale para ese proceso.

Artículo 4 de la Ley 29/1998 · Cuestiones prejudiciales e incidentales

1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.

Se trata, pues, de una competencia por atracción y de eficacia limitada: el juez contencioso resuelve la cuestión prejudicial incidenter tantum, solo para poder fallar su asunto, sin que su pronunciamiento vincule al orden civil o social que tendría la última palabra sobre el fondo. Las cuestiones penales operan como prejudiciales devolutivas —obligan a suspender y remitir al orden penal—, y las constitucionales exigen, en su caso, plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Como cierre, el art. 5.1 recuerda que esta jurisdicción es improrrogable y que sus órganos aprecian de oficio la falta de jurisdicción, oídas las partes y el Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

Epígrafe 2 — Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa

1. La planta de órganos del orden contencioso-administrativo (art. 6)

El orden contencioso-administrativo no se reduce a un solo tipo de tribunal. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) diseña una planta escalonada de cinco clases de órganos, dos de ellos unipersonales (los Juzgados) y tres colegiados (las Salas). El art. 6 los enumera de menor a mayor rango.

Artículo 6 de la Ley 29/1998 · Órganos del orden jurisdiccional

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos:

a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo.

b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.

c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

La lógica del reparto es la siguiente. Los Juzgados y Juzgados Centrales son órganos unipersonales (un solo juez o jueza) que conocen en única o primera instancia. Las Salas son órganos colegiados que, según el caso, conocen en única instancia, en apelación o en casación. La palabra clave es competencia: los arts. 8 a 12 dicen qué asuntos toca a cada uno, y el criterio maestro combina el autor del acto (qué Administración y qué órgano lo dictó) con la materia y, a veces, la cuantía.

2. Reglas comunes: extensión, improrrogabilidad y control de la competencia (art. 7)

Antes del reparto material, el art. 7 sienta tres reglas transversales a todos los órganos. La primera, de extensión: quien es competente para el asunto lo es también para sus incidencias y para ejecutar la sentencia. La segunda, la improrrogabilidad: las partes no pueden alterar la competencia por acuerdo, y el propio órgano debe controlarla, incluso de oficio. La tercera, el cauce de la declaración de incompetencia.

Artículo 7 de la Ley 29/1998 · Extensión y control de la competencia

1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que fueren competentes para conocer de un asunto lo serán también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren en los términos señalados en el artículo 103.1.

2. La competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

3. La declaración de incompetencia adoptará la forma de auto y deberá efectuarse antes de la sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la jurisdicción que se estime competente […]. Si la competencia pudiera corresponder a un tribunal superior en grado, se acompañará una exposición razonada, estándose a lo que resuelva éste.

3. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (art. 8)

Son el escalón de base del orden y su fuero natural es la Administración local y la periférica. El art. 8.1 les atribuye, en única o primera instancia, los recursos contra actos de las entidades locales —con una exclusión relevante: el planeamiento urbanístico, que sube a los TSJ—.

Artículo 8.1 de la Ley 29/1998 · Actos de las entidades locales

1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.

Frente a la Administración autonómica su competencia es residual y acotada por materia y cuantía: solo actos que no procedan del Consejo de Gobierno y que versen sobre personal (con salvedad), sanciones menores o responsabilidad patrimonial de escasa cuantía.

Artículo 8.2 de la Ley 29/1998 · Actos de las comunidades autónomas (por materia y cuantía)

2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.

c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.

Respecto de la Administración periférica del Estado el art. 8.3 les da los recursos contra sus disposiciones y actos, salvo los de cuantía superior a 60.000 euros o los dictados sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales, que ascienden al TSJ. Añaden, además, dos bloques por materia: extranjería (art. 8.4) y ciertas entradas en domicilio y autorizaciones sanitarias o tributarias (art. 8.6).

Artículo 8.6 de la Ley 29/1998 · Autorizaciones de entrada en domicilio (extracto)

6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública […].

