Tema 2 — El Presupuesto del Estado y sus modificaciones

Bloque V Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. El Presupuesto del Estado en España: concepto y estructura.
2. Los créditos presupuestarios: clasificación.
3. Gastos plurianuales.
4. Las modificaciones presupuestarias.

Epígrafe 1 — El Presupuesto del Estado en España: concepto y estructura

1. Concepto del Presupuesto del Estado

El Presupuesto del Estado es el instrumento central de la política económica del Gobierno y la autorización parlamentaria anual para recaudar ingresos y realizar gastos. Su definición legal y su soporte constitucional acotan tanto el contenido como los límites de la Ley anual de Presupuestos.

Artículo 32 LGP · Definición del presupuesto

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.

La definición legal articula los cinco rasgos esenciales del presupuesto: expresión cifrada (cuantificada en términos monetarios), conjunta (integra a todos los órganos y entidades del sector público estatal en un único documento), sistemática (ordenada conforme a clasificaciones regladas), derechos a liquidar (ingresos en fase de reconocimiento jurídico, no de cobro) y obligaciones a liquidar (gastos en fase de reconocimiento jurídico, no de pago). El análisis detenido de los cinco rasgos, junto con el alcance subjetivo del art. 33 LGP (sector administrativo limitativo vs. sector empresarial y fundacional estimativo) y el ámbito temporal del art. 34 LGP, se desarrolla en el Tema 1 BV, Ep. 1.

La naturaleza jurídica del presupuesto se proyecta en una triple dimensión:

• Autorización del gasto: el Estado no puede contraer obligaciones por encima de los créditos consignados; los créditos del sector administrativo son un techo legal infranqueable.
• Previsión de ingresos: las cifras del estado de ingresos son estimaciones; la Ley de Presupuestos no genera obligaciones tributarias nuevas.
• Instrumento de política económica: el presupuesto vehicula las prioridades del Gobierno para el ejercicio en materia de estabilización, redistribución y asignación de recursos.

El marco constitucional del Presupuesto se halla en los arts. 133 a 135 CE, dentro del Título VII (Economía y Hacienda). El art. 134 CE, con sus siete apartados, fija las reglas constitucionales del Presupuesto y se cita íntegro en el Tema 1 BV, Ep. 2. En este Epígrafe basta con destacar el apartado que delimita materialmente el contenido tributario admisible en la Ley anual de Presupuestos.

Artículo 134.7 CE · Límite tributario de la Ley de Presupuestos

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

El art. 134.7 CE acota dos potestades de signo opuesto: la Ley de Presupuestos no puede establecer ex novo ningún tributo, pero sí puede modificar los existentes siempre que una ley tributaria sustantiva previa haya habilitado expresamente esa modificación. La habilitación es requisito constitucional: sin previsión en ley tributaria sustantiva, la Ley de Presupuestos tampoco está facultada para modificar el tributo, ni siquiera de manera técnica o menor.

2. La estructura del Presupuesto: arts. 39 a 41 LGP

La estructura del Presupuesto es la arquitectura interna de los estados de gastos e ingresos: el conjunto de clasificaciones que ordenan los créditos y las previsiones de ingreso para hacer posible su aprobación, ejecución y control. La LGP la regula en los arts. 39 (atribución competencial), 40 (estado de gastos) y 41 (estado de ingresos).

2.1 La competencia para determinar la estructura

Artículo 39 LGP · Estructura de los presupuestos del sector público estatal

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta ley, por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir.

La fijación concreta de la estructura corresponde al Ministerio de Hacienda, no al Gobierno como órgano colegiado ni a las Cortes Generales. La atribución es coherente con el reparto del art. 134.1 CE: el Gobierno elabora los Presupuestos (a través del Ministerio de Hacienda, que materializa la estructura) y las Cortes Generales los examinan, enmiendan y aprueban.

El art. 39 LGP señala tres criterios que el Ministerio debe ponderar al determinar la estructura:

• La organización del sector público estatal (criterio orgánico).
• La naturaleza económica de los ingresos y los gastos (criterio económico).
• Las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir (criterio por programas).

Los tres criterios se proyectan en las clasificaciones del art. 40 LGP (estado de gastos) y del art. 41 LGP (estado de ingresos).

2.2 La estructura del estado de gastos — art. 40 LGP

Artículo 40 LGP · Estructura de los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado

1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:

a) La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.

b) La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.

c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.

En los créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones reales y las transferencias de capital.

El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artículo 50 de esta Ley.

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

2. Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto.

El art. 40 LGP fija tres clasificaciones simultáneas del estado de gastos (40.1) más una clasificación funcional complementaria (40.2). Las tres clasificaciones simultáneas operan en paralelo: cada crédito presupuestario se identifica conforme a las tres, no a una de ellas. Cada clasificación responde a una pregunta distinta:

A las tres clasificaciones del 40.1 se suma la clasificación funcional del 40.2, que identifica los créditos por su finalidad última deducida del programa en que aparecen (o, excepcionalmente, de su propia naturaleza). La clasificación funcional no sustituye a las tres principales: las acompaña como visión transversal del gasto.

La clasificación económica desglosa los créditos en nueve capítulos que separan las operaciones corrientes (capítulos 1-4), el Fondo de Contingencia (capítulo 5 — categoría propia, no asimilada a operación corriente), las de capital (capítulos 6-7) y las financieras (capítulos 8-9):

El Fondo de Contingencia del capítulo 5 se rige por el art. 50 LGP, a cuya regulación remite expresamente el 40.1.c. Su finalidad es atender necesidades imprevistas durante la ejecución presupuestaria; al ser una categoría autónoma, no se computa como gasto corriente a efectos de la regla del 40.1.c que separa corrientes, de capital y financieras.

Programas finalistas y programas instrumentales

El art. 35 LGP regula los programas presupuestarios. Su apartado 3 reconoce expresamente la categoría de los programas de apoyo:

Artículo 35.3 LGP · Programas de apoyo (servicios horizontales e instrumentales)

3. Las actividades propias de servicios horizontales y las instrumentales podrán configurarse como programas de apoyo para una mejor ordenación y gestión de los créditos necesarios para su realización.

Sobre esta base, la doctrina y la práctica presupuestaria distinguen dos tipos de programas:

• Programas finalistas: orientados a la consecución de objetivos cuantificables y medibles, con resultados externos verificables (seguridad ciudadana, justicia, sanidad, educación…).
• Programas instrumentales y de gestión: orientados a la administración de recursos, al apoyo de programas finalistas o a actividades cuyo resultado se perfecciona con su propia realización (gestión de personal, contratación, sistemas de información…).

Esta distinción se concreta en la estructura por programas aprobada anualmente por las órdenes de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado dictadas por el Ministerio de Hacienda. Como convención de codificación habitual en estas órdenes, los programas finalistas vienen identificados con letras del rango A a L en el cuarto carácter del código de programa, y los instrumentales y de gestión con letras del rango M a Z. No se trata de una regla del art. 35 LGP, sino de la práctica presupuestaria vigente reflejada en las órdenes anuales y en la estructura económica de los PGE.

2.3 La estructura del estado de ingresos — art. 41 LGP

Artículo 41 LGP · Estructura de los estados de ingresos

Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:

a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.

b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.

En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.

En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

El estado de ingresos del Presupuesto se estructura conforme a dos clasificaciones: orgánica (¿de quién es el ingreso?) y económica (¿qué tipo de ingreso es?). El art. 41 LGP no contempla clasificación por programas: los ingresos no son finalistas — un ingreso, salvo afectación legal expresa, no se destina a financiar un gasto concreto, sino al conjunto de las obligaciones del ente, conforme al principio de no afectación del art. 27.3 LGP (desarrollado en el Tema 1 BV, Ep. 2).

La clasificación económica desglosa los ingresos en nueve capítulos distribuidos en corrientes (capítulos 1-5), de capital (capítulos 6-7) y operaciones financieras (capítulos 8-9):

La numeración de los nueve capítulos es paralela en gastos e ingresos pero las denominaciones difieren en los capítulos 5 y 6, lo que es fuente habitual de confusión.

3. La partida presupuestaria: lectura del código alfanumérico

La partida presupuestaria es la conjunción de las tres clasificaciones simultáneas del estado de gastos (orgánica + por programas + económica) en un único código alfanumérico. El crédito presupuestario es el importe en euros asignado a esa partida. Partida y crédito no son lo mismo: la partida identifica la celda dentro de la estructura, el crédito cuantifica la dotación de esa celda.

Lectura de un código típico — 16.YY–132A–120.01:

La lectura del código permite identificar de un vistazo quién gasta (sección y servicio), para qué gasta (programa) y en qué gasta (naturaleza económica del crédito). Esa triple identificación simultánea es la que hace posible el control parlamentario, el control de gestión y el control económico-financiero del Presupuesto.

Epígrafe 2 — Los créditos presupuestarios: clasificación

1. Concepto de crédito presupuestario

El crédito presupuestario es la asignación individualizada de gasto que figura en el Presupuesto y que la Ley anual de Presupuestos pone a disposición de un centro gestor para atender la finalidad para la que ha sido aprobado. No es dinero «en caja»: es una autorización máxima de gasto vinculada a una finalidad concreta, con vigencia limitada al ejercicio. Su definición legal está en el art. 35.1 LGP.

