Tema 2 — Los actos administrativos

Bloque II Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Especialidad de Agentes de la Hacienda Pública · Ingreso libre

1. Los actos administrativos. Concepto y clases.
2. Motivación, forma y eficacia de los actos administrativos.
3. Notificación y publicación.
4. Nulidad y anulabilidad.
5. La revisión de oficio.

Epígrafe 1 — Los actos administrativos. Concepto y clases

1. El concepto de acto administrativo

La Administración Pública actúa, según el art. 103.1 CE, «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Esa actuación se exterioriza, sobre todo, a través de actos administrativos: declaraciones unilaterales que aplican el ordenamiento a una relación jurídica concreta. Su régimen general lo fija el Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), arts. 34 a 52. El concepto conviene delimitarlo por dos vías complementarias —descartar lo que no es acto administrativo y formular qué es— antes de cerrar con la fórmula legal del art. 34.1.

Delimitación negativa. La doctrina ha precisado qué categorías quedan fuera del concepto:

• Actos materiales o de pura ejecución. La demolición de un edificio ruinoso por los operarios del Ayuntamiento, la asistencia sanitaria en un hospital público o la práctica de una diligencia de embargo material. Vienen respaldados por un acto previo (la orden de demolición, la providencia de apremio), pero la actuación material en sí misma no es un acto administrativo.
• Actuación de la Administración iure privati. Cuando la Administración gestiona su patrimonio o contrata en régimen civil o mercantil no dicta actos administrativos, sin perjuicio de la doctrina de los actos separables (la fase de preparación y adjudicación sí queda sujeta al Derecho administrativo).
• Contratos administrativos. El acto administrativo implica unilateralidad de la voluntad; el contrato, acuerdo de voluntades. Sí son actos administrativos los de preparación, adjudicación, modificación y resolución del contrato.
• Actos políticos o de gobierno. Emanan del Gobierno en el ejercicio de cometidos propiamente políticos (relaciones internacionales, defensa, disolución anticipada de las Cortes). Su núcleo de oportunidad política se considera no fiscalizable como acto administrativo ordinario, sin perjuicio del control jurisdiccional de sus elementos reglados, sus derechos fundamentales y las indemnizaciones procedentes (art. 2.a LJCA).
• Reglamentos. Crean Derecho positivo con vocación de permanencia y se incorporan al ordenamiento; el acto administrativo, en cambio, se agota con su ejecución y no innova el ordenamiento.

Delimitación positiva. La definición doctrinal más extendida es la de Zanobini: el acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, distinta —matiza García de Enterría— de la potestad reglamentaria. De ahí se extraen tres notas: es una declaración (no una actuación material), procede de un órgano competente de la Administración y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

Concepto legal. La LPACAP ofrece la fórmula positiva en el art. 34.1, que compendia los elementos del acto (órgano competente, requisitos y procedimiento):

Artículo 34.1 LPACAP · Producción de los actos administrativos

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

2. Las clases de acto administrativo

La heterogeneidad de los actos hace imposible una clasificación única. La doctrina ha consolidado siete criterios que se cruzan entre sí —un mismo acto puede ser, a la vez, simple, singular, expreso, reglado, definitivo, favorable y constitutivo—.

3. Los elementos del acto administrativo

El art. 34.1 LPACAP compendia los elementos en una sola fórmula —«órgano competente» + «requisitos» + «procedimiento establecido»—, que la doctrina sistematiza en tres grupos: subjetivos (quién dicta el acto), objetivos (qué dice y por qué) y formales (cómo se exterioriza). El régimen completo de los vicios de cada elemento se desarrolla en el Epígrafe 4 (nulidad y anulabilidad); aquí se enuncian para entender la anatomía del acto.

Elementos subjetivos. Exigen que la Administración tenga competencia para dictar el acto y que el titular del órgano reúna investidura legítima (ausencia de causas de abstención del art. 23 LRJSP, válida constitución del órgano colegiado del art. 17 LRJSP). La competencia es la medida de la potestad atribuida a cada órgano, y su infracción tiene consecuencias distintas según el criterio vulnerado:

Elementos objetivos. Exigen un contenido conforme al ordenamiento, una causa (el presupuesto de hecho que justifica el acto) y un fin de interés público. El art. 34.2 LPACAP fija la regla del contenido:

Artículo 34.2 LPACAP · Contenido del acto

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

La transgresión del fin configura la desviación de poder —el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (definición del art. 70.2 LJCA)—, que la LPACAP sanciona con anulabilidad (art. 48.1, «incluso la desviación de poder»).

