Tema 4 — La organización territorial del Estado

Bloque I Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Especialidad de Agentes de la Hacienda Pública · Ingreso libre

1. La organización territorial del Estado.
2. Comunidades y Ciudades Autónomas.
3. Las Entidades Locales.
4. Las Instituciones de la Unión Europea.

Epígrafe 1 — La organización territorial del Estado

1. El modelo territorial de la Constitución de 1978

La Constitución de 1978 diseña un modelo de organización territorial que, sin llegar a ser federal, rompe con el centralismo histórico. La materia se regula en el Título VIII de la Constitución («De la Organización Territorial del Estado»), articulado en tres capítulos: principios generales (Capítulo I), Administración local (Capítulo II) y Comunidades Autónomas (Capítulo III). La pieza de cabecera es el artículo 137, que enumera las tres piezas del entramado territorial.

Artículo 137 CE · La organización territorial del Estado

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

El precepto reconoce tres entes territoriales —municipios, provincias y Comunidades Autónomas— y a todos les atribuye autonomía, aunque su intensidad varía: la de municipios y provincias es de naturaleza administrativa (gestión); la de las Comunidades Autónomas incluye, además, capacidad legislativa propia. El Tribunal Constitucional precisó pronto que la autonomía «hace referencia a un poder limitado» y que «autonomía no es soberanía» (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3).

2. Los principios de la organización territorial (arts. 138-139)

Para evitar que la descentralización genere desigualdades o privilegios, la Constitución fija dos grandes principios: la solidaridad interterritorial (art. 138) y la igualdad de todos los españoles con independencia del territorio (art. 139).

Artículo 138 CE · Solidaridad e igualdad territorial

1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Artículo 139 CE · Igualdad de derechos en todo el territorio

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

El principio de solidaridad conecta directamente con el art. 2 CE, que fundamenta la Constitución en «la indisoluble unidad de la Nación española» y reconoce «el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones» y «la solidaridad entre todas ellas». El hecho insular recibe mención expresa: Canarias y Baleares tienen circunstancias geográficas que justifican un trato diferenciado —que no es lo mismo que privilegiado—.

3. El «Estado de las Autonomías»

El resultado de este diseño es un modelo singular —el llamado «Estado de las Autonomías»— construido sobre tres principios que el propio art. 2 CE enuncia: unidad (la Nación española es indivisible), autonomía (de nacionalidades y regiones) y solidaridad (entre todas ellas). No es un Estado federal —la soberanía es única y reside en el pueblo español—, pero tampoco un Estado centralizado: el poder político y administrativo se distribuye en tres niveles (estatal, autonómico y local), cada uno con un ámbito propio de autonomía garantizado constitucionalmente.

Sobre esta base general, los dos epígrafes siguientes desarrollan los dos grandes niveles infraestatales: las Comunidades y Ciudades Autónomas (epígrafe 2) y las Entidades Locales (epígrafe 3). Por su relevancia para la Hacienda Pública, conviene retener desde ya que la organización territorial tiene una vertiente financiera: la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 CE) y la suficiencia financiera de las Haciendas locales (art. 142 CE) son piezas del mismo diseño constitucional.

Epígrafe 2 — Comunidades y Ciudades Autónomas

Las Comunidades Autónomas son los entes públicos en que se organizan nacionalidades y regiones en el ejercicio del derecho a la autonomía del art. 2 CE, dotados de autonomía política (capacidad de autogobierno con potestad legislativa propia). Hoy existen 17 Comunidades Autónomas y 2 Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla).

1. Las dos vías de acceso a la autonomía

La Constitución previó dos vías principales para constituirse en Comunidad Autónoma: una vía común o lenta (art. 143) y una vía especial o rápida (art. 151). La diferencia no es solo de procedimiento: la vía rápida permite asumir desde el inicio el máximo techo competencial, sin esperar cinco años.

Artículo 143 CE · Acceso a la autonomía por la vía común

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

La vía especial del art. 151 exige requisitos más exigentes (3/4 de los municipios y ratificación por referéndum), pero a cambio permite alcanzar el máximo nivel de competencias desde el primer momento, sin esperar el plazo de cinco años del art. 148.2.