Artículo 35.1 LGP · Concepto de crédito presupuestario

1. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta ley, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución.

La definición legal articula tres rasgos del crédito:

• Es una asignación individualizada de gasto que figura en el Presupuesto de los entes con presupuesto limitativo del art. 33.1.ª LGP (sector público administrativo).
• Se pone a disposición del centro gestor para la cobertura de las necesidades aprobadas; es, por tanto, un instrumento de gestión, no una transferencia patrimonial.
• Su especificación se determina por las clasificaciones orgánica, por programas y económica (arts. 40, 43 y 44 LGP); el nivel concreto de vinculación de cada crédito depende de su naturaleza.

El crédito presupuestario opera en tres planos simultáneos que corresponden a sus tres características esenciales: define para qué puede gastarse (especialidad), establece cuánto puede gastarse como máximo (limitación) y fija cuándo puede comprometerse (temporalidad).

2. Las tres características esenciales de los créditos

2.1 Especialidad — art. 42 LGP

Artículo 42 LGP · Especialidad de los créditos

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

La especialidad es la ligazón indisoluble entre el crédito y su destino: un crédito de personal no puede financiar servicios externos, un crédito de inversión no puede pagar nóminas. Solo existen dos fuentes legítimas de la finalidad: la Ley anual de Presupuestos originaria y las modificaciones presupuestarias tramitadas conforme a la LGP (arts. 51 a 60, desarrollados en el Ep. 4).

2.2 Limitación — art. 46 LGP

Artículo 46 LGP · Limitación de los compromisos de gasto

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley.

La limitación convierte el importe del crédito en un techo infranqueable: el gestor no puede ni comprometer ni reconocer obligaciones por encima de lo autorizado. La sanción del art. 46 LGP opera en dos planos: nulidad de pleno derecho del acto administrativo o de la disposición general con rango inferior a ley que lo incumpla, y responsabilidades del Título VII LGP (responsabilidad contable). La nulidad alcanza solo a normas y actos infralegales: una ley sí puede autorizar gasto por encima del crédito, típicamente mediante la concesión de un crédito extraordinario o un suplemento de crédito (art. 55 LGP, Ep. 4).

2.3 Temporalidad — art. 49 LGP

Artículo 49 LGP · Temporalidad de los créditos

1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta ley.

2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley.

La temporalidad proyecta el principio de anualidad sobre los créditos: solo pueden financiar gastos del propio ejercicio. El art. 49.2 LGP cierra el ciclo con una regla de cierre automático: al final del ejercicio, los créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas quedan anulados de pleno derecho, sin necesidad de acto expreso. La regla admite dos salvedades expresas:

• Las imputaciones atípicas del art. 34 LGP (apartados 2 y 3): atrasos de personal y resoluciones judiciales (34.2); obligaciones de ejercicios anteriores con crédito anulado o crédito específico (34.3). Desarrollo completo en el Tema 1 BV, Ep. 1, sub-sección 3 (ámbito temporal del ejercicio presupuestario).
• Las incorporaciones de crédito del art. 58 LGP: remanentes de crédito del ejercicio anterior que pueden incorporarse al ejercicio siguiente en los supuestos tasados de las letras a) a d) del art. 58 LGP. Desarrollo en el Ep. 4 sobre modificaciones presupuestarias.

Las tres características operan en bloque: la especialidad fija el destino, la limitación el techo y la temporalidad el horizonte. Quebrar cualquiera de las tres puede dar lugar, en su caso, a las responsabilidades reguladas en el Título VII LGP, además de las consecuencias específicas de cada regla (modificación presupuestaria preceptiva, nulidad de pleno derecho o anulación automática del crédito).

3. La especificación de los créditos: el nivel de vinculación

La especificación determina a qué nivel de las clasificaciones del crédito queda vinculada la finalidad autorizada: a mayor nivel de detalle, mayor rigidez. La especificación opera como una banda de disposición interna: dentro de la misma banda, el gestor puede redistribuir créditos sin necesidad de modificación presupuestaria; entre bandas distintas, sí es preceptiva una modificación.

Los arts. 43 y 44 LGP fijan los niveles de especificación distinguiendo el presupuesto del Estado del de los organismos autónomos y la Seguridad Social.

3.1 Especificación del presupuesto del Estado — art. 43 LGP

Artículo 43 LGP · Especificación de los presupuestos del Estado

1. En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.

2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas y los gastos reservados.

b) Los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones.

c) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artículo 54 de esta Ley.

d) Los que establezcan asignaciones identificando perceptor o beneficiario, con excepción de las destinadas atender transferencias corrientes o de capital al exterior.

e) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

f) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

El art. 43.1 LGP fija la regla general (nivel de concepto) y tres excepciones por defecto según la naturaleza económica del crédito: gastos de personal y gastos corrientes en bienes y servicios a nivel de artículo; inversiones reales a nivel de capítulo. El art. 43.2 LGP añade seis supuestos especiales (letras a) a f)) en los que la especificación se realiza al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, redacción literal que el precepto utiliza para indicar el máximo grado de detalle accesible al crédito de que se trate.

3.2 Especificación del presupuesto de los organismos autónomos y la Seguridad Social — art. 44 LGP

Artículo 44 LGP · Especificación del presupuesto de los organismos autónomos y de la Seguridad Social

1. En el presupuesto de los organismos autónomos, de la Seguridad Social y, en su caso, de las demás entidades del apartado 1 del artículo 3 de esta Ley, excepto las relacionadas en el artículo anterior, los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los destinados a gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que se especificarán a nivel de capítulo.

2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas.

b) Los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones.

c) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artículo 54 de esta Ley.

d) Los que establezcan asignaciones identificando perceptor o beneficiario, con excepción de las destinadas atender transferencias corrientes o de capital al exterior.

e) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

f) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

3. Los créditos del Presupuesto de la Seguridad Social se especificarán a nivel de grupo de programas, excepto los créditos para la acción protectora en su modalidad no contributiva y universal que se especificarán a nivel de programa.

La regla general del 44.1 LGP es la misma que la del 43.1 (nivel de concepto), pero las excepciones por naturaleza económica se uniforman al nivel de capítulo para los tres conjuntos (personal, gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales). El catálogo del 44.2 reproduce el del 43.2 con dos diferencias relevantes: la letra a) del 44.2 menciona solo «atenciones protocolarias y representativas» y omite los gastos reservados (estos son exclusivos del presupuesto del Estado); y el 44.3 añade una regla específica para el Presupuesto de la Seguridad Social, donde los créditos se especifican a nivel de grupo de programas, salvo los destinados a la acción protectora no contributiva y universal, que se especifican a nivel de programa (especificidad mayor por su sensibilidad social).

4. Clasificación de los créditos por su carácter: limitativos y estimativos

La distinción radical de los créditos en la LGP es la del carácter vinculante, que se proyecta sobre los dos estados del Presupuesto y sobre las dos categorías de entidades del sector público estatal:

Los créditos limitativos son la regla general de los presupuestos del sector público administrativo del art. 33.1.ª LGP (Administración General del Estado, organismos autónomos, entidades gestoras y mutuas colaboradoras con la SS, autoridades administrativas independientes, etc., con el detalle ya cubierto en Tema 1 BV Ep. 1). Para los presupuestos del sector público empresarial y fundacional y para ciertas entidades del 33.1.b LGP, la LGP prevé presupuestos de carácter estimativo: cifras de gestión, no techos legales. El art. 64.1 LGP fija el régimen específico de estos presupuestos.

Artículo 64.1 LGP · Presupuesto de explotación y de capital

1. Las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales elaborarán un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Asimismo, formarán un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los presupuestos de explotación y de capital se integrarán en los Presupuestos Generales del Estado.

También elaborarán presupuestos de explotación y de capital las entidades a que se refieren los párrafos g) y h) del apartado 1 del artículo 2, integradas en el sector público empresarial. Las referencias realizadas en este capítulo a las entidades públicas empresariales se aplicarán asimismo a las entidades expresadas en este párrafo.

Los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta Ley y las fundaciones del sector público estatal elaborarán, igualmente, presupuestos de explotación y de capital.

El art. 64.1 LGP atribuye presupuesto estimativo (de explotación y de capital) a seis tipos de entidades, identificadas en la versión vigente del art. 2 LGP de la siguiente forma:

• Sociedades mercantiles estatales (art. 2.2.c LGP).
• Entidades públicas empresariales (clasificadas dentro de los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE del art. 2.2.a LGP, junto con los organismos autónomos y las agencias estatales).
• Universidades públicas no transferidas (art. 2.2.g LGP).
• Entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social (art. 2.2.h LGP).
• Fondos sin personalidad jurídica (art. 2.2.f LGP).
• Fundaciones del sector público estatal (art. 2.2.e LGP).

Los presupuestos estimativos se integran en los Presupuestos Generales del Estado y quedan sometidos al control parlamentario y al control financiero de la IGAE, aunque no al control de crédito limitativo: la cifra es referencial, no techo legal de gasto.

