Tema 1 — El presupuesto y su ciclo

Bloque V Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. El presupuesto: concepto.
2. Los principios presupuestarios.
3. El ciclo presupuestario.
4. El presupuesto por programas: concepto y fases.
5. Terminología y desarrollo del proceso presupuestario.

Epígrafe 1 — El presupuesto: concepto

1. Concepto y naturaleza jurídica del presupuesto

La noción de presupuesto nace de la necesidad de clasificar la actividad financiera del Estado, expresarla en términos monetarios y calcular los recursos necesarios para desarrollarla. En sentido amplio, la doctrina financiera lo concibe como la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un período de tiempo determinado.

La definición doctrinal más influyente en la dogmática española es la de F. Neumark, que caracteriza el presupuesto como un resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones —en principio obligatorias— de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos. La fórmula condensa los tres rasgos clásicos del documento presupuestario: carácter sistemático (ordenación coherente), periodicidad regular (anualidad) y obligatoriedad de las previsiones de gasto.

La noción legal vigente en Derecho español la fija el art. 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP).

Artículo 32 LGP · Definición del presupuesto

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.

La definición legal articula cinco rasgos esenciales:

• Expresión cifrada: el presupuesto se formula en términos monetarios, lo que permite la comparación y el control cuantitativo.
• Conjunta: comprende a todos los órganos y entidades del sector público estatal en un único documento, no en presupuestos separados sin integrar.
• Sistemática: ordenada mediante clasificaciones coherentes (orgánica, por programas, económica), no como un mero listado de partidas.
• Derechos a liquidar: ingresos en fase de liquidación —con expectativa jurídica reconocida—, no meramente cobrados.
• Obligaciones a liquidar: gastos en fase de reconocimiento jurídico, no meramente pagados.

2. Contenido y alcance subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado

El art. 33 LGP determina a quién comprenden los Presupuestos Generales del Estado (alcance subjetivo, apartado 1) y qué establecen (contenido material, apartado 2). Su lectura conjunta revela la dicotomía nuclear del sistema presupuestario español: la diferencia entre presupuestos limitativos y presupuestos estimativos.

Artículo 33 LGP · Alcance subjetivo y contenido

1. Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

a) Los presupuestos de los órganos a que se refiere el artículo 2.3 de esta Ley y de las entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la presente Ley o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.

b) Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo no incluidas en la letra anterior.

2. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.

c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

El apartado 1 distingue dos regímenes presupuestarios coexistentes dentro de los Presupuestos Generales del Estado:

El apartado 2 fija las cinco determinaciones del contenido material: obligaciones máximas (a), derechos a reconocer (b), operaciones no financieras y financieras (c), objetivos por programa (d) y estimación de beneficios fiscales (e). Las letras a) y b) se refieren a los sujetos del 33.1.a (presupuesto limitativo); la letra c) a las entidades del 33.1.b (presupuesto estimativo); la letra d) a todos los gestores responsables de programas.

Artículo 3 LGP · Sector público administrativo, empresarial y fundacional

A los efectos de esta Ley, el sector público estatal se divide en los siguientes:

1. El sector público administrativo, integrado por:

a) La Administración General del Estado, los organismos autónomos, las autoridades administrativas independientes, las universidades públicas no transferidas y las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados, así como las entidades del apartado 3 del artículo anterior.

b) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin personalidad jurídica, que cumplan alguna de las dos características siguientes:

1.ª Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.

2.ª Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de esta Ley, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de las entregas de bienes o prestaciones de servicios.

2. El sector público empresarial, integrado por:

a) Las entidades públicas empresariales.

b) Las sociedades mercantiles estatales.

c) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin personalidad jurídica no incluidos en el sector público administrativo.

3. El sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal.

La clasificación del art. 3 LGP es la base material de la dicotomía limitativo/estimativo del art. 33.1. El criterio nuclear no es la forma jurídica del ente sino la naturaleza de su actividad: la letra b) del 3.1 fija dos características alternativas para que un organismo o consorcio o fondo se incluya en el sector administrativo (1.ª no producir en régimen de mercado o redistribuir renta/riqueza sin ánimo de lucro; 2.ª no financiarse mayoritariamente con ingresos comerciales). Si una entidad cumple alguna de estas dos características queda en el sector administrativo (presupuesto limitativo); si ninguna la cumple, va al sector empresarial (presupuesto estimativo).

La correspondencia «sector administrativo = limitativo» y «sector empresarial/fundacional = estimativo» funciona como regla típica, pero el criterio operativo que decide el régimen concreto está en el art. 33.1 LGP, no en el art. 3. El 33.1.b incluye expresamente entre los presupuestos estimativos a «las restantes entidades del sector público administrativo no incluidas en la letra anterior», de modo que pueden existir entes del sector administrativo del art. 3.1 con presupuesto estimativo cuando no les resulta de aplicación el régimen de especificaciones y modificaciones de la LGP ni su normativa específica les confiere carácter limitativo.

Artículo 2 LGP · El sector público estatal

1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector público estatal:

a) La Administración General del Estado.

b) El sector público institucional estatal.

2. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1.° Organismos autónomos.