Elementos formales. Exigen seguir el procedimiento legalmente establecido —cuya omisión total y absoluta determina nulidad de pleno derecho (art. 47.1.e)— y exteriorizar el acto en la forma prevista (art. 36, que se desarrolla en el Epígrafe 2).

Epígrafe 2 — Motivación, forma y eficacia de los actos administrativos

El programa agrupa en una frase tres cuestiones que la LPACAP regula en bloques sucesivos del Título III: la motivación (art. 35) y la forma (art. 36), dentro del Capítulo I sobre los requisitos del acto, y la eficacia (arts. 37 a 39), que abre el Capítulo II.

1. La motivación del acto administrativo

La LPACAP no impone un deber genérico de motivar todos los actos: lo circunscribe a una lista de supuestos. El art. 88.3, al regular el contenido de la resolución, conecta la motivación con esos supuestos y añade el régimen de recursos:

Artículo 88.3 LPACAP · Contenido motivado de la resolución

3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

Los supuestos de motivación obligatoria son los nueve del art. 35.1:

Artículo 35 LPACAP · Motivación

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La extensión exigida es la «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho»: no una fundamentación exhaustiva, sino la suficiente para que el interesado conozca las razones de la decisión y pueda recurrir. La motivación por remisión se admite cuando el informe o dictamen se incorpora al texto de la resolución:

Artículo 88.6 LPACAP · Motivación por remisión

6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

2. La forma del acto administrativo

Frente a la libertad de forma del Derecho privado, la forma del acto administrativo está tasada. El art. 36 fija como regla la forma escrita por medios electrónicos:

Artículo 36 LPACAP · Forma de los actos administrativos

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

3. La eficacia del acto administrativo

Presunción de validez y producción de efectos

El art. 39.1 LPACAP vincula simultáneamente la presunción de validez y la producción inmediata de efectos:

Artículo 39 LPACAP · Efectos

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

La presunción de validez es iuris tantum: admite prueba en contrario mediante los recursos correspondientes. De ella deriva la ejecutividad del acto. La eficacia demorada (39.2) se da, sobre todo, cuando la eficacia se supedita a la notificación o publicación (Epígrafe 3). Y la retroactividad (39.3) es la excepción a la regla de irretroactividad, admitida en dos supuestos —actos en sustitución de otros anulados y actos favorables— con dos requisitos acumulativos en el segundo.

Los apartados 39.4 y 39.5 regulan la observancia recíproca entre Administraciones: los actos dictados por un órgano en el ejercicio de su competencia deben ser observados por los demás, aunque no dependan jerárquicamente o pertenezcan a otra Administración (39.4); y cuando una Administración deba dictar un acto que tenga por base otro de una Administración distinta que considera ilegal, podrá requerirla previamente para que lo anule o revise y, de rechazarse el requerimiento, interponer recurso contencioso-administrativo (39.5, que se remite al art. 44 LJCA).

Inderogabilidad singular

El art. 37 LPACAP impide que las resoluciones particulares vulneren las disposiciones generales, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición:

Artículo 37 LPACAP · Inderogabilidad singular

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

Ejecutividad y autotutela

Artículo 38 LPACAP · Ejecutividad

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

La ejecutividad es la cualidad por la que el acto es obligatorio y produce efectos sin necesidad de pronunciamiento judicial previo (autotutela declarativa): vincula al destinatario y a la Administración desde la fecha en que se dicta (art. 39.1), de modo que la interposición de recursos no suspende, por regla general, su eficacia. La ejecución material del acto cuando el obligado no cumple —la ejecutoriedad y los medios de ejecución forzosa (arts. 98 a 105 LPACAP)— pertenece a la fase de ejecución del procedimiento y se estudia con él.

Epígrafe 3 — Notificación y publicación

La notificación traslada el acto al interesado y abre los plazos para reaccionar contra él; la publicación cumple esa función cuando la notificación individual no es posible o suficiente. La LPACAP las regula en los arts. 40 a 46.

1. Plazo y contenido de la notificación

Artículo 40 LPACAP · Notificación — plazo y contenido obligatorio

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

2. Condiciones generales: preferencia electrónica y prohibiciones

Artículo 41.1 LPACAP (selección) · Regla general y supuestos no electrónicos

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Artículo 41.2 LPACAP · Prohibición absoluta de notificación electrónica

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

El art. 41 contiene además tres precisiones operativas que conviene no confundir: el aviso al dispositivo o correo del interesado (41.6), el rechazo de la notificación (41.5) y la prevalencia cuando concurren varios cauces (41.7).