5. Créditos ampliables y no disponibilidad de créditos

Sobre la clasificación de fondo entre limitativos y estimativos se superponen dos figuras que matizan el régimen general de la limitación: los créditos ampliables (excepción legal a la limitación) y la declaración de no disponibilidad de créditos (suspensión temporal de su utilización).

5.1 Créditos ampliables — art. 54 LGP

Los créditos ampliables son una excepción legal expresa a la limitación del art. 46 LGP: pueden incrementar su cuantía mediante la ampliación de crédito cuando se produce el hecho o la circunstancia habilitante, con la financiación que prevé el art. 54.3 LGP (Fondo de Contingencia o baja en otros créditos no financieros para el Estado; remanente de tesorería, mayores ingresos o baja en otros créditos del propio organismo o entidad para OO.AA. y SS). La Ley anual de Presupuestos determina qué créditos del Estado tienen este carácter; en el Presupuesto de la Seguridad Social, el art. 54.2 LGP enumera una lista taxativa de créditos siempre ampliables.

Artículo 54 LGP · Créditos ampliables (apartados 1 y 2)

1. Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones.

Asimismo, tendrán la condición de ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización de la misma.

2. En todo caso se consideran ampliables, en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden según las disposiciones en cada caso aplicables, los créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a continuación:

a) Los destinados al pago de pensiones de todo tipo; prestaciones por incapacidad temporal; protección a la familia; nacimiento y cuidado de menor y riesgos durante el embarazo y la lactancia natural; cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; ingreso mínimo vital; así como las entregas únicas, siempre que se encuentren legal o reglamentariamente establecidas y sea obligatorio y no graciable su pago por parte de la Seguridad Social y su cuantía esté objetivamente determinada.

b) Los destinados al pago de los subsidios de garantía de ingresos mínimos, de movilidad y para ayuda de tercera persona, previstos en la Ley de Integración Social de Minusválidos, en la medida en que se hayan ampliado en el Presupuesto del Estado.

c) Los que amparan la constitución de capitales-renta para el pago de pensiones.

d) Los destinados a dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social y el Fondo de Prevención y Rehabilitación de la Seguridad Social.

e) Los consignados para atender las aportaciones a realizar por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social para el sostenimiento de los servicios comunes del sistema y para el ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social de sus excedentes en la cuantía y forma legalmente previstas, así como por reaseguro de las mismas entidades.

f) Los destinados al pago de recargos de las prestaciones económicas en los supuestos contemplados en la Ley General de la Seguridad Social, que hayan sido previamente ingresados por los sujetos responsables.

g) Los correspondientes a las transferencias de derechos en curso de adquisición destinadas al sistema de pensiones en la Administración de la Unión Europea, de conformidad con lo establecido en el Anexo VIII del Reglamento 259/1968, de 29 de febrero, del Consejo.

h) Los destinados al sistema de protección por cese de actividad.

El art. 54.1 LGP fija dos supuestos legales directos de créditos ampliables en el Presupuesto del Estado: las pensiones de Clases Pasivas del Estado y las obligaciones específicas derivadas de normas con rango de ley que se relacionen taxativamente en el estado de gastos. A ellos se suma una segunda categoría: los créditos para Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, ampliables por intereses, amortización de principal y operaciones de emisión, conversión, canje o amortización.

El art. 54.2 LGP fija la lista taxativa de créditos siempre ampliables del Presupuesto de la Seguridad Social (ocho letras a) a h)): pensiones de todo tipo, prestaciones por incapacidad temporal, protección a la familia, nacimiento y cuidado de menor, riesgos durante el embarazo, cuidado de menores con cáncer o enfermedad grave, ingreso mínimo vital, entregas únicas; subsidios de garantía de ingresos mínimos, movilidad y ayuda de tercera persona; capitales-renta para el pago de pensiones; dotaciones al Fondo de Reserva de la SS y al Fondo de Prevención y Rehabilitación; aportaciones de las Mutuas para servicios comunes y reaseguro; recargos de prestaciones económicas; transferencias para el sistema de pensiones en la Administración de la UE; sistema de protección por cese de actividad.

La regulación de la financiación de las ampliaciones (art. 54.3 LGP — desde el Fondo de Contingencia del art. 50 LGP o por baja en otros créditos) y la prohibición de ampliar créditos previamente minorados (art. 54.4 LGP, con excepción para la Seguridad Social y la sección «Deuda Pública») se desarrolla en el Epígrafe 4, dentro de las modificaciones presupuestarias.

5.2 No disponibilidad de créditos

La no disponibilidad es una técnica que suspende temporalmente la utilización de un crédito sin anularlo: el crédito sigue figurando en el estado de gastos pero el órgano gestor no puede comprometerlo durante el periodo de la declaración. La LGP la regula en su manifestación específica (art. 45 LGP), y la LOEPSF la regula en su manifestación general como medida coercitiva ante el incumplimiento del plan económico-financiero (art. 25.1.a LOEPSF).

Artículo 45 LGP · No disponibilidad de transferencias por suficientes disponibilidades líquidas

Se autoriza al Ministro de Hacienda para declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las entidades integrantes del sector público estatal, cuando como consecuencia de la existencia de suficientes disponibilidades líquidas, pudieran no resultar necesarias para el ejercicio de su actividad presupuestada.

Asimismo, se autoriza al Ministro de Hacienda para requerir el ingreso en el Tesoro de la totalidad o parte de dichas disponibilidades líquidas, a excepción de las procedentes de cotizaciones sociales y conceptos de recaudación conjunta, cuando pudieran no ser necesarias para financiar el ejercicio de la actividad indicada.

Cuando en dichas entidades existan órganos colegiados de administración, el ingreso habrá de ser previamente acordado por los mismos.

El art. 45 LGP atribuye al Ministro de Hacienda la facultad de declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las entidades integrantes del sector público estatal cuando estas dispongan de suficiente liquidez para no necesitarlas. Es una medida específica, no general: opera solo sobre transferencias internas al sector público estatal, y la decisión la toma el Ministro de Hacienda como titular del departamento (no el Consejo de Ministros).

Artículo 25.1.a LOEPSF · No disponibilidad de créditos como medida coercitiva

1. En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, o cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la comunicación prevista en el artículo 20.6 la Administración Pública responsable deberá:

a) Aprobar, en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento, la no disponibilidad de créditos y efectuar la correspondiente retención de créditos, que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Dicho acuerdo deberá detallar las medidas de reducción de gasto correspondientes e identificar el crédito presupuestario afectado, no pudiendo ser revocado durante el ejercicio presupuestario en el que se apruebe o hasta la adopción de medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo establecido, ni dar lugar a un incremento del gasto registrado en cuentas auxiliares, a cuyo efecto esta información será objeto de un seguimiento específico. Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado.

El art. 25.1.a LOEPSF es la sede general de la no disponibilidad como medida coercitiva por incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, o por superación del periodo medio de pago a proveedores en una CCAA. La aprueba la Administración Pública responsable en el plazo de 15 días desde el incumplimiento — esto es, el órgano de gobierno de la Administración afectada: el Consejo de Ministros cuando se trata del Presupuesto del Estado; el Consejo de Gobierno autonómico cuando se trata de una CCAA; el Pleno cuando se trata de una corporación local. El acuerdo debe identificar el crédito afectado, detallar las medidas de reducción y no puede ser revocado durante el ejercicio en que se aprueba mientras subsista el incumplimiento.

Epígrafe 3 — Gastos plurianuales

1. Concepto: el gasto plurianual frente al principio de anualidad

El principio de anualidad —proyectado en los arts. 27.1 y 34.1 LGP— exige que el ejercicio presupuestario coincida con el año natural y que solo se imputen a él los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas dentro del mismo. Sin embargo, la realidad económica de determinados gastos —obras, contratos de larga duración, arrendamientos plurianuales, carga financiera de la Deuda, adquisición diferida de inmuebles— exige comprometer recursos que se extienden más allá del 31 de diciembre del ejercicio en que se autorizan.

La LGP regula tres respuestas complementarias a esta tensión entre anualidad y proyección temporal del gasto:

• El ámbito temporal del ejercicio y sus salvedades (art. 34 LGP), que permite imputar al presupuesto vigente o corriente determinadas obligaciones nacidas fuera del ejercicio ordinario. Esta regulación se desarrolla íntegramente en el Tema 1 BV, Ep. 1, sub-sección 3 (con cita literal H4 + blockquote del art. 34 LGP completo y sus cinco apartados sobre imputación temporal de derechos y obligaciones, reglas de imputación, reserva de ley del 34.4 y procedimiento de modificación del 34.5 LGP que remite a los arts. 55-57 LGP).
• Los compromisos de gasto de carácter plurianual (art. 47 LGP), que habilitan a la Administración a obligar recursos sobre ejercicios futuros dentro de límites tasados de número de anualidades y porcentajes sobre el crédito inicial.
• El régimen sobrevenido (art. 47 bis LGP) cuando la programación presupuestaria ulterior no sostiene compromisos legítimamente asumidos, y la adquisición diferida de bienes inmuebles de elevado valor (art. 48 LGP) como aplicación específica del marco plurianual.