[…] los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán también de las autorizaciones para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido acordada por la Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de los tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

4. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (art. 9)

Con sede en Madrid y jurisdicción en toda España, son el espejo estatal de los Juzgados ordinarios: conocen en primera o única instancia de asuntos de la Administración General del Estado de rango medio, sobre todo en materia de personal dictada por Ministros y Secretarios de Estado.

Artículo 9.1 de la Ley 29/1998 · Competencias de los Juzgados Centrales (extracto)

1. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:

a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera […].

[…]

c) En primera o única instancia de los recursos […] contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional […].

d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

5. Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10)

Son el órgano de referencia del orden en cada comunidad autónoma. Trabajan en tres planos: en única instancia sobre los actos autonómicos y locales no atribuidos a los Juzgados (y las disposiciones generales autonómicas y locales), en segunda instancia resolviendo las apelaciones contra los Juzgados de su territorio, y como órgano de cuestiones de competencia entre esos Juzgados.

Artículo 10.1 de la Ley 29/1998 · Competencia en única instancia (extracto)

1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.

[…]

d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.

e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.

El art. 10.1.n) cierra la lista con una cláusula residual —«cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos»—, de modo que, en la duda, la Sala del TSJ es el destino por defecto de lo autonómico. Los apartados 2 a 7 le añaden las apelaciones, la revisión y las cuestiones de competencia frente a sus Juzgados.

6. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (art. 11)

Es el TSJ del Estado: la vía natural para la actividad de la Administración General del Estado de alto nivel que no llega al Tribunal Supremo. Conoce en única instancia de los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado (salvo la materia de personal que el art. 9 reserva a los Centrales), y de la actividad económico-administrativa del TEAC.

Artículo 11.1 de la Ley 29/1998 · Competencia en única instancia (extracto)

1. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia:

a) De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros […] y de los Secretarios de Estado, en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera […].

[…]

d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e).

Como órgano colegiado de ámbito estatal, actúa además en segunda instancia sobre las apelaciones contra los Juzgados Centrales (art. 11.2) y resuelve la revisión y las cuestiones de competencia entre ellos.

7. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (art. 12)

Ocupa la cúspide. En única instancia solo conoce de la actividad de los órganos constitucionales y de gobierno del más alto rango —Consejo de Ministros, CGPJ, Fiscal General, actos internos de Cortes y órganos análogos—. Su papel esencial, sin embargo, es el de tribunal de casación.

Artículo 12 de la Ley 29/1998 · Competencia del Tribunal Supremo (extracto)

1. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado.

c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.

2. Conocerá también de:

a) Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por esta Ley, y los correspondientes recursos de queja. […]

8. Los criterios de cierre del reparto (art. 13)

Cuando las reglas anteriores parecen colisionar, el art. 13 fija los criterios de interpretación que resuelven el empate. La regla decisiva es la letra c): la competencia por materia prevalece sobre la del órgano autor.

Artículo 13 de la Ley 29/1998 · Criterios de distribución de competencia

Para aplicar las reglas de distribución de competencia contenidas en los artículos anteriores, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.

b) La competencia […] para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

c) Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto.

9. Cómo se determina el órgano competente en la práctica

El problema práctico tiene siempre la misma forma: dado un acto, ¿ante qué órgano se recurre?* El método es en cadena: 1) identificar el autor del acto (qué Administración y qué órgano); 2) comprobar si hay una regla por materia o cuantía que desplace la general (art. 13.c); 3) asignar el órgano.

Epígrafe 3 — Las partes: capacidad, legitimación y defensa

El Título II de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) regula «Las partes» a lo largo de los artículos 18 a 24, agrupados en cuatro cuestiones distintas: la capacidad procesal (aptitud para ser parte y actuar válidamente en el proceso), la legitimación (relación cualificada con el objeto litigioso que habilita para pedir tutela), la postulación (representación por procurador y defensa por abogado) y la sucesión procesal de las partes. La distinción es clásica en Derecho procesal: la capacidad es un presupuesto general —se tiene o no se tiene—, mientras que la legitimación es relativa al concreto recurso que se plantea.