3. Notificación en papel: las reglas del segundo intento

Artículo 42 LPACAP · Práctica de las notificaciones en papel

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

4. Notificación electrónica: el rechazo presunto del décimo día

Artículo 43 LPACAP · Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

5. Notificación infructuosa: el BOE como vía residual obligatoria

Artículo 44 LPACAP · Notificación infructuosa

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

6. Publicación e indicación somera

Artículo 45 LPACAP · Publicación

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

Cierra el régimen el art. 46, que permite, cuando la notificación por anuncios o la publicación lesione derechos o intereses legítimos, limitarse a publicar una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde comparecer para conocerlo íntegramente:

Artículo 46 LPACAP · Indicación de notificaciones y publicaciones

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

Epígrafe 4 — Nulidad y anulabilidad

El sistema de validez resuelve una tensión entre dos exigencias: la legalidad, que reclama depurar todo acto contrario a Derecho, y la seguridad jurídica, que reclama estabilidad para las situaciones consolidadas. La LPACAP la resuelve con tres niveles de gravedad: los vicios más graves —los tasados en el art. 47.1— producen nulidad de pleno derecho (sanción radical, imprescriptible y no convalidable); los vicios ordinarios producen anulabilidad (régimen abierto del art. 48, con plazos de impugnación y posibilidad de convalidación); y los defectos menores quedan en irregularidad no invalidante. El punto de partida es la presunción de validez del art. 39.1 (iuris tantum): mientras no se rompa por los recursos correspondientes, el acto se reputa válido.

1. Nulidad de pleno derecho — el vicio grave

Artículo 47 LPACAP · Nulidad de pleno derecho

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

2. Anulabilidad — el vicio común

Artículo 48 LPACAP · Anulabilidad

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

3. Límites de la extensión y técnicas de saneamiento

La declaración de nulidad o anulabilidad no se propaga automáticamente. El art. 49 fija dos reglas de contención:

Artículo 49 LPACAP · Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Frente al vicio, la LPACAP ofrece tres técnicas de saneamiento. Conversión (50) y conservación (51) se aplican tanto a actos nulos como anulables; la convalidación (52), solo a los anulables:

Artículo 50 LPACAP · Conversión de actos viciados

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Artículo 51 LPACAP · Conservación de actos y trámites

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Artículo 52 LPACAP · Convalidación

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

Epígrafe 5 — La revisión de oficio

El Título V de la LPACAP regula la depuración de los actos en sede administrativa. La revisión de oficio (Capítulo I, arts. 106 a 111) es la vía por la que la propia Administración elimina o corrige sus actos nulos o anulables, sin acudir —salvo la lesividad— a los Tribunales. Es la herramienta más excepcional, porque la Administración actúa como juez de sus propios actos; de ahí que esté rodeada de garantías (dictamen del Consejo de Estado, plazos, límites de equidad y buena fe). Según el tipo de acto, hay cuatro cauces:

1. Revisión de disposiciones y actos nulos (art. 106)

Artículo 106 LPACAP · Revisión de disposiciones y actos nulos

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

La revisión de oficio del art. 106 se articula sobre cuatro elementos: opera sin límite temporal («en cualquier momento»); puede activarse por iniciativa propia o a solicitud del interesado; exige dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente; y solo alcanza a actos que pusieron fin a la vía administrativa o no fueron recurridos en plazo. El art. 106.2 introduce una asimetría: la revisión de los actos nulos puede instarla también el interesado, pero la de las disposiciones nulas solo cabe de oficio.

2. Declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)

Cuando el acto que se quiere eliminar no es nulo, sino anulable, y además beneficia al ciudadano, la Administración no puede actuar unilateralmente: debe declararlo lesivo para el interés público e impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Artículo 107 LPACAP · Declaración de lesividad de actos anulables

1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.

3. Suspensión, revocación, rectificación, límites y competencia (arts. 108–111)

Durante la tramitación de la revisión, el órgano competente puede suspender la ejecución del acto:

Artículo 108 LPACAP · Suspensión

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

El art. 109 reúne dos figuras distintas: la revocación de actos de gravamen (109.1) y la rectificación de errores materiales (109.2):

Artículo 109 LPACAP · Revocación de actos y rectificación de errores

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

La revisión, aun la de actos nulos «en cualquier momento», encuentra un freno extraordinario en el art. 110:

Artículo 110 LPACAP · Límites de la revisión

Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Por último, el art. 111 fija la competencia para revisar en la Administración General del Estado:

Artículo 111 LPACAP · Competencia para la revisión de oficio en la AGE

En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado:

1.º Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

1.º Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos.

2.º Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.