Este epígrafe se centra en los arts. 47, 47 bis y 48 LGP. La conexión con el art. 34 LGP es la siguiente: el art. 49 LGP (temporalidad de los créditos, citado en el Ep. 2) anula al cierre del ejercicio los créditos no afectados a obligaciones reconocidas, salvo las salvedades del art. 34.2 y 34.3 LGP y las incorporaciones del art. 58 LGP; los compromisos plurianuales del art. 47 LGP no se ven afectados por esta anulación, pues su régimen autoriza expresamente la extensión a ejercicios posteriores siempre que se cumplan los límites del 47.2.

2. Los compromisos de gasto de carácter plurianual — art. 47 LGP

El art. 47 LGP es la regulación central de los gastos plurianuales. Sus seis apartados articulan: el requisito habilitante (47.1), los límites cuantitativos (47.2), la autorización especial del Gobierno (47.3), la contabilización separada (47.4), la prohibición específica para subvenciones nominativas (47.5) y la tramitación anticipada de expedientes (47.6).

Artículo 47 LGP · Compromisos de gasto de carácter plurianual

1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.

2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 por ciento, en el segundo ejercicio, el 60 por ciento, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 por ciento.

En los contratos de obra de carácter plurianual, con excepción de los realizados bajo la modalidad de abono total del precio, se efectuará una retención adicional de crédito del 10 por ciento del importe de adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago de la certificación final. Estas retenciones computarán dentro de los porcentajes establecidos en este artículo.

Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.

3. El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial. A estos efectos, el Ministro de Hacienda, a iniciativa del ministerio correspondiente, elevará al Consejo de Ministros la oportuna propuesta, previo informe de la Dirección General de Presupuestos que acredite su coherencia con la programación a que se refieren los artículos 28 y 29 de esta Ley.

4. Los compromisos a que se refiere este artículo se especificarán en los escenarios presupuestarios plurianuales y deberán ser objeto de contabilización separada.

5. No podrán adquirirse compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de la concesión de subvenciones a las que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 22.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

6. En el caso de la tramitación anticipada de expedientes de contratación a que se refiere el artículo 117.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, de encargos a medios propios y de convenios, podrá ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, la formalización del encargo o la suscripción del convenio, aun cuando su ejecución, ya sea en una o en varias anualidades, deba iniciarse en ejercicios posteriores.

En la tramitación anticipada de los expedientes correspondientes a los negocios jurídicos referidos en el párrafo anterior, así como de aquellos otros expedientes de gasto cuya normativa reguladora permita llegar a la formalización del compromiso de gasto, se deberán cumplir los límites y anualidades o importes autorizados a que se refieren los apartados 2 a 5 de este artículo.

2.1 Requisito habilitante — art. 47.1 LGP

El art. 47.1 LGP fija un requisito doble y acumulativo para que un compromiso plurianual sea admisible: la ejecución debe iniciarse en el propio ejercicio en que se autoriza el compromiso, y las anualidades posteriores no pueden superar los límites del 47.2. La regla del «inicio de ejecución en el propio ejercicio» tiene una excepción específica: la tramitación anticipada del 47.6 permite ultimar la adjudicación y formalización del contrato aunque la ejecución comience en ejercicios posteriores.

2.2 Límites cuantitativos — art. 47.2 LGP

El art. 47.2 LGP impone tres tipos de límites a los compromisos plurianuales: el número máximo de ejercicios posteriores (cuatro), los porcentajes máximos sobre el crédito inicial para cada ejercicio futuro, y una retención adicional del 10 % en los contratos de obra plurianual (salvo abono total del precio).

La regla aplica al crédito inicial de la operación: no al crédito modificado, no al importe total del contrato y no al crédito disponible en cada momento. Las excepciones a los porcentajes están expresamente tasadas en el último párrafo del 47.2 LGP: la carga financiera de la Deuda (intereses, amortización de principal, gastos de emisión, conversión, canje o amortización) y los arrendamientos de inmuebles (incluidos los contratos mixtos de arrendamiento-adquisición). Ambos quedan fuera de los límites del 47.2.

En los contratos de obra plurianual (salvo abono total del precio), se efectúa además una retención adicional del 10 % del importe de adjudicación en el momento en que esta se realice; la retención se aplica al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra o al siguiente (según el momento en que se prevea pagar la certificación final), y computa dentro de los porcentajes del 47.2 — no se suma como límite adicional.

2.3 Autorización especial del Gobierno — art. 47.3 LGP

El art. 47.3 LGP abre tres válvulas de escape para casos especialmente justificados, todas con el mismo procedimiento de autorización: iniciativa del ministerio interesado → propuesta del Ministro de Hacienda → informe previo de la Dirección General de Presupuestos (que debe acreditar la coherencia con la programación plurianual de los arts. 28 y 29 LGP) → acuerdo del Consejo de Ministros.

La autorización la concede el Consejo de Ministros como órgano colegiado del Gobierno, no el Ministro de Hacienda en solitario.

2.4 Contabilización separada — art. 47.4 LGP

Los compromisos plurianuales se especifican en los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP (cubiertos en Tema 1 BV Ep. 2) y son objeto de contabilización separada. La doble exigencia cumple una función de transparencia (el gestor y el controlador conocen en todo momento la carga futura ya comprometida) y de planificación (los escenarios plurianuales reflejan las obligaciones contraídas para ejercicios futuros, lo que condiciona la disponibilidad real de crédito en esos años).

2.5 Prohibición específica para subvenciones nominativas (concesión directa) — art. 47.5 LGP

El art. 47.5 LGP prohíbe adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de las subvenciones del art. 22.2.a) Ley 38/2003 General de Subvenciones (LGS): las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos —una de las modalidades de concesión directa—, cuya dotación y beneficiario se determinan año a año en los estados de gasto del Presupuesto. La prohibición no alcanza a las subvenciones de concurrencia competitiva (procedimiento ordinario del art. 22.1 LGS), ni a las restantes subvenciones de concesión directa (art. 22.2.b, impuestas por norma de rango legal; art. 22.2.c, excepcionales), que sí pueden generar compromisos plurianuales si cumplen los requisitos del art. 47 LGP.

2.6 Tramitación anticipada — art. 47.6 LGP

El art. 47.6 LGP permite ultimar la adjudicación y formalización del contrato, la formalización del encargo a medios propios o la suscripción del convenio aunque la ejecución se inicie en ejercicios posteriores. Es la excepción específica al requisito de «inicio de ejecución en el propio ejercicio» del 47.1. Cubre tres tipos de negocios jurídicos:

• Expedientes de contratación a los que se refiere el art. 117.2 de la Ley 9/2017 LCSP.
• Encargos a medios propios (instrucciones a entes instrumentales que actúan como prestadores en régimen de medio propio).
• Convenios (acuerdos no contractuales con otras Administraciones o sujetos privados sin contraprestación económica directa).

Y se extiende a «aquellos otros expedientes de gasto cuya normativa reguladora permita llegar a la formalización del compromiso de gasto». En todos los casos deben respetarse los límites y anualidades o importes autorizados de los apartados 2 a 5 del propio art. 47.

Cuadro-resumen del régimen del art. 47 LGP:

3. Modificación y resolución sobrevenida de compromisos plurianuales — art. 47 bis LGP

El art. 47 bis LGP regula qué hacer cuando, excepcionalmente, la Ley anual de Presupuestos de uno de los ejercicios posteriores al de asunción del compromiso no autoriza créditos suficientes para cumplir las obligaciones ya contraídas. La regulación articula un protocolo escalonado y obligatorio en tres puntos, más una regla especial para los casos en que el propio negocio jurídico condicionaba la obligación a la existencia de crédito adecuado en cada ejercicio futuro.

Artículo 47 bis LGP · Modificación y resolución de compromisos de gasto plurianuales

En relación con las obligaciones nacidas de negocios o actos jurídicos, formalizados de conformidad con el ordenamiento jurídico y de los que derivasen compromisos de gastos de carácter plurianual adquiridos de acuerdo con lo establecido en el artículo 47 de esta Ley, cuando, excepcionalmente, en alguno de los ejercicios posteriores a aquel en que se asumió el compromiso, la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado no autorizase créditos suficientes para el cumplimiento de dichas obligaciones, se actuará de la siguiente manera:

1.º) El órgano competente para aprobar y comprometer el gasto estará obligado a comunicar tal circunstancia al tercero, tan pronto como se tenga conocimiento de ello.

2.º) Siempre que lo permitan las disponibilidades de los créditos, se acordará, de acuerdo con el procedimiento establecido en las correspondientes normas, la reprogramación de las obligaciones asumidas por cada parte, con el consiguiente reajuste de anualidades, ajustándolo a las nuevas circunstancias.

3.º) Cuando no resulte posible proceder en los términos indicados en el punto 2.º) anterior, el órgano competente acordará la resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas, y fijando las compensaciones que, en su caso, procedan.

En aquellos supuestos en los que la obligación de la Hacienda Pública estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los Presupuestos Generales del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia.