1. La capacidad procesal (art. 18)

La capacidad procesal es la aptitud para realizar válidamente actos procesales. La LJCA parte de la remisión a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) y añade dos supuestos propios de este orden: los menores de edad para ciertos derechos, y los entes sin personalidad jurídica cuando la Ley lo declare.

Artículo 18 de la LJCA · Capacidad procesal

Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

2. La legitimación activa (art. 19)

La legitimación activa identifica a quién puede interponer el recurso contencioso-administrativo. La regla general es la del derecho o interés legítimo: no cabe recurrir por mera curiosidad o por defensa abstracta de la legalidad, salvo en los supuestos tasados de acción popular. Junto a las personas físicas y jurídicas, el precepto legitima a corporaciones y entidades para la defensa de intereses colectivos, a las distintas Administraciones entre sí, al Ministerio Fiscal y a organismos y colectivos para la tutela de la igualdad y la no discriminación.

Artículo 19 de la LJCA · Legitimación activa

1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

i) Para la defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación e intolerancia, además de las personas afectadas y siempre con su autorización, estará también legitimada la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, así como, en relación con las personas afiliadas o asociadas a los mismos, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos, las organizaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para instar acciones judiciales en defensa de derechos o intereses difusos corresponderá a la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, a los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos más representativos, así como a las organizaciones de personas consumidoras y usuarias de ámbito estatal, y a las organizaciones, de ámbito estatal o del ámbito territorial en el que se produce la situación de discriminación, que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación, sin perjuicio en todo caso de la legitimación individual de aquellas personas afectadas que estuviesen determinadas.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso discriminatorio.

j) Para la defensa de los derechos e intereses de las personas víctimas de discriminación por orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, además de las personas afectadas y siempre que cuenten con su autorización expresa, estarán también legitimados los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras autónomas, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales o de sus familias, de acuerdo con lo establecido en la Ley para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras autónomas, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales o de sus familias.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso discriminatorio por razón de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales.

k) Los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación.

2. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

4. Las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad.

5. Tendrán legitimación para recurrir ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, todas las personas mencionadas en el artículo 40.4 de la Ley Orgánica de Protección de la Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva.

Tres precisiones sobre este artículo:

• El interés legítimo [letra a)] es un concepto más amplio que el derecho subjetivo: basta que la estimación del recurso produzca al recurrente una ventaja o le evite un perjuicio cierto, aunque no ostente un derecho perfecto.
• La acción popular [letra h)] es excepcional: solo cabe «en los casos expresamente previstos por las Leyes» (por ejemplo, urbanismo o patrimonio histórico). Fuera de esos supuestos tasados, la mera defensa de la legalidad no legitima.
• El recurso de lesividad [apartado 2] permite a la Administración impugnar sus propios actos favorables, pero previa declaración de lesividad para el interés público.

3. La legitimación pasiva: quién no puede recurrir y la parte demandada (arts. 20-21)

El artículo 20 recoge, en negativo, a quiénes se les niega la legitimación activa frente a la Administración (autolimitación de la propia organización administrativa y de quienes actúan por cuenta de ella). El artículo 21 define, en positivo, la legitimación pasiva: quién ocupa la posición de parte demandada.

Artículo 20 de la LJCA · Falta de legitimación activa

No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración.

Artículo 21 de la LJCA · Parte demandada

1. Se considera parte demandada:

a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.

2. A efectos de lo dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada:

a) El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.

b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

3. En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49.

4. Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida.

Artículo 22 de la LJCA · Sucesión procesal

Si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte.

La sucesión procesal permite que quien adquiere la posición jurídica del que litigaba (por herencia, cesión, etc.) continúe el proceso en cualquier estado, sin necesidad de reiniciarlo, siempre que la relación de la que nace la legitimación sea transmisible.