Artículo 151.1 CE · Acceso a la autonomía plena

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

El procedimiento de elaboración del Estatuto por la vía del 151 (art. 151.2) es complejo: Asamblea de parlamentarios (Diputados y Senadores del territorio) → Comisión Constitucional del Congreso (que lo examina en el plazo de dos meses) → referéndum del cuerpo electoral de las provincias → ratificación por ambas Cámaras → sanción y promulgación por el Rey como ley.

La intervención excepcional de las Cortes (art. 144)

Artículo 144 CE · Las Cortes Generales en el proceso autonómico

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.

c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

La prohibición de federación (art. 145)

Artículo 145 CE · Convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas

1. En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

2. Los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Son leyes orgánicas del Estado, pero con un procedimiento de elaboración y reforma singular que los integra en el bloque de constitucionalidad.

Artículo 147 CE · Naturaleza y contenido de los Estatutos

1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

Por la vía común, el proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea ad hoc formada por los miembros de las Diputaciones afectadas y los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes para su tramitación como ley orgánica (art. 146). Por la vía especial, se sigue el procedimiento reforzado del art. 151.2 ya descrito.

3. La organización institucional autonómica (art. 152)

El art. 152 fija la estructura institucional que, prevista para las Comunidades de la vía del art. 151, han adoptado en la práctica todas las Comunidades Autónomas.

Artículo 152.1 CE · Organización institucional autonómica

1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

4. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

El reparto competencial es el núcleo del Estado autonómico. La Constitución usa una técnica de doble lista: el art. 148 enumera las materias que las Comunidades podrán asumir; el art. 149 reserva al Estado la competencia exclusiva sobre otras; y el art. 149.3 cierra el sistema con reglas para los casos no previstos.

Artículo 148.1 CE · Materias que las Comunidades Autónomas podrán asumir

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

1.ª Organización de sus instituciones de autogobierno.

2.ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4.ª Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5.ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

6.ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

7.ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8.ª Los montes y aprovechamientos forestales.

9.ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11.ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12.ª Ferias interiores.

13.ª El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

14.ª La artesanía.

15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

16.ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17.ª El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

18.ª Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19.ª Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20.ª Asistencia social.

21.ª Sanidad e higiene.

22.ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

Artículo 149 CE · Competencias exclusivas del Estado y reglas de cierre

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan […].

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios […]; el procedimiento administrativo común […]; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social […].

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas […].

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución […].

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

El apartado 3 contiene las cuatro reglas de cierre del sistema competencial:

Artículo 149.3 CE · Cláusula residual, prevalencia y supletoriedad

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

Por último, el art. 150 prevé tres instrumentos para flexibilizar el reparto:

Artículo 150 CE · Leyes marco, de transferencia y de armonización

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal […].

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

5. El control de las Comunidades Autónomas y la coerción estatal

Artículo 153 CE · Control de la actividad de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Junto al control ordinario, el art. 154 sitúa en cada Comunidad a un Delegado del Gobierno que dirige la Administración del Estado en el territorio y la coordina con la autonómica. Y el art. 155 prevé la coerción estatal para los supuestos extremos.

Artículo 155 CE · La coerción estatal sobre las Comunidades Autónomas

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

6. La financiación de las Comunidades Autónomas (arts. 156-158)

El régimen financiero autonómico cierra el Título VIII y es la pieza de mayor relevancia para la Hacienda Pública. Su desarrollo está en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, del sistema de financiación de las Comunidades de régimen común.

Artículo 156 CE · Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

Artículo 157.1 CE · Recursos de las Comunidades Autónomas

1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

El art. 158 añade los instrumentos de solidaridad: la asignación niveladora (art. 158.1), con cargo a los PGE para garantizar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales en todo el territorio; y el Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2), destinado a gastos de inversión para corregir desequilibrios interterritoriales, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales (procedimiento iniciado en el Senado, art. 74.2 CE).

7. Las Ciudades Autónomas: Ceuta y Melilla

Ceuta y Melilla son Ciudades Autónomas, no Comunidades Autónomas. Sus Estatutos se aprobaron por las LO 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, al amparo del art. 144.b CE (territorios no integrados en la organización provincial).