El protocolo del art. 47 bis LGP es escalonado y obligatorio, no opcional. Cada paso es presupuesto del siguiente: la comunicación al tercero (1.º) es deber de transparencia y lealtad contractual inmediato a la advertencia de insuficiencia de crédito; la reprogramación de anualidades (2.º) es la solución preferente, mantiene el contrato y solo procede «siempre que lo permitan las disponibilidades de los créditos»; la resolución del negocio jurídico (3.º) es la ultima ratio, opera cuando la reprogramación no es viable y exige fijar las compensaciones que procedan a favor del tercero.

El párrafo final del art. 47 bis LGP añade una regla específica para los casos en que el propio negocio jurídico condicionaba la obligación de la Hacienda Pública a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los PGE de cada ejercicio futuro (cláusula resolutoria sobre presupuesto). En estos supuestos, antes de que opere la condición resolutoria, el órgano administrativo debe: (i) valorar el presupuesto autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, (ii) considerar soluciones alternativas y (iii) notificar fehacientemente al tercero tal circunstancia. Es un deber de prudencia añadido a los tres puntos del protocolo escalonado.

4. Adquisición diferida de bienes inmuebles — art. 48 LGP

El art. 48 LGP regula dos supuestos específicos de aplicación del marco plurianual: la adquisición diferida de bienes inmuebles de elevado valor (48.1) y los contratos de obras con abono total del precio (48.2).

Artículo 48 LGP · Adquisiciones, obras con pago aplazado y otros compromisos de carácter plurianual

1. Podrá ser diferido el vencimiento de la obligación de pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos directamente cuyo importe exceda de seis millones de euros, sin que, en ningún caso, el desembolso inicial a la firma de la escritura pueda ser inferior al 25 por ciento del precio, pudiendo distribuirse el resto en los cuatro ejercicios siguientes dentro de las limitaciones porcentuales contenidas en el artículo 47 de esta ley.

2. El procedimiento descrito en el artículo 47 de esta ley será de aplicación en el caso de los contratos de obras que se efectúen bajo la modalidad de abono total de los mismos, según lo previsto en el artículo 99.2. del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

El art. 48.1 LGP fija un régimen especial para las adquisiciones directas de bienes inmuebles cuyo precio supere los seis millones de euros. La lógica es la misma que la de los gastos plurianuales: distribuir el impacto presupuestario a lo largo de varios ejercicios. Las reglas concretas son tres:

• Umbral material: el precio de adquisición debe exceder de seis millones de euros. Por debajo del umbral, el art. 48.1 LGP no habilita esta vía específica de diferimiento; el gasto seguirá las reglas generales de imputación temporal y, si concurren las condiciones, podrá articularse como compromiso plurianual ordinario del art. 47 LGP.
• Desembolso inicial mínimo: a la firma de la escritura, no inferior al 25 % del precio. Es el umbral que garantiza que la adquisición tiene respaldo presupuestario sólido desde el primer momento.
• Distribución del resto: el 75 % restante puede distribuirse en los cuatro ejercicios siguientes, respetando los porcentajes del art. 47.2 (70 % – 60 % – 50 % – 50 %).

El art. 48.2 LGP extiende el procedimiento del art. 47 LGP a los contratos de obras con abono total del precio.

Epígrafe 4 — Las modificaciones presupuestarias

1. Concepto y régimen general — art. 51 LGP

Las modificaciones presupuestarias son alteraciones formales del estado de gastos aprobado por la Ley de Presupuestos, tramitadas durante el ejercicio para adaptar el presupuesto a necesidades reales que no se previeron en su aprobación inicial. Su existencia evita que la rigidez del principio de especialidad (art. 42 LGP) y del de limitación (art. 46 LGP) impida atender necesidades imprevistas, pero las somete a un régimen procedimental y competencial estricto que preserva el control legislativo y ejecutivo.

La Sección 2.ª del Capítulo IV del Título II LGP (arts. 51 a 60) regula su régimen. El art. 51 LGP cierra el catálogo de figuras admisibles.

Artículo 51 LGP · Modificación de los créditos iniciales

La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante:

a) Transferencias.

b) Generaciones.

c) Ampliaciones.

d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

e) Incorporaciones.

La enumeración del art. 51 LGP es cerrada: las únicas modificaciones admisibles del estado de gastos son las cinco figuras de las letras a) a e). A ellas se añade, como categoría distinta, el anticipo de Tesorería del art. 60 LGP, que no es modificación presupuestaria en sentido estricto sino un crédito provisional pendiente de regularización mediante ley.

Toda modificación que incremente el gasto total exige financiación compensatoria: Fondo de Contingencia, baja en otros créditos, mayores ingresos sobrevenidos o remanente de tesorería del ejercicio anterior, según la figura y el ámbito (Estado, OO.AA., SS). La regla está positivamente recogida en los arts. 50, 54.3, 55.1, 56.2, 57.2 y 58, párrafos finales LGP.

2. El Fondo de Contingencia — arts. 50 y 59 LGP

El Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria es la herramienta presupuestaria que permite al Estado financiar necesidades imprevistas sin tramitar un proyecto de ley específico cada vez que surge una urgencia de gasto no financiero. Su existencia hace flexible el Presupuesto sin perder el control parlamentario: el crédito ya está aprobado en la Ley de PGE, pero su aplicación queda condicionada a que surja una necesidad inaplazable y no discrecional.

Artículo 50 LGP · Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria

1. El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito, incluirá una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria», por importe del dos por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación y consignados en una sección presupuestaria independiente de dicho presupuesto.

El Fondo únicamente financiará, cuando proceda, las siguientes modificaciones de crédito salvo que concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 59 de esta Ley:

a) Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo 54.

b) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de conformidad con lo previsto en el artículo 55.

c) Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo 58.

En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria.

2. La aplicación del Fondo de Contingencia se aprobará, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito.

El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral acerca de la utilización del Fondo Regulado en este artículo. La oficina pondrá dicha documentación a disposición de los Diputados, Senadores y las Comisiones parlamentarias.

El régimen del Fondo articula cuatro reglas centrales:

• Dotación: 2 % del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los destinados a financiar a CCAA y EELL en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación. Se consigna en una sección presupuestaria independiente del propio presupuesto del Estado.
• Finalidad: hacer frente a necesidades inaplazables y no discrecionales para las que no se haya hecho la adecuada dotación de crédito. La doble exigencia —inaplazable + no discrecional— cierra el paso a cualquier uso oportunista: no basta con que el gasto sea urgente; debe tratarse de una necesidad cuya cobertura no derive de una decisión discrecional nueva de la Administración.
• Lista cerrada de modificaciones que financia (50.1, párrafo segundo): ampliaciones del art. 54, créditos extraordinarios y suplementos del art. 55, incorporaciones del art. 58. Fuera de este catálogo, no puede emplearse el Fondo.
• Prohibición absoluta: el Fondo no puede financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos derivados de decisiones discrecionales de la Administración sin cobertura presupuestaria.

El procedimiento del 50.2 requiere acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda (denominación literal del BOE consolidado), adoptado con carácter previo a la autorización de la modificación de crédito que financia: son dos acuerdos sucesivos, primero la aplicación del Fondo, después la modificación concreta. El control parlamentario se ejerce mediante informe trimestral del Gobierno a las Cortes Generales a través de su Oficina Presupuestaria.

El art. 59 LGP completa la regulación con tres exclusiones del régimen del Fondo (y, por extensión, de los regímenes de financiación de los arts. 54 y 58).

Artículo 59 LGP · Exclusión de la aplicación de determinadas modificaciones al Fondo de Contingencia

A las modificaciones relativas al pago de la Deuda Pública, a las que afecten a los créditos destinados a financiar a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación, así como a las que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computadas en la forma establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, no les será de aplicación respecto de su financiación lo establecido en los artículos 50, 54 y 58 de la presente Ley, con excepción de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito a que se refiere el artículo 58.c) anterior.

Las tres exclusiones del art. 59 LGP son:

• Modificaciones relativas al pago de la Deuda Pública (carga financiera).
• Modificaciones que afecten a créditos destinados a financiar a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación.
• Modificaciones que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computadas conforme al art. 27 LOEPSF.

A estas modificaciones no se les aplica la financiación de los arts. 50 (Fondo), 54 (ampliaciones) ni 58 (incorporaciones), con la única excepción de los créditos extraordinarios y suplementos a que se refiere el art. 58.c) LGP (retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito anticipados conforme al art. 60 LGP, cuyas leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación parlamentaria al cierre del ejercicio).

3. Transferencias de crédito — art. 52 LGP

La transferencia de crédito es un traspaso de dotación entre créditos ya existentes (o entre créditos existentes y nuevos creados al efecto) sin alterar el importe total del presupuesto: lo que se aumenta en un crédito se minora en otro de simétrica cuantía. Junto con la incorporación de remanentes del art. 58 LGP, es una de las dos figuras del art. 51 LGP que no incrementan el gasto total del ejercicio, y por eso sus restricciones tienen una lógica distinta de las demás: no se trata de impedir un mayor gasto, sino de garantizar la coherencia interna de las clasificaciones del Presupuesto.