4. Representación y defensa de las partes (arts. 23-24)

La postulación distingue dos figuras: el procurador (representación técnica: recibe notificaciones y actúa en nombre de la parte) y el abogado (defensa: dirección técnico-jurídica del litigio). El régimen depende de si se actúa ante un órgano unipersonal (juzgado) o colegiado (sala).

Artículo 23 de la LJCA · Representación y defensa

1. En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su representación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado.

Cuando las partes confieran su representación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.

2. En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado.

3. Podrán, no obstante, comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

En este caso, estarán obligados al empleo de los sistemas electrónicos existentes, tanto para la remisión de escritos, iniciadores o no, y demás documentos, como para la recepción de notificaciones, de forma tal que esté garantizada su autenticidad y quede constancia fehaciente de la remisión y la recepción íntegras, así como de la fecha en que éstas se hicieren.

4. En todo caso, la representación prevista en este artículo podrá conferirse electrónicamente a través de los medios establecidos para ello.

Artículo 24 de la LJCA · Representación de las Administraciones públicas

La representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas.

La representación y defensa de las Administraciones públicas no se rige por el régimen general de procurador y abogado, sino por su normativa específica: en la Administración del Estado corresponde a la Abogacía del Estado, y en las Comunidades Autónomas a sus propios servicios jurídicos, conforme a la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Epígrafe 4 — El proceso, la sentencia y los recursos

Este epígrafe recorre la fase de tramitación del recurso contencioso-administrativo: cómo se pone en marcha el pleito, qué protección provisional cabe pedir mientras dura, cómo termina normalmente (la sentencia) y qué recursos proceden frente a ella. Es la parte más «procesal» del Tema 11, con abundancia de datos concretos: plazos, órganos competentes y nombres de los trámites.

Su contenido se ordena así:

1. El procedimiento en primera o única instancia: interposición y plazo (arts. 45 y 46).
2. Reclamación del expediente y emplazamiento (arts. 48 a 51).
3. Demanda, contestación y prueba (arts. 52 a 62).
4. Vista y conclusiones (arts. 62 a 65).
5. Las medidas cautelares, en especial la suspensión (arts. 129 a 136).
6. La sentencia: plazo, contenido y efectos (arts. 67 a 73).
7. El procedimiento abreviado (art. 78).
8. Los recursos contra sentencias: apelación y casación (arts. 80 a 102).

1. Interposición del recurso y plazo (arts. 45 y 46)

El procedimiento ordinario en primera o única instancia se abre con un escrito muy simple: no es todavía la demanda, sino un mero acto de iniciación que se limita a identificar lo que se impugna y a pedir que se tenga por interpuesto el recurso.

Artículo 45.1 de la LJCA · Escrito de interposición

El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa.

El letrado de la Administración de Justicia examina de oficio la validez de la comparecencia y, si es válida, admite a trámite el recurso, requiriendo en otro caso la subsanación en el plazo de diez días (art. 45.3).

Lo verdaderamente decisivo es el plazo de interposición, porque su incumplimiento hace inadmisible el recurso de forma irremediable. La regla básica distingue según el acto sea expreso o presunto (silencio administrativo).

Artículo 46.1 de la LJCA · Plazo de interposición

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

Junto a estos dos plazos generales, el art. 46 fija plazos especiales: diez o veinte días en la vía de hecho (ap. 3), dos meses en el recurso de lesividad desde la declaración de lesividad (ap. 5) y dos meses en litigios entre Administraciones (ap. 6). Además, si se interpuso recurso potestativo de reposición, el plazo se cuenta desde su resolución expresa o desde que deba entenderse desestimado por silencio (ap. 4).

2. Reclamación del expediente y emplazamiento (arts. 48 a 51)

Admitido el recurso, el letrado de la Administración de Justicia reclama el expediente administrativo al órgano autor del acto y ordena que se practiquen los emplazamientos de los posibles interesados (art. 48.1).

Artículo 48.3 de la LJCA · Plazo de remisión del expediente

El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido.