Epígrafe 3 — Las Entidades Locales

1. Marco constitucional y legal

La Administración Local es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano. Su regulación constitucional está en el Capítulo II del Título VIII (arts. 140 a 142) y su desarrollo legal en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).

Artículo 140 CE · Autonomía y gobierno de los municipios

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

Artículo 141 CE · La provincia y las islas

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

Artículo 142 CE · Suficiencia financiera de las Haciendas locales

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

2. Las entidades locales

La LBRL clasifica las entidades locales en territoriales (garantizadas por la Constitución, de existencia obligatoria) y no territoriales (de existencia potestativa, creadas por las Comunidades Autónomas).

Artículo 3 LBRL · Entidades locales

1. Son Entidades Locales territoriales:

a) El Municipio.

b) La Provincia.

c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.

2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:

a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.

b) Las Áreas Metropolitanas.

c) Las Mancomunidades de Municipios.

3. El Municipio

El Municipio es la entidad local básica (art. 11 LBRL). Sus tres elementos son el territorio (término municipal —cada municipio pertenece a una sola provincia—), la población (el conjunto de personas inscritas en el Padrón son los vecinos) y la organización.

La organización municipal

El Alcalde preside la Corporación, dirige el gobierno y la administración municipal, dicta bandos y ejerce la jefatura superior del personal (art. 21 LBRL). El Pleno, integrado por todos los Concejales, ejerce el control de los órganos de gobierno y aprueba las decisiones de fondo: reglamento orgánico y ordenanzas, presupuestos y recursos tributarios propios, planeamiento general, plantilla y relación de puestos de trabajo, etc. (art. 22 LBRL). La Junta de Gobierno Local asiste al Alcalde y la integran el Alcalde y Concejales en número no superior al tercio del legal (art. 23 LBRL).

¿Cuántos Concejales? ¿Cómo se elige al Alcalde?

El número de Concejales lo fija la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG) según los residentes del municipio (art. 179.1):

El Alcalde se elige en la sesión de constitución (art. 196 LOREG): son candidatos los cabezas de lista: si uno obtiene la mayoría absoluta de los votos de los Concejales, es proclamado Alcalde; si nadie la alcanza, es Alcalde el cabeza de la lista más votada por el pueblo (el empate se resuelve por sorteo). En el Concejo Abierto (art. 29 LBRL), el gobierno corresponde a un Alcalde y a una asamblea vecinal de todos los electores, y el Alcalde lo eligen directamente los vecinos.

Competencias y servicios del Municipio

Las competencias propias del Municipio solo se determinan por ley y se ejercen en autonomía (arts. 7 y 25 LBRL: urbanismo, medio ambiente urbano, abastecimiento de agua, policía local, tráfico y movilidad, etc.). Junto a ellas, el art. 26 fija servicios mínimos obligatorios por tramos de población:

4. La Provincia y la Isla

La Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con doble naturaleza: entidad local con autonomía y división territorial del Estado (art. 31 LBRL). Su fin propio es la solidaridad y el equilibrio intermunicipales: ayudar a los municipios pequeños a prestar sus servicios. Su gobierno corresponde a la Diputación, cuyos órganos (Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno) existen en todas las Diputaciones, sin umbrales de población.

El número de Diputados provinciales lo fija la LOREG (art. 204.1) según los residentes de la provincia, en un baremo de cuatro tramos: 25 (hasta 500.000) / 27 (500.001 a 1.000.000) / 31 (1.000.001 a 3.500.000) / 51 (más de 3.500.000). A diferencia de los Concejales (elección directa), los Diputados provinciales se eligen de forma indirecta, por partidos judiciales, entre los Concejales electos.

Entre las competencias propias de la Diputación (art. 36 LBRL) destaca su papel de asistencia a los municipios de menor capacidad: garantiza los servicios de secretaría e intervención en municipios < 1.000 hab., asume el tratamiento de residuos (< 5.000 hab.) y la extinción de incendios (< 20.000 hab.) cuando el municipio no los presta, y coordina la recaudación tributaria y la administración electrónica en municipios < 20.000 hab.