Artículo 52 LGP · Transferencias de crédito

1. Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones:

a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.

b) No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias. Esta restricción no afectará a los créditos del programa de contratación centralizada.

c) No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio.

Esta restricción no afectará a créditos con carácter ampliable de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social o cuando afecten a créditos de la sección 06 Deuda Pública.

d) En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables.

2. Las anteriores restricciones no afectarán a las transferencias de crédito que hayan de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a comunidades autónomas; las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u organismos autónomos; las que se efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y las que se realicen desde el programa de imprevistos.

3. En ningún caso las transferencias podrán crear créditos destinados a subvenciones nominativas o aumentar los ya existentes salvo que sean conformes con lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones o se trate de subvenciones o aportaciones a otros entes del sector público.

El art. 52 LGP articula la regulación en tres planos: las cuatro restricciones generales del 52.1, las cinco excepciones del 52.2 que las levantan todas, y la prohibición específica del 52.3 sobre subvenciones nominativas.

3.1 Las cuatro restricciones del art. 52.1 LGP

• 52.1.a — Restricción de naturaleza económica: no caben transferencias desde créditos para operaciones financieras al resto, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes. La regla impide diluir las grandes categorías de la clasificación económica (financieras → no financieras; capital → corrientes), salvaguardando la estructura plurianual del gasto.
• 52.1.b — Restricción de sección: no caben transferencias entre créditos de distintas secciones presupuestarias (Ministerios u órganos con dotación diferenciada). Excepción: los créditos del programa de contratación centralizada.
• 52.1.c — Restricción sobre créditos ya modificados: no se pueden minorar créditos extraordinarios ni créditos previamente suplementados o ampliados en el ejercicio. Excepciones: créditos con carácter ampliable de las entidades de la SS y créditos de la sección 06 «Deuda Pública».
• 52.1.d — Restricción específica de la SS: en el ámbito de las entidades de la SS, no caben minoraciones de créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables.

3.2 Las cinco excepciones del art. 52.2 LGP

El art. 52.2 LGP enumera cinco supuestos en que todas las restricciones del 52.1 se levantan: reorganizaciones administrativas; traspaso de competencias a CCAA; convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u OO.AA.; transferencias para dar cumplimiento a la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español; transferencias desde el programa de imprevistos.

3.3 La prohibición específica del art. 52.3 LGP — subvenciones nominativas

El art. 52.3 LGP prohíbe crear o aumentar mediante transferencia créditos destinados a subvenciones nominativas (aquellas en que el beneficiario está identificado expresamente en la Ley de PGE). La prohibición tiene dos excepciones: que la subvención sea conforme con la Ley 38/2003 General de Subvenciones, o que se trate de subvenciones o aportaciones a otros entes del sector público.

4. Generaciones de crédito — art. 53 LGP

La generación de crédito es la modificación que incrementa los créditos del estado de gastos como consecuencia de ingresos sobrevenidos no previstos en el presupuesto inicial o superiores a las previsiones. Su rasgo central: es autofinanciada —el incremento de gasto se ampara en un ingreso efectivamente realizado o, en supuestos específicos, en un compromiso firme de aportación—.

Artículo 53 LGP · Generaciones de crédito

1. Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.

2. Podrán dar lugar a generaciones los ingresos realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:

a) Aportación del Estado a los organismos autónomos o a las entidades con presupuesto limitativo, así como de los organismos autónomos y las entidades con presupuesto limitativo y otras personas naturales o jurídicas al Estado u otros organismos autónomos o entidades con presupuesto limitativo, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos.

b) Ventas de bienes y prestación de servicios.

c) Enajenaciones de inmovilizado.

d) Reembolsos de préstamos.

e) Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas.

f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.

3. La generación sólo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican. No obstante, en el caso de los organismos autónomos y de la Seguridad Social, la generación como consecuencia del supuesto previsto en el párrafo a) del apartado anterior podrá realizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por el organismo o entidad correspondiente, o cuando exista un compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se prevea realizar en el propio ejercicio.

4. Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados o por la prestación del servicio.

Cuando la enajenación se refiera a inmovilizado, la generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a operaciones de la misma naturaleza económica.

Los ingresos procedentes de reembolso de préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la concesión de nuevos préstamos.

5. Con carácter excepcional podrán generar crédito en el Presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último trimestre del ejercicio anterior.

El art. 53 LGP cierra el régimen en cinco planos:

• Concepto (53.1): la generación incrementa créditos en respuesta a ingresos no previstos o superiores a los presupuestados.
• Seis supuestos habilitantes (53.2, letras a-f): aportaciones, ventas, enajenaciones, reembolsos, ingresos afectados, reintegros.
• Regla sobre el momento (53.3): la generación solo procede cuando se hayan efectuado los ingresos que la justifican. Para OO.AA. y SS, en el supuesto del 53.2.a, basta el reconocimiento del derecho o un compromiso firme si el ingreso se prevé en el propio ejercicio.
• Regla material por naturaleza (53.4): cuando los ingresos provengan de venta de bienes o prestación de servicios, la generación solo cubre créditos de la misma naturaleza que los originaron; las enajenaciones de inmovilizado, créditos de la misma naturaleza económica; los reembolsos de préstamos, créditos para conceder nuevos préstamos.
• Regla del último trimestre (53.5): excepcionalmente, los ingresos del último trimestre del ejercicio anterior pueden generar crédito en el del ejercicio actual.

5. Ampliaciones de crédito — arts. 54.3 y 54.4 LGP

Los créditos ampliables son una excepción legal a la limitación del art. 46 LGP: pueden incrementarse automáticamente cuando se produce el hecho o la circunstancia habilitante, sin tramitar un expediente de modificación ordinario. El concepto, los supuestos del Estado y OO.AA. (54.1) y la lista taxativa de la Seguridad Social (54.2, letras a-h) se citan literalmente en el Ep. 2, sub-sección 5.1 de este Tema 2. Aquí se completa el régimen con los apartados 3 (financiación) y 4 (prohibición de ampliar créditos minorados) del art. 54 LGP, propios del régimen de las modificaciones presupuestarias.

Artículo 54 LGP · Créditos ampliables (apartados 3 y 4)

3. Las ampliaciones de crédito que afecten a operaciones del presupuesto del Estado se financiarán con cargo al Fondo de Contingencia, conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta ley, o con baja en otros créditos del presupuesto no financiero.

La financiación de las ampliaciones de crédito en el presupuesto de los organismos autónomos podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo, con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente o con baja en otros créditos del presupuesto no financiero del organismo.

En el caso de que la financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acordarán mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado.

La financiación de las ampliaciones de crédito en el Presupuesto de las Entidades de la Seguridad Social podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto, con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente o con baja en otros créditos del presupuesto. Si los ingresos proceden de aportaciones del Estado mayores a las inicialmente previstas en el presupuesto, la ampliación de crédito podrá autorizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por parte de la correspondiente entidad.

4. No podrán ampliarse créditos que hayan sido previamente minorados, salvo en el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y en el de la sección 06 “Deuda Pública” siempre que su aprobación no reduzca la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computada en la forma establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera o cuando la minoración resulte de un traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas.

El art. 54.3 LGP distingue tres regímenes de financiación de las ampliaciones según el ámbito:

Cuando la financiación de la ampliación de un OO.AA. requiera modificar también el presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acuerdan conjuntamente mediante el procedimiento aplicable a la del Estado (regla de paralelismo procedimental del 54.3, párrafo tercero).

El art. 54.4 LGP cierra el régimen con una prohibición general y dos excepciones:

• Regla: no pueden ampliarse créditos que hayan sido previamente minorados.
• Excepción para la SS: en el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
• Excepción para la sección 06 Deuda Pública: siempre que la ampliación no reduzca la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio (cómputo conforme al art. 27 LOEPSF) o cuando la minoración resulte de un traspaso de competencias a las CCAA.

6. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito — arts. 55, 56 y 57 LGP

Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito son las modificaciones de mayor rango y más estrictamente regladas: ambos crean o incrementan dotación de gasto donde la previsión inicial no la cubre, y ambos comparten tramitación, financiación y subsidiariedad (solo proceden cuando ninguna otra figura del art. 51 LGP basta). La distinción entre ambos es nítida: el crédito extraordinario crea un crédito donde no existía ninguno para el gasto que ha de atenderse; el suplemento de crédito incrementa un crédito ya existente pero insuficiente y no ampliable. La regulación se reparte en tres regímenes según el ámbito subjetivo: arts. 55 (Estado), 56 (OO.AA.) y 57 (SS).

6.1 Régimen del Estado — art. 55 LGP

Artículo 55 LGP · Créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado

1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. La financiación de éstos se realizará de la forma que se indica a continuación:

a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados.

b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

2. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia, tanto si se financian con Fondo de Contingencia como con baja en otros créditos.

b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos.

c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del Presupuesto.

3. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores si se hubiera anulado crédito en el ejercicio de procedencia, cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia.