Si la Administración no envía el expediente completo, tras reiterar la reclamación el tribunal puede imponer multas coercitivas de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable, reiterables cada veinte días (art. 48.7). Los interesados que aparezcan en el expediente son emplazados para personarse como demandados en nueve días (art. 49.1), y la Administración se entiende emplazada por la propia reclamación del expediente (art. 50.1).

El art. 51 permite al órgano judicial declarar de plano no haber lugar a la admisión cuando conste de modo inequívoco la falta de jurisdicción o competencia, la falta de legitimación, que se recurre una actividad no impugnable o que ha caducado el plazo de interposición.

3. Demanda, contestación y prueba (arts. 52 a 61)

Recibido el expediente, se entrega al recurrente para que deduzca la demanda en veinte días (art. 52.1). Presentada, el letrado da traslado a las partes demandadas para que la contesten, también en veinte días (art. 54.1). El contenido de ambos escritos lo fija el art. 56.

Artículo 56.1 de la LJCA · Contenido de demanda y contestación

En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.

Este último inciso es importante en la práctica fiscal: en vía judicial pueden esgrimirse motivos nuevos no invocados en vía administrativa, siempre que se respete el objeto del recurso. Si la demanda no se presenta en plazo, el órgano judicial declara de oficio la caducidad del recurso (art. 52.2).

La prueba solo puede pedirse por otrosí en los escritos de demanda y contestación (art. 60.1). El proceso se recibe a prueba cuando hay disconformidad en los hechos y estos son de trascendencia; y siempre que exista tal disconformidad si se impugna una sanción (art. 60.3).

Artículo 60.4 de la LJCA · Plazo y régimen de la prueba

La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.

El juez o tribunal puede además acordar prueba de oficio para la más acertada decisión del asunto (art. 61.1).

4. Vista y conclusiones (arts. 62 a 65)

Tras la prueba, el pleito puede rematarse por tres vías alternativas: vista, conclusiones escritas o declaración de concluso sin más trámite.

Artículo 62.1 de la LJCA · Vista, conclusiones o pleito concluso

Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

En la vista se da la palabra a las partes para exponer de forma sucinta sus alegaciones (art. 63.2); en las conclusiones, cada parte presenta un escrito de valoración de la prueba y de sus fundamentos en diez días (art. 64). Un límite esencial de la congruencia del debate lo impone el art. 65.1: ni en la vista ni en conclusiones pueden plantearse cuestiones nuevas no suscitadas en demanda y contestación.

5. Las medidas cautelares (arts. 129 a 136)

Como el recurso no suspende por sí mismo la ejecutividad del acto administrativo, la Ley regula las medidas cautelares para asegurar la efectividad de la futura sentencia. La más frecuente es la suspensión del acto impugnado.

Artículo 129.1 de la LJCA · Solicitud de medidas cautelares

Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

El criterio de fondo para concederlas es el llamado periculum in mora, ponderado con los intereses en conflicto.

Artículo 130 de la LJCA · Criterios de adopción

1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

El incidente se tramita en pieza separada, con audiencia de la parte contraria por plazo no superior a diez días, y se resuelve por auto dentro de los cinco días siguientes (art. 131). Para cubrir los eventuales perjuicios, el órgano judicial puede exigir caución o garantía, de modo que la medida no se ejecuta hasta que aquella esté constituida (art. 133). Existe además una vía de especial urgencia, en la que el juez resuelve inaudita parte en dos días (art. 135).

6. La sentencia: plazo, contenido y efectos (arts. 67 a 73)

La sentencia es el modo normal de terminación del proceso. Debe dictarse con rapidez y ser exhaustiva.

Artículo 67.1 de la LJCA · Plazo y exhaustividad

La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

En cuanto a su contenido, el fallo solo puede ser de uno de estos tres tipos.

Artículo 68.1 de la LJCA · Fallos posibles

La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes:

a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

b) Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.

La inadmisibilidad procede por las causas tasadas del art. 69 (falta de jurisdicción, falta de legitimación, actividad no impugnable, cosa juzgada o litispendencia, y presentación fuera de plazo). La sentencia desestima cuando el acto se ajusta a Derecho y estima cuando incurre en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder.