2.° Entidades Públicas Empresariales.

3.º Agencias Estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado.

e) Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.

h) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados.

i) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.

3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El art. 2 LGP enumera el contorno subjetivo del sector público estatal a efectos presupuestarios: la AGE y el sector institucional. La estructura del 2.2 distingue nueve letras a)-i), donde la a) se subdivide en tres sub-tipos de organismos públicos (organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales —este tercer ordinal añadido por la disposición final 17.1 de la Ley 11/2020, en vigor desde el 01/01/2021—). El apartado 3 incorpora una categoría adicional, los órganos con dotación diferenciada sin personalidad jurídica, con régimen económico-financiero LGP pero contabilidad y control regulados por sus normas propias.

Las Cortes Generales quedan fuera del ámbito de aplicación de la LGP por autonomía presupuestaria del art. 72 CE; no obstante, se mantiene la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

3. Ámbito temporal: el ejercicio presupuestario

El presupuesto se aprueba para un período determinado. La regla constitucional es la anualidad: cada Presupuesto Generales del Estado tiene vigencia durante un único año natural. La base se encuentra en el art. 134.2 CE; su desarrollo legal y las reglas precisas de imputación temporal de derechos y obligaciones, en el art. 34 LGP.

Artículo 134.2 CE · Carácter anual de los Presupuestos

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

El art. 134.2 CE consagra tres principios constitucionales que vertebran todo el sistema presupuestario:

• Anualidad: el presupuesto se aprueba para un único ejercicio.
• Universalidad (o integridad): el presupuesto comprende la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, sin compensaciones previas ni omisiones.
• Visibilidad de los beneficios fiscales: se consigna la estimación de su importe (que el art. 33.2.e LGP desarrolla como contenido material del presupuesto).

El régimen completo del art. 134 CE (siete apartados sobre competencia, plazos, prórroga y límites) se desarrolla en el Epígrafe 2.

Artículo 34 LGP · Ámbito temporal

1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán:

a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.

b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.

3. Podrán aplicarse a créditos del ejercicio corriente obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para las que se anulara crédito en el ejercicio de procedencia.

Asimismo, podrán atenderse con cargo a créditos del presupuesto del ejercicio corriente obligaciones pendientes de ejercicios anteriores, en los casos en que figure dotado un crédito específico destinado a dar cobertura a dichas obligaciones, con independencia de la existencia de saldo de crédito anulado en el ejercicio de procedencia.

4. En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice.

5. Los créditos iniciales dotados en los Presupuestos Generales del Estado para atender obligaciones de ejercicios anteriores solo podrán modificarse mediante el procedimiento previsto en los artículos 55, 56 y 57 de esta ley.

El art. 34 LGP fija las cinco reglas de imputación temporal:

• 34.1.a — Derechos (ingresos): se imputan al ejercicio aquellos liquidados durante el ejercicio, con independencia del período del que deriven (un atraso liquidado en N por hechos ocurridos en N-2 es imputable a N).
• 34.1.b — Obligaciones (gastos): se imputan al ejercicio las reconocidas hasta el fin de diciembre, siempre que el gasto se haya realizado dentro del ejercicio y con cargo a los créditos respectivos.
• 34.2 — Atrasos de personal y resoluciones judiciales: se aplican al crédito vigente en el momento de la expedición de la orden de pago, no al crédito del ejercicio en que se generaron.
• 34.3 — Obligaciones de ejercicios anteriores: dos vías alternativas para imputar al ejercicio corriente obligaciones de ejercicios anteriores: (i) obligaciones contraídas en ejercicios anteriores para las que se anuló crédito en el ejercicio de procedencia; (ii) obligaciones pendientes de ejercicios anteriores cuando figure dotado un crédito específico, con independencia de la existencia de saldo anulado.
• 34.4 — Reserva de ley: cualquier imputación de obligaciones de ejercicios anteriores fuera de los supuestos del 34.1, 34.2 y 34.3 requiere norma con rango de ley que la autorice. No basta reglamento ni instrucción ministerial.
• 34.5 — Modificación de créditos iniciales: los créditos iniciales dotados para atender obligaciones de ejercicios anteriores sólo pueden modificarse por el procedimiento de los arts. 55, 56 y 57 LGP (créditos extraordinarios y suplementos de crédito). Es la única vía de alteración admitida.

4. Las funciones del presupuesto en el Estado moderno

El presupuesto no es una mera técnica contable. En el Estado contemporáneo cumple tres funciones complementarias que justifican su centralidad en el sistema de la Hacienda Pública.

Epígrafe 2 — Los principios presupuestarios

1. Los principios presupuestarios en la Constitución

La Constitución no enumera un catálogo de «principios presupuestarios» como tal, pero los consagra implícitamente a través de tres artículos con objetos bien distintos: el art. 133 CE, base de la potestad tributaria y de la legalidad del gasto; el art. 134 CE, norma capital del proceso presupuestario estatal; y el art. 135 CE, que tras la reforma constitucional de 2011 incorporó la disciplina financiera permanente para todas las Administraciones Públicas.

El art. 135 CE en su redacción vigente fue el resultado de la segunda reforma constitucional