El art. 55 LGP cierra el régimen del Estado en tres planos:

• Subsidiariedad (55.1): solo procede tramitar un crédito extraordinario o suplemento cuando el gasto no pueda demorarse al ejercicio siguiente y no quepa atenderlo con las demás figuras del art. 51 LGP.
• Financiación (55.1, letras a-b): operaciones no financieras → baja en el Fondo de Contingencia o en otros créditos no financieros; operaciones financieras → Deuda Pública o baja en otros créditos financieros.
• Competencia (55.2 y 55.3): se reparte entre Cortes Generales (proyecto de ley) y Consejo de Ministros según el tipo de obligación y la fuente de financiación.

El proyecto de ley del 55.2 LGP exige siempre informe previo de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, además de la propuesta del Ministro de Hacienda al Consejo de Ministros para su remisión a las Cortes.

6.2 Régimen de los organismos autónomos — art. 56 LGP

Artículo 56 LGP · Reglas para los créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos

1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de un organismo autónomo se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes.

2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente.

En el caso de que la financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acordarán conjuntamente, mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado.

3. La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá:

a. A los Presidentes o Directores de los organismos hasta un importe del 10 % del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos, cuando no supere la cuantía de 500.000 euros, excluidos los que afecten a gastos de personal o a los contemplados en el apartado 2 del artículo 44 de esta Ley, dando cuenta de los acuerdos al Ministro de que dependan y al Ministro de Hacienda.

b. Al Ministro de Hacienda cuando, superándose alguno de los anteriores límites, no se alcance el 20 % del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos ni se supere la cuantía de 1.000.000 de euros. Asimismo, le corresponderá la autorización de los que se encuentren entre los supuestos de exclusión a que se refiere el párrafo a siempre que su cuantía no supere los límites establecidos en este apartado.

c. Al Consejo de Ministros en los restantes casos.

4. Los límites establecidos en el apartado 3 anterior, a los efectos de determinar la competencia para realizar estas modificaciones, se referirán al conjunto de las efectuadas en el ejercicio presupuestario, computándose de forma independiente según afecte a gastos de personal o a los incluidos en el apartado 2 del artículo 44 o se trate del resto de los gastos.

No se computarán para la determinación de dichos límites las modificaciones que se financien con incremento en la aportación del Estado.

5. Cuando un crédito extraordinario deba autorizarse en un capítulo que no exista en el presupuesto de gastos inicial del organismo autónomo, la autorización le corresponderá al Presidente o Director del organismo autónomo cuando no supere la cuantía de 500.000 euros, al Ministro de Economía y Hacienda si excediendo del anterior importe no supera la cuantía de 1.000.000 de euros, y al Consejo de Ministros en los restantes casos.

6. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas remitirá a las Cortes Generales, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito tramitados al amparo de este artículo. La oficina pondrá dicha documentación a disposición de los Diputados, Senadores y las Comisiones parlamentarias.

7. En el supuesto de que el crédito extraordinario o el suplemento de crédito se destinara a atender obligaciones de ejercicios anteriores, para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia, se remitirá un proyecto de Ley a las Cortes Generales, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo anterior.

La pieza nuclear del art. 56 LGP es el reparto competencial del 56.3 por umbrales porcentuales y cuantías:

Los umbrales se refieren al conjunto de modificaciones del ejercicio presupuestario (56.4) y se computan de forma independiente según afecten a gastos de personal, supuestos del 44.2 LGP o resto de gastos. No se computan las modificaciones financiadas con incremento en la aportación del Estado. La regla específica del 56.5 LGP atribuye al Presidente/Director (hasta 500.000 €), Ministro de Economía y Hacienda (hasta 1.000.000 €) y Consejo de Ministros (resto) los créditos extraordinarios en capítulos no existentes en el presupuesto inicial del organismo. El informe trimestral a las Cortes Generales del 56.6 LGP es paralelo al previsto para el Fondo de Contingencia (art. 50.2 LGP). Si el crédito extraordinario o suplemento se destina a obligaciones de ejercicios anteriores sin crédito anulado en procedencia, el 56.7 LGP remite al procedimiento del art. 55 LGP (proyecto de ley a las Cortes Generales).

6.3 Régimen de la Seguridad Social — art. 57 LGP

Artículo 57 LGP · Créditos extraordinarios y suplementos de crédito de la Seguridad Social

1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de las entidades de la Seguridad Social, se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes.

2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto de la entidad o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. Si los ingresos proceden de aportaciones del Estado mayores a las inicialmente previstas en el presupuesto, el suplemento de crédito o crédito extraordinario podrá autorizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por parte de la correspondiente entidad.

La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, al Gobierno cuando su importe sea superior al dos por ciento del presupuesto inicial de gastos de la respectiva Entidad y al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, o al de Sanidad y Consumo cuando la modificación afecte al presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, cuando su importe no exceda de dicho porcentaje.

Por excepción, no será preceptivo el informe del Ministerio de Economía y Hacienda previo a la autorización de suplementos y créditos extraordinarios en los presupuestos de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. En estos casos, una vez autorizada la modificación presupuestaria, se dará cuenta al Ministerio de Economía y Hacienda.

3. Los límites porcentuales establecidos en el apartado 2 anterior, a los efectos de determinar la competencia para acordar estas modificaciones, se referirán al conjunto de las efectuadas en el ejercicio presupuestario para el respectivo presupuesto, sin que sean computables en su determinación las financiadas con incremento de la aportación del Estado.

4. El Ministro de Empleo y Seguridad Social remitirá a las Cortes Generales, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito concedidos al amparo de este artículo. La oficina pondrá dicha documentación a disposición de los Diputados, Senadores y las Comisiones parlamentarias.

5. En el supuesto de que el crédito extraordinario o el suplemento de crédito se destinara a atender obligaciones de ejercicios anteriores, para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia que afecte al presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria o al del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado. Este mismo procedimiento se aplicará a propuesta de la Ministra de Empleo y Seguridad Social cuando se trate de créditos para atender gastos del resto de entidades de la Seguridad Social.

El art. 57 LGP reparte la competencia para créditos extraordinarios y suplementos en la Seguridad Social mediante un umbral del 2 % del presupuesto inicial de gastos de la entidad:

La autorización exige informe previo del Ministerio de Economía y Hacienda, salvo la excepción de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (57.2, párrafo tercero): en sus presupuestos no es preceptivo el informe previo; basta dar cuenta al Ministerio una vez autorizada la modificación. Los umbrales se refieren al conjunto de modificaciones del ejercicio (57.3) y no se computan las financiadas con incremento de la aportación del Estado. El informe trimestral a las Cortes Generales lo remite el Ministro de Empleo y Seguridad Social (57.4). Para obligaciones de ejercicios anteriores sin crédito anulado del INGESA o IMSERSO, el 57.5 LGP exige proyecto de ley a las Cortes Generales con idéntico procedimiento que el art. 55 LGP.

7. Incorporaciones de crédito — art. 58 LGP

La incorporación de crédito es la modificación que rescata del ejercicio anterior remanentes de crédito no consumidos y los integra en el del ejercicio actual. Constituye una excepción específica al art. 49.2 LGP (anulación de pleno derecho de los créditos no afectados al cierre del ejercicio, estudiada en el Ep. 2 sub-sección 2.3): los supuestos tasados del 58 LGP a-d permiten preservar los créditos que en otro caso desaparecerían el 31 de diciembre.

Artículo 58 LGP · Incorporaciones de crédito

No obstante lo dispuesto en el artículo 49, se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los siguientes casos:

a) Cuando así lo disponga una norma de rango legal.

b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a) y e).

c) Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario.

d) Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.

Las incorporaciones de crédito que afecten al presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta ley o con baja en otros créditos de operaciones no financieras.

Las incorporaciones de crédito en el Presupuesto de organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social únicamente podrán realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería que al fin del ejercicio anterior no haya sido aplicada al presupuesto del organismo.

En el presupuesto de la Seguridad Social podrán incorporarse a los correspondientes créditos, los remanentes que resulten de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito autorizados en el último mes del ejercicio anterior.

Los cuatro supuestos tasados de incorporación del art. 58 LGP a-d responden a lógicas distintas pero comparten un denominador común: el remanente de crédito no consumido se ha generado por causas legalmente protegidas, no por inejecución pura.

• 58.a — Norma con rango legal: cuando una ley disponga expresamente la incorporación. Es el supuesto residual de máxima protección legal.
• 58.b — Remanentes de generaciones del 53.2.a y 53.2.e: las generaciones por aportaciones (53.2.a) e ingresos legalmente afectados (53.2.e) sobreviven al cierre si no se consumieron, porque su origen (aportación o afectación) sigue siendo vinculante en el ejercicio siguiente.
• 58.c — Retenciones para créditos extraordinarios o suplementos anticipados: cuando se ha anticipado el pago de un crédito extraordinario o suplemento mediante el procedimiento del art. 60 LGP (anticipos de Tesorería) y las leyes de concesión están pendientes de aprobación por el Parlamento al cierre del ejercicio.
• 58.d — Créditos extraordinarios y suplementos del último mes: cuando los créditos extraordinarios o suplementos han sido concedidos por ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior. La inmediatez del cierre justifica la incorporación al ejercicio siguiente.

