Tema 5 — Los recursos administrativos y la jurisdicción contencioso-administrativa

Bloque II Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Especialidad de Agentes de la Hacienda Pública · Ingreso libre

1. Los recursos administrativos: concepto y clases.
2. Recurso de alzada.
3. Recurso potestativo de reposición.
4. Recurso extraordinario de revisión.
5. La jurisdicción contencioso-administrativa: objeto y plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo.

Epígrafe 1 — Los recursos administrativos: concepto y clases

1. Concepto y marco normativo

Un acto administrativo se presume válido y produce efectos desde la fecha en que se dicta (art. 39.1 LPACAP), pero esa presunción no equivale a legalidad real: el acto puede estar viciado. Frente a un acto que el interesado considera contrario a Derecho, el ordenamiento abre dos grandes vías de reacción. La vía administrativa, en la que la propia Administración revisa su decisión —antes de acudir a los Tribunales—, y la vía jurisdiccional, ante los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo. Este Tema recorre ambas: los recursos administrativos (Epígrafes 1 a 4) y el recurso contencioso-administrativo en su objeto y plazos (Epígrafe 5).

Los recursos administrativos son los actos del interesado mediante los que pide a la propia Administración la revocación o la reforma de un acto administrativo. Se regulan en el Título V, Capítulo II, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), artículos 112 a 126. Su nota característica es la finalidad impugnatoria: no buscan crear un acto nuevo (eso es la petición del art. 29 CE) ni denunciar defectos de tramitación pendientes (la queja), sino eliminar o reformar un acto ya existente.

Son una garantía a favor del ciudadano, pero limitada: quien resuelve el recurso es la propia Administración, que actúa a la vez como juez y como parte. Por eso el recurso administrativo no sustituye al control judicial posterior; solo lo precede. Conviene distinguirlos de la revisión de oficio (Capítulo I del mismo Título V, arts. 106-111), donde no es el ciudadano quien impugna, sino la Administración la que, por iniciativa propia, depura sus propios actos nulos o anulables; esa potestad de oficio es objeto de estudio diferenciado.

2. Objeto: actos recurribles (art. 112)

Artículo 112 LPACAP · Objeto y clases

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

Son recurribles, por tanto, las resoluciones (los actos que ponen fin al procedimiento) y los actos de trámite cualificados: solo aquellos actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Los demás actos de trámite no se recurren de forma autónoma; su oposición se reserva para alegarla al recurrir la resolución final. El recurso se funda en los motivos de nulidad (art. 47) o anulabilidad (art. 48).

Los motivos que pueden fundar un recurso son los vicios de invalidez del acto. El art. 47 reserva la nulidad de pleno derecho para los vicios más graves, tasados; el art. 48 establece la anulabilidad como reacción frente a cualquier otra infracción del ordenamiento.

Artículo 47.1 LPACAP · Nulidad de pleno derecho de los actos

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Artículo 48 LPACAP · Anulabilidad

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

3. Las clases de recurso

El art. 112 enuncia los recursos ordinarios —alzada y potestativo de reposición— y el art. 113 remite al recurso extraordinario de revisión. Son, pues, tres clases, delimitadas por el tipo de acto que cada una combate.

Artículo 113 LPACAP · Recurso extraordinario de revisión

Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1.

• Recurso de alzada: contra los actos que no agotan la vía administrativa. Se interpone ante el órgano superior jerárquico. Es ordinario y preceptivo: sin alzada previa no se puede acudir al contencioso.
• Recurso potestativo de reposición: contra los actos que sí agotan la vía administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, y es de libre elección frente a acudir directamente al contencioso.
• Recurso extraordinario de revisión: contra los actos firmes en vía administrativa, solo por las cuatro causas tasadas del art. 125.1. Es excepcional.

4. El fin de la vía administrativa (art. 114)

Saber si un acto agota o no la vía administrativa es la decisión previa de todo el sistema: si no la agota, procede alzada (preceptiva); si la agota, cabe reposición potestativa o acudir directamente al contencioso. El art. 114 enumera los supuestos en dos apartados: el 114.1 contiene la regla general aplicable a todas las Administraciones; el 114.2 añade las especialidades del ámbito estatal.

Artículo 114 LPACAP · Fin de la vía administrativa

1. Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

5. Interposición y causas de inadmisión (arts. 115-116)

Artículo 115 LPACAP · Interposición de recurso

1. La interposición del recurso deberá expresar:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.

e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.

2. El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

Artículo 116 LPACAP · Causas de inadmisión

Serán causas de inadmisión las siguientes:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

b) Carecer de legitimación el recurrente.

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

6. Suspensión de la ejecución del acto recurrido (art. 117)

Artículo 117 LPACAP · Suspensión de la ejecución

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.