Artículo 70.2 de la LJCA · Estimación y desviación de poder

La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Si la sentencia es estimatoria, el art. 71 precisa sus posibles pronunciamientos: anular total o parcialmente el acto, reconocer una situación jurídica individualizada y adoptar medidas para su pleno restablecimiento, fijar plazo de cumplimiento o reconocer una indemnización. Un límite constitucional relevante lo marca el art. 71.2: los jueces no pueden redactar los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados ni determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

Los efectos de la sentencia dependen de lo estimado (art. 72): la que inadmite o desestima solo produce efectos entre las partes, en cambio, la anulación de una disposición o acto produce efectos para todas las personas afectadas, y las sentencias firmes que anulen una disposición general tienen efectos generales desde la publicación de su fallo en el mismo periódico oficial.

Artículo 72.3 de la LJCA · Efectos y extensión a terceros

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111.

Esta extensión de efectos es de gran interés en materia tributaria y de personal: permite que quien no fue parte en el pleito, pero se encuentra en idéntica situación jurídica que quien obtuvo una sentencia firme favorable, solicite que se le extiendan sus efectos, siempre que concurran los requisitos de los arts. 110 y 111 (misma situación, órgano competente y solicitud dentro de plazo). Finalmente, el art. 73 protege la seguridad jurídica: la anulación de un precepto reglamentario no afecta por sí misma a los actos firmes que lo aplicaron, salvo que la anulación suponga excluir o reducir sanciones aún no ejecutadas.

6 bis. Otros modos de terminación del proceso (arts. 74 a 77)

La sentencia es el desenlace normal, pero no el único. Los arts. 74 a 77 regulan cuatro formas de terminación anticipada —a menudo llamadas «anormales»— que ponen fin al pleito sin necesidad de un pronunciamiento de fondo completo. Se prestan a la confusión, por lo que deben distinguirse con cuidado.

a) Desistimiento (art. 74). Es la renuncia del recurrente a proseguir el proceso.

Artículo 74.1 de la LJCA · Desistimiento

El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

Si desiste el representante procesal necesita ratificación o autorización del recurrente, y si desiste una Administración debe aportar el acuerdo del órgano competente (art. 74.2). El letrado de la Administración de Justicia da traslado a las demás partes por cinco días y, si prestan conformidad o no se oponen, declara terminado el procedimiento por decreto (art. 74.3). El desistimiento no implica necesariamente condena en costas (art. 74.6).

b) Allanamiento (art. 75). Es el reverso: el demandado acepta las pretensiones del actor.

Artículo 75 de la LJCA · Allanamiento (extracto)

1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso […] las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

El límite es esencial: el juez no queda vinculado por el allanamiento si con él se vulnera de forma manifiesta la legalidad —recuérdese que la Administración gestiona intereses públicos que no puede disponer libremente—.

c) Satisfacción extraprocesal (art. 76). El pleito pierde su objeto porque la Administración reconoce en vía administrativa todo lo pedido.

Artículo 76.1 de la LJCA · Satisfacción extraprocesal

Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.

Oídas las partes por cinco días y comprobado lo alegado, el juez dicta auto declarando terminado el procedimiento, salvo que el reconocimiento infrinja manifiestamente el ordenamiento, en cuyo caso dicta sentencia ajustada a Derecho (art. 76.2).

d) Transacción o conciliación judicial (art. 77). El juez puede promover un acuerdo que ponga fin a la controversia en materias susceptibles de transacción y, señaladamente, cuando el pleito verse sobre cantidad.

Artículo 77.1 de la LJCA · Conciliación y transacción (extracto)

[…] podrá someter a la consideración de las partes […] la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad. Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción […].

El intento de conciliación no suspende, por sí solo, el curso de las actuaciones (art. 77.2). Alcanzado el acuerdo, el juez dicta auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo pactado no sea contrario al ordenamiento ni lesivo del interés público o de terceros (art. 77.3); y su cumplimiento, si se incumple el plazo, puede instarse por ejecución forzosa (art. 113).