La financiación de las incorporaciones (58, párrafos finales) distingue tres regímenes paralelos a los de ampliaciones:

8. Anticipos de Tesorería — art. 60 LGP

El anticipo de Tesorería no es modificación presupuestaria en sentido estricto: es un crédito provisional que el Gobierno concede excepcionalmente cuando una necesidad inaplazable de gasto está pendiente de tramitación legislativa (proyecto de ley de crédito extraordinario o suplemento). Su régimen tasado lo distingue de cualquier modificación del art. 51 LGP: límite cuantitativo del 1 %, dos supuestos habilitantes y cancelación obligatoria si las Cortes no aprueban la ley.

Artículo 60 LGP · Anticipos de Tesorería

1. Con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, podrá conceder anticipos de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del uno por ciento de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en los siguientes casos:

a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.

b) Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

2. Si el crédito extraordinario o el suplemento de crédito a conceder en el Presupuesto del Estado se destinase a financiar necesidades planteadas en el Presupuesto de los organismos autónomos, la concesión del anticipo de Tesorería comportará la autorización para atender en el organismo el pago de las mencionadas necesidades mediante operaciones de Tesorería.

3. Si las Cortes Generales no aprobasen el proyecto de Ley de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, dispondrá la cancelación del anticipo de Tesorería con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.

El régimen del art. 60 LGP articula cuatro reglas:

• Carácter excepcional: el anticipo procede con carácter excepcional para atender gastos inaplazables, no como mecanismo ordinario de gestión.
• Concesión: corresponde al Gobierno (Consejo de Ministros), a propuesta del Ministro de Economía (denominación literal del BOE consolidado).
• Límite cuantitativo: en cada ejercicio, el conjunto de anticipos no puede superar el 1 % de los créditos autorizados al Estado por la Ley de PGE.
• Supuestos tasados (60.1.a-b): (a) tramitación ya iniciada de un crédito extraordinario o suplemento con dictamen favorable del Consejo de Estado; (b) ley promulgada que establezca obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento.

La regla del 60.2 LGP permite que el anticipo destinado a financiar necesidades de un OO.AA. comporte la autorización para atender en el organismo el pago mediante operaciones de Tesorería. La regla del 60.3 LGP cierra el régimen con la cancelación automática: si las Cortes Generales no aprueban el proyecto de ley, el Gobierno dispondrá la cancelación del anticipo a propuesta del Ministro de Hacienda, con cargo a los créditos del departamento u organismo cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.

9. Competencias generales para autorizar las modificaciones — arts. 61, 62 y 63 LGP

La Sección 3.ª del Capítulo IV del Título II LGP (arts. 61, 62 y 63) reparte las competencias para autorizar las modificaciones presupuestarias entre el Gobierno, el Ministro de Hacienda, los titulares de los ministerios y los presidentes y directores de los organismos autónomos y de las entidades de la Seguridad Social.

Antes de entrar en el reparto, debe advertirse que los arts. 50, 55, 56, 57, 60 y 63 LGP citan literalmente denominaciones ministeriales que ya no existen: «Ministro de Economía y Hacienda», «Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas», «Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales», «Ministro de Sanidad y Consumo», «Ministro de Empleo y Seguridad Social» y «Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad». La estructura departamental vigente, fijada por el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, modificado por el Real Decreto 1230/2023, de 27 de diciembre, separa entre otros departamentos:

• Ministerio de Hacienda (asume las competencias presupuestarias del BOE).
• Ministerio de Economía, Comercio y Empresa.
• Ministerio de Trabajo y Economía Social.
• Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
• Ministerio de Sanidad.
• Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030.

Artículo 61 LGP · Competencias del Gobierno

Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa de los ministros afectados:

a) Autorizar las transferencias entre distintas secciones presupuestarias como consecuencia de reorganizaciones administrativas.

b) Autorizar, respecto del presupuesto de los organismos autónomos, las modificaciones previstas en el párrafo c) del apartado 3 del artículo 56 de esta ley.

c) Autorizar, respecto del presupuesto de la Seguridad Social, las modificaciones reservadas al Gobierno en el apartado 2 del artículo 57 de esta ley.

d) Autorizar los créditos extraordinarios y suplementarios a los que se refiere el apartado 3 del artículo 55.

Artículo 62 LGP · Competencias del Ministro de Hacienda

Corresponde al Ministro de Hacienda:

1. Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias:

a) Las transferencias no reservadas a la competencia del Consejo de Ministros que, conforme al artículo 63, no puedan acordarse directamente por los titulares de los departamentos afectados.

b) Las generaciones previstas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 53 y las que corresponda realizar en el Presupuesto del Estado en los supuestos definidos en los párrafos b) y e) del mismo apartado, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

c) Las incorporaciones de remanentes reguladas en el artículo 58.

d) Las ampliaciones de crédito previstas en el artículo 54.1, sin perjuicio de las competencias asignadas a los Presidentes y Directores de las Entidades de la Seguridad Social en el artículo 63.3.

e) Las previstas, respecto del presupuesto de los organismos autónomos, en el párrafo b) del apartado 3 del artículo 56.

2. Acordar o denegar las modificaciones presupuestarias, en los supuestos de competencia de los titulares de los ministerios y organismos autónomos, cuando exista informe negativo de la Intervención Delegada y el titular de la competencia lo remita en discrepancia al Ministro de Hacienda.

Artículo 63 LGP · Competencias de los ministros

1. Los titulares de los distintos ministerios podrán autorizar, previo informe favorable de la Intervención Delegada competente en el ministerio o, en su caso, en las entidades a que se refiere el artículo 3.1 de esta ley, las siguientes modificaciones presupuestarias:

a) Transferencias entre créditos de un mismo programa o entre programas de un mismo servicio, incluso con la creación de créditos nuevos en el caso de los destinados a compra de bienes corrientes y servicios o inversiones reales, siempre que se encuentren previamente contemplados en los códigos que definen la clasificación económica y no afecten a los de personal o no incrementen los créditos que enumera el apartado 2 del articulo 43 de esta Ley.

b) Generaciones de crédito en los supuestos contemplados en los párrafos a), d) y f) del apartado 2 del artículo 53 de esta ley, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales ejercerá, respecto del Presupuesto de la Seguridad Social, las competencias que el artículo 62 otorga al Ministerio de Hacienda, salvo en el caso de la ampliación de créditos a que se refiere el párrafo d) de este artículo. No obstante cuando las transferencias incrementen créditos para la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva y universal con baja en créditos destinados a la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, se requerirá el informe favorable del Ministerio de Hacienda. En la parte relativa al presupuesto de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, esta competencia será ejercida por el Ministro de Sanidad y Consumo.

Los presidentes de los órganos del Estado con secciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, tendrán las competencias establecidas en este número en relación con las modificaciones presupuestarias del presupuesto de gastos respectivo, sin perjuicio del principio de autonomía presupuestaria de las Cortes Generales. En el caso de los presidentes de los Órganos Constitucionales no será de aplicación la limitación contenida en el párrafo a) de este apartado respecto del incremento de los gastos de personal.

2. Los presidentes y directores de los organismos autónomos, y de las restantes entidades comprendidas en el artículo 3.1 de esta ley, además de las competencias que les otorga el artículo 56 ejercerán, referidas a sus respectivos presupuestos, las relativas a las generaciones contenidas en los párrafos b) y e) del apartado 2 del artículo 53, así como las establecidas en este artículo a favor de los ministros, quienes podrán avocarlas en todo o en parte. Los acuerdos de avocación serán comunicados a la Dirección General de Presupuestos.

3. Corresponderá a los presidentes y directores de las entidades de la Seguridad Social la autorización, en sus respectivos presupuestos, de las modificaciones siguientes:

a) Las generaciones de crédito a que se refiere el artículo 53, excepto en el supuesto del apartado 2.c), aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

b) Las ampliaciones del artículo 54.

c) Las transferencias entre un mismo programa y capítulo o programas de la misma entidad y capítulo, incluso con la creación de créditos nuevos en el caso de los destinados a compra de bienes corrientes y servicios e inversiones reales, siempre que no afecten a gastos de personal, a actuaciones protocolarias y representativas o supongan una desviación en los objetivos de los programas.

No obstante, cuando las transferencias incrementen créditos para la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva y universal con baja en créditos destinados a la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, se requerirá el informe favorable del Ministerio de Hacienda.

Estas competencias podrán ser avocadas, en todo o en parte, por el Ministro de Sanidad y Consumo respecto del presupuesto de Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales con respecto al presupuesto de las restantes Entidades de la Seguridad Social.

4. Una vez autorizadas las modificaciones presupuestarias a que se refiere este artículo los acuerdos que afecten al presupuesto del Estado o de sus organismos se remitirán a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para instrumentar su ejecución.

El reparto competencial de los arts. 61-63 LGP se sintetiza así:

Las competencias de los presidentes y directores de OO.AA. y de SS (63.2 y 63.3) pueden ser avocadas por los ministros respectivos (Ministro de Sanidad y Consumo para el INGESA, Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para el resto de entidades de la SS). Las modificaciones autorizadas al amparo del art. 63 LGP que afecten al presupuesto del Estado o de sus organismos se remiten a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para instrumentar su ejecución (63.4).