En los archipiélagos, la Isla tiene administración propia: Cabildos Insulares en Canarias y Consejos Insulares en Baleares (art. 141.4 CE y art. 41 LBRL), que asumen las competencias de las Diputaciones provinciales. Por último, el Título X LBRL (art. 121) regula el régimen de los municipios de gran población (entre otros, los de más de 250.000 habitantes y las capitales de provincia de más de 175.000).

Epígrafe 4 — Las Instituciones de la Unión Europea

1. La Unión Europea y su marco institucional

La Unión Europea es una organización supranacional integrada por 27 Estados miembros, con un ordenamiento jurídico propio e instituciones con capacidad normativa directa sobre los Estados y los ciudadanos. España ingresó el 1 de enero de 1986 (firma del Tratado de adhesión el 12 de junio de 1985), previa autorización por Ley Orgánica 10/1985, en aplicación del art. 93 CE.

Su marco jurídico vigente es el del Tratado de Lisboa (firmado en 2007, en vigor el 1 de diciembre de 2009), que reformó los dos tratados sobre los que se asienta la Unión, con idéntico valor jurídico: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El cuadro institucional lo fija el art. 13 TUE.

Artículo 13.1 TUE · Marco institucional de la Unión

La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.

Las instituciones de la Unión son:

— El Parlamento Europeo,

— El Consejo Europeo,

— El Consejo,

— La Comisión Europea (denominada en lo sucesivo «Comisión»),

— El Tribunal de Justicia de la Unión Europea,

— El Banco Central Europeo,

— El Tribunal de Cuentas.

2. El Consejo Europeo

Artículo 15.1 TUE · Función del Consejo Europeo

El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna.

El Consejo Europeo es el órgano de dirección estratégica de la Unión. Lo componen los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión, y participa en sus trabajos el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Tiene su sede en Bruselas y se reúne dos veces por semestre. Adopta sus decisiones, como regla general, por consenso (art. 15.4 TUE), y el quórum para votar, cuando proceda, es de dos tercios de sus miembros.

Su Presidente se elige por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez, y no puede ejercer mandato nacional alguno (art. 15.5 TUE). Desde el 1 de diciembre de 2024, el cargo lo ocupa el portugués António Costa.

3. El Consejo

Artículo 16.1 TUE · Funciones del Consejo

El Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados.

El Consejo (o Consejo de la Unión Europea) representa a los Gobiernos de los Estados miembros: lo integra un representante de rango ministerial por Estado, variable según la materia. Se reúne en diez formaciones —las dos obligatorias por el Tratado son Asuntos Generales (CAG) y Asuntos Exteriores (CAE)—. Su presidencia es rotatoria por tríos de tres Estados (18 meses; cada uno, 6 meses), salvo la formación de Asuntos Exteriores, que preside el Alto Representante (art. 16.9 TUE). En el primer semestre de 2026 la ejerce Chipre (en trío con Polonia y Dinamarca); en el segundo semestre la asumirá Irlanda. Los trabajos los prepara el COREPER (Comité de Representantes Permanentes, art. 16.7 TUE).

Artículo 16.4 TUE · Mayoría cualificada

A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.

La regla general es la mayoría cualificada por el sistema de doble mayoría (55 % de los Estados, mínimo 15, + 65 % de la población). Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, la mayoría se refuerza a 72 % + 65 % (art. 238.2 TFUE). Para cuestiones de procedimiento basta la mayoría simple, y para materias sensibles (fiscalidad, adhesión, PESC…) se exige unanimidad. El Consejo no tiene iniciativa legislativa, que corresponde a la Comisión.

4. La Comisión Europea

La Comisión Europea representa el interés general de la Unión: es su motor ejecutivo. Su carácter es supranacional —sus miembros no representan a sus Estados, sino a la Unión, y actúan con plena independencia (art. 17.3 TUE)—. Aunque el art. 17.5 TUE prevé una composición de dos tercios del número de Estados, la Decisión 2013/272/UE mantiene un comisario por Estado (actualmente 27, incluidos el Presidente y el Alto Representante). Su mandato es de 5 años.