7. El procedimiento abreviado (art. 78)

Junto al procedimiento ordinario existe un cauce más ágil y oral, el procedimiento abreviado, reservado a asuntos de menor cuantía o de materias determinadas y competencia de los Juzgados (uni­personales).

Artículo 78.1 de la LJCA · Ámbito del procedimiento abreviado

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

Su rasgo característico es que se inicia directamente por demanda —no por el escrito de interposición del ordinario— acompañada de los documentos del art. 45.2.

Artículo 78.2 de la LJCA · Inicio por demanda

El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2.

Admitida la demanda, el letrado de la Administración de Justicia la traslada a la parte demandada y cita a las partes a una vista, requiriendo a la Administración el expediente con al menos quince días de antelación (art. 78.3). La concentración de trámites es máxima: alegaciones, prueba y, en su caso, conclusiones se practican en el acto del juicio, y el juez dicta sentencia en el plazo de diez días desde la vista, pudiendo incluso pronunciarla oralmente al concluir el acto (art. 78.20).

8. Los recursos contra sentencias: apelación y casación (arts. 80 a 102)

Frente a las resoluciones judiciales caben distintos recursos. Los dos fundamentales contra sentencias son la apelación (recurso ordinario, ante el tribunal superior) y la casación ante el Tribunal Supremo (recurso extraordinario).

Apelación (arts. 80 a 85)

La apelación permite una segunda revisión, de hecho y de derecho, ante la Sala correspondiente. No todas las sentencias son apelables.

Artículo 81.1 de la LJCA · Sentencias apelables

Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.

b) Los relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.º 4.

No obstante, el art. 81.2 declara siempre apelables ciertas sentencias con independencia de la cuantía (protección de derechos fundamentales, litigios entre Administraciones, impugnaciones indirectas de disposiciones generales o susceptibles de extensión de efectos). La apelación se interpone ante el propio Juzgado en quince días desde la notificación (art. 85.1) y, por regla general, se admite en ambos efectos (art. 83.1), aunque no impide la ejecución provisional de la sentencia (art. 84.1).

Casación ante el Tribunal Supremo (arts. 86 a 93)

La casación es un recurso extraordinario cuya finalidad es formar jurisprudencia, no dar la razón a la parte. Por eso su admisión no depende de la cuantía, sino del interés casacional objetivo.

Artículo 88.1 de la LJCA · Interés casacional objetivo

El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El art. 88 enumera las circunstancias en las que el Tribunal puede apreciar ese interés (ap. 2 —por ejemplo, sentencias contradictorias entre órganos, doctrina gravemente dañosa para los intereses generales o afectación de un gran número de situaciones—) y los casos en que se presume (ap. 3 —cuando se aplican normas sin jurisprudencia, cuando la resolución se aparta de ella o cuando anula una disposición general—). El recurso se prepara ante la Sala de instancia en treinta días (art. 89) y la admisión la decide una Sección especial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo por auto (si admite) o providencia motivada (si inadmite), sin recurso ulterior (art. 90).

Si el recurso se admite, la sentencia del Tribunal Supremo cumple una función doble: fija la interpretación de las normas señaladas en el auto de admisión y, con arreglo a ella, resuelve el caso, anulando o confirmando la resolución recurrida (art. 93.1).

Por último, el art. 102 regula el recurso de revisión contra sentencias firmes —un remedio excepcional— que procede, entre otros supuestos, si se recobran documentos decisivos retenidos por fuerza mayor o por la parte contraria, si la sentencia se apoyó en documentos o testimonios declarados falsos, o si se dictó mediando cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta; también cabe cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declare que la resolución vulneró el Convenio.