4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

La regla general es que recurrir no suspende: el acto sigue siendo ejecutivo. La suspensión es facultativa —el órgano «podrá» acordarla, previa ponderación motivada— y procede cuando la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se funde en una causa de nulidad de pleno derecho del 47.1. La caución que garantiza los eventuales perjuicios se rige por lo que se establezca reglamentariamente (art. 117.4): no es una cuantía de la Ley.

7. Audiencia de los interesados y resolución (arts. 118-119)

Artículo 118 LPACAP · Audiencia de los interesados

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

Artículo 119 LPACAP · Resolución

1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

8. Pluralidad de recursos (art. 120)

Cuando deban resolverse varios recursos que traen causa de un mismo acto y se haya interpuesto recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá suspender el plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial (art. 120.1). El acuerdo de suspensión se notifica a los interesados, que pueden recurrirlo, sin que el recurso de uno afecte a los demás procedimientos suspendidos (art. 120.2). Recaído el pronunciamiento, se comunica a los interesados y se resuelve sin más trámite, salvo el de audiencia cuando proceda (art. 120.3).

9. Procedimientos sustitutivos del recurso administrativo (art. 112.2)

El art. 112.2 autoriza a las leyes sectoriales a sustituir el recurso de alzada —y el de reposición, conservando su carácter potestativo— por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos no sometidos a instrucciones jerárquicas. Los tres más relevantes:

• Reclamaciones económico-administrativas (arts. 226-249 de la Ley 58/2003, General Tributaria): el cauce propio para impugnar los actos de la Administración tributaria, ante los Tribunales Económico-Administrativos. En su ámbito desplazan a la alzada y a la reposición ordinarias. Se estudian en el Tema 14 del Bloque III (materias específicas de Hacienda).
• Recurso especial en materia de contratación pública (arts. 44-60 de la Ley 9/2017 LCSP): contra los actos de los procedimientos de adjudicación de los contratos sujetos a regulación armonizada, ante los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales.
• Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (art. 24 de la Ley 19/2013): sustituye al recurso administrativo en materia de acceso a la información pública, con carácter potestativo y previo al contencioso.

Epígrafe 2 — Recurso de alzada

El recurso de alzada es el recurso ordinario contra los actos que no agotan la vía administrativa. «Alzar» el asunto al órgano superior jerárquico del que dictó el acto es la imagen literal del recurso. Es preceptivo: sin alzada previa no cabe acudir al contencioso-administrativo.

1. Objeto y órgano competente (art. 121)

Artículo 121 LPACAP · Objeto

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

La alzada se resuelve por el superior jerárquico del órgano autor. El recurso puede presentarse ante ese superior o ante el propio órgano que dictó el acto; en este segundo caso, el órgano autor debe remitirlo al competente en diez días, con su informe y copia ordenada del expediente, siendo su titular responsable directo de hacerlo.

2. Plazos (art. 122)

Artículo 122 LPACAP · Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.

El plazo de interposición es de un mes si el acto es expreso; transcurrido sin recurrir, el acto deviene firme. Si el acto no es expreso (silencio), la alzada puede interponerse en cualquier momento desde que se producen los efectos del silencio. El plazo para que la Administración resuelva y notifique es de tres meses, y su transcurso sin resolución produce, por regla, la desestimación presunta.

Epígrafe 3 — Recurso potestativo de reposición

El recurso de reposición procede contra los actos que agotan la vía administrativa y se resuelve por el mismo órgano que los dictó. Su rasgo definitorio es el carácter potestativo: el ciudadano elige libremente entre interponer reposición ante la Administración o acudir directamente al contencioso-administrativo.

1. Objeto y naturaleza (art. 123)

Artículo 123 LPACAP · Objeto y naturaleza

1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

2. Plazos (art. 124)

Artículo 124 LPACAP · Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

El plazo de interposición es de un mes (acto expreso); el plazo para resolver y notificar es de un mes, no de tres como en la alzada. Contra la resolución de la reposición no cabe una nueva reposición: solo el contencioso (y, en su caso, el extraordinario de revisión).

Epígrafe 4 — Recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes en vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, cuando el interesado descubre motivos graves para revisar un acto que ya no admite recursos ordinarios. Las causas son numerus clausus: solo las cuatro letras del art. 125.1 abren la vía. Es, por eso, un recurso excepcional.

1. Objeto y plazos (art. 125)

Artículo 125 LPACAP · Objeto y plazos

1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

Las cuatro causas combaten vicios que solo se descubren o se acreditan después: el error de hecho que resulta de los propios documentos del expediente (a); la aparición de documentos esenciales posteriores que evidencian el error (b); la influencia de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme (c); y la resolución dictada por conducta punible —prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta— declarada por sentencia firme (d).