Artículo 17.2 TUE · Iniciativa legislativa de la Comisión

Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados.

Sus funciones se resumen en cinco: iniciativa legislativa (cuasi-monopolio), ejecución del presupuesto y gestión de programas, control como «guardiana de los Tratados» (puede iniciar procedimientos de infracción contra los Estados, art. 258 TFUE), representación exterior (salvo la PESC) y programación interinstitucional. Decide por mayoría de sus miembros (art. 250 TFUE) y responde colegiadamente ante el Parlamento, que puede aprobar una moción de censura por dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados (art. 234 TFUE), forzando la dimisión de toda la Comisión.

La actual Comisión (mandato 2024-2029) la preside la alemana Ursula von der Leyen (reelegida el 18 de julio de 2024). El Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad —figura de «doble sombrero»: preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es Vicepresidente de la Comisión (art. 18 TUE)— es, desde el 1 de diciembre de 2024, la estonia Kaja Kallas.

5. El Parlamento Europeo

Artículo 14.2 TUE · Composición del Parlamento Europeo (extracto)

El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños.

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión y es la única institución elegida por sufragio universal directo (desde 1979), para un mandato de 5 años. El Tratado fija un tope de 750 + Presidente = 751, con un mínimo de 6 y un máximo de 96 escaños por Estado y reparto decrecientemente proporcional. La composición concreta de la legislatura 2024-2029 la fija la Decisión (UE) 2023/2061, que eleva el total a 720 escaños (España, 61; Alemania, 96). Lo preside, desde julio de 2024, la maltesa Roberta Metsola.

Ejerce cuatro funciones (art. 14.1 TUE) —legislativa y presupuestaria (conjuntamente con el Consejo, a propuesta de la Comisión), control político y consultiva— y, además, elige al Presidente de la Comisión. Los diputados se agrupan por afinidades políticas (no por nacionalidades), con un mínimo de 23 diputados de al menos una cuarta parte de los Estados para constituir grupo; su voto es personal, sin delegación.

6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Artículo 19.1 TUE · Configuración y misión del TJUE

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. Garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.

Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.

El TJUE es una institución única que comprende tres órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia (un juez por Estado = 27, asistido por 11 abogados generales), el Tribunal General (dos jueces por Estado = 54 desde 2019) y los tribunales especializados (actualmente no existe ninguno). Tiene su sede en Luxemburgo. Los jueces se designan de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, para un mandato de 6 años renovable (con renovación parcial cada 3); el Presidente lo eligen los propios jueces por 3 años.

Las vías de control ante el TJUE son, sobre todo, el recurso por incumplimiento (contra un Estado que vulnera el Derecho de la Unión; lo plantea la Comisión o un Estado, arts. 258-260 TFUE), el recurso de anulación (contra actos ilegales de las instituciones, art. 263 TFUE), el recurso por omisión (contra la inactividad ilegal, art. 265 TFUE), el de responsabilidad extracontractual (arts. 268 y 340 TFUE) y, de forma destacada, la cuestión prejudicial (art. 267 TFUE).

7. El Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas

El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Fráncfort, dirige —junto a los bancos centrales nacionales de los Estados del euro (el Eurosistema)— la política monetaria de la Unión. Es la única institución con personalidad jurídica propia, goza de plena independencia y tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión del euro (art. 282 TFUE). Su órgano supremo de decisión es el Consejo de Gobierno, y el Comité Ejecutivo (6 miembros) tiene un mandato de 8 años no renovable —el más largo y el único no renovable de la Unión—. La zona euro cuenta, a 2026, con 21 Estados (último en incorporarse: Bulgaria, el 1 de enero de 2026). Lo preside la francesa Christine Lagarde.

El Tribunal de Cuentas Europeo, con sede en Luxemburgo, es la institución de fiscalización o control de cuentas de la Unión (art. 285 TFUE): examina la totalidad de los ingresos y gastos, garantiza la buena gestión financiera y emite la Declaración de Fiabilidad (DAS) que sirve de base a la descarga presupuestaria del Parlamento sobre la Comisión. Lo componen un nacional por Estado miembro (27), con mandato de 6 años renovable.