8 bis. Los procedimientos especiales (arts. 114 a 127 quinquies)

Al margen del procedimiento ordinario y del abreviado, el Título V de la LJCA reserva cinco cauces propios para materias que exigen una tramitación singular.

a) Protección de los derechos fundamentales de la persona (arts. 114 a 122). Es un proceso preferente y sumario, en desarrollo del art. 53.2 CE. Su objeto se ciñe a determinar si la actuación administrativa lesiona un derecho fundamental, sin entrar en la legalidad ordinaria del acto. El plazo de interposición es de diez días y el Ministerio Fiscal es siempre parte.

b) La cuestión de ilegalidad (arts. 123 a 126). Opera como control indirecto de los reglamentos. Cuando un Juzgado o Tribunal estima un recurso indirecto y anula el acto de aplicación por reputar ilegal la disposición general, pero carece de competencia para anular esta última, eleva la cuestión al órgano que conocería del recurso directo, que resuelve sobre la validez de la norma.

c) La suspensión administrativa previa de acuerdos (art. 127). Ordena la tramitación de los supuestos —señaladamente del ámbito local— en que una ley habilita a una Administración para suspender los acuerdos de otra y, acto seguido, impugnarlos ante este orden.

d) La garantía de la unidad de mercado (arts. 127 bis a 127 quater). Cauce preferente frente a las disposiciones, actos o inactividades que menoscaben la libertad de establecimiento o de circulación (Ley 20/2013). Su nota distintiva es la legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) para recurrir en defensa de esa unidad.

e) La declaración judicial de extinción de partidos políticos (art. 127 quinquies). Habilita al órgano competente para declarar extinguido un partido político en los supuestos previstos por su ley reguladora.

9. La ejecución de la sentencia (arts. 103 a 113)

Ganar el pleito no siempre basta: hay que ejecutar lo fallado. La ejecución de sentencias es manifestación directa del art. 118 CE, que obliga a cumplir las resoluciones judiciales firmes y a prestar la colaboración que ellas requieran en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto. La LJCA desarrolla esta fase en los arts. 103 a 113.

a) A quién compete (art. 103). La potestad de ejecutar es exclusivamente judicial y recae en el órgano que conoció del asunto en instancia.

Artículo 103.1 de la LJCA · Potestad de ejecución

La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás títulos ejecutivos adoptados en el proceso corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

De esta exclusividad deriva una consecuencia contundente: son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones que la Administración dicte con la finalidad de eludir el cumplimiento del fallo (art. 103.4).

b) Cumplimiento voluntario y plazo para instar la ejecución forzosa (art. 104). Firme la sentencia, el letrado de la Administración de Justicia la comunica en diez días al órgano responsable para que la lleve a debido efecto. Solo si no cumple se abre la vía forzosa.

Artículo 104.2 de la LJCA · Plazo de la ejecución forzosa

Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

c) Modalidades según el contenido del fallo. Cuando la ejecución en sus propios términos resulta imposible —material o legalmente—, el art. 105 permite sustituirla, previa declaración motivada de imposibilidad, por la fijación de una indemnización. Si la condena es a pagar cantidad líquida, el art. 106 ordena su abono con cargo al crédito presupuestario correspondiente —que se entiende ampliable de forma automática—, con devengo de intereses, y recuerda la inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda Pública (que impide el embargo directo de fondos públicos). El art. 107 prevé la publicación e inscripción del fallo cuando se anula una disposición general o un acto inscribible en registros públicos. Y cuando el fallo condena a hacer algo o a dictar un acto:

Artículo 108.1 de la LJCA · Condena a hacer y ejecución subsidiaria (extracto)

Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento: a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de […] otras Administraciones públicas […]. b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que […] sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

Las incidencias que surjan al ejecutar (qué órgano responde, en qué plazo, con qué medios) se resuelven por el incidente de ejecución del art. 109, mediante auto tras oír a las partes por plazo no superior a veinte días.

d) Medidas de fuerza frente a la resistencia (art. 112). Si transcurren los plazos sin que se cumpla, el juez, oídas las partes, puede apretar con dos instrumentos:

Artículo 112 de la LJCA · Multas coercitivas y responsabilidad penal (extracto)

[…] el Juez o la Sala podrán: a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos […], así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo […]. b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.