2. Resolución (art. 126)

Artículo 126 LPACAP · Resolución

1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

El órgano puede inadmitir motivadamente el recurso, sin dictamen previo, cuando no se funde en alguna de las causas tasadas o cuando reproduzca otros recursos sustancialmente iguales ya desestimados en el fondo (126.1). Si lo admite, debe pronunciarse sobre la procedencia y sobre el fondo (126.2). El silencio es desestimatorio: transcurridos tres meses desde la interposición sin resolución, el recurso se entiende desestimado y queda abierta la vía contencioso-administrativa (126.3).

3. Cuadro comparativo de los tres recursos administrativos

Epígrafe 5 — La jurisdicción contencioso-administrativa: objeto y plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo

Agotada la vía administrativa, el control de la actuación de la Administración pasa a los Tribunales. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), articula ese control judicial. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es un tribunal de excepción —prohibidos por el art. 117 CE—, sino una rama especializada integrada en la unidad jurisdiccional del Poder Judicial, cuya misión es garantizar que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE). El programa de este Tema acota la materia a dos cuestiones: el objeto de la jurisdicción y los plazos de interposición del recurso.

1. El ámbito de la jurisdicción (arts. 1-3)

Artículo 1 LJCA · Ámbito general de la jurisdicción

1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

El art. 1 delimita la jurisdicción en dos planos: qué actividad es controlable —la sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los Decretos legislativos que excedan la delegación— y qué sujetos se consideran «Administración pública». El art. 2 amplía las materias de conocimiento y el art. 3 las excluye.

Artículo 2 LJCA · Materias adicionales

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

Artículo 3 LJCA · Materias excluidas

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

b) El recurso contencioso-disciplinario militar.

c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.

2. Cuestiones prejudiciales e improrrogabilidad (arts. 4-5)

La competencia del orden se extiende a las cuestiones prejudiciales e incidentales no administrativas directamente relacionadas con el recurso, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales; la decisión sobre ellas no produce efectos fuera del proceso ni vincula al orden competente (art. 4). La jurisdicción es improrrogable: los órganos aprecian de oficio la falta de jurisdicción, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días (art. 5.2). Si, indicada en la resolución la jurisdicción competente, la nueva demanda se presenta ante ella en el plazo de un mes, se entiende presentada en la fecha en que se inició el plazo del recurso (art. 5.3).

3. La actividad administrativa impugnable (arts. 25-30)

Aquí está el corazón del objeto del recurso: qué actuaciones de la Administración pueden llevarse ante los Tribunales.

Artículo 25 LJCA · Actividad administrativa impugnable

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

Artículo 26 LJCA · Impugnación indirecta de disposiciones generales

1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

Artículo 28 LJCA · Actos no recurribles

No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Artículo 29 LJCA · Inactividad de la Administración

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

Artículo 30 LJCA · Vía de hecho

En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

4. Las pretensiones de las partes (arts. 31-33)

El objeto del proceso se completa con lo que el demandante puede pedir al Tribunal.

Artículo 31 LJCA · Pretensiones del demandante

1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente.

2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.

Artículo 32 LJCA · Pretensiones en inactividad y vía de hecho

1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.

2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2.

Artículo 33 LJCA · Congruencia y juicio dentro del límite de las pretensiones

1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.

3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.

La pretensión básica es anulatoria —que se declare el acto o la disposición no conforme a Derecho y, en su caso, se anule— a la que puede sumarse la pretensión de plena jurisdicción: el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, su restablecimiento y la indemnización de daños y perjuicios. El Tribunal juzga dentro del límite de las pretensiones (principio de congruencia), con el matiz de la facultad del art. 33.2 para someter a las partes motivos nuevos advertidos de oficio.

5. Iniciación y plazos de interposición del recurso (arts. 45-46)

El proceso se inicia, por regla, mediante un escrito de interposición que se limita a citar la disposición, acto, inactividad o vía de hecho que se impugna y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso (art. 45.1); el recurso de lesividad y los dirigidos contra disposiciones, actos, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados pueden iniciarse directamente por demanda (art. 45.4 y 45.5). Si faltan documentos, el Letrado de la Administración de Justicia concede diez días para subsanar (art. 45.3).

El núcleo del epígrafe son los plazos de interposición del art. 46.

Artículo 46 LJCA · Plazos de interposición

1. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.

3. Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

4. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.

5. El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

6. En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

Requerimiento previo entre Administraciones (art. 44)

En los litigios entre Administraciones no cabe recurso en vía administrativa; la Administración que quiera recurrir puede requerir previamente a la otra para que derogue la disposición, anule o revoque el acto o haga cesar la actuación (art. 44.1). Ese requerimiento debe formularse en el plazo de dos meses desde la publicación de la norma o desde que se conoció el acto (art. 44.2), y se entiende rechazado si no se contesta en el plazo de un mes (art. 44.3). A partir de ese rechazo —expreso o presunto— corre el plazo de dos meses del art. 46.6 para el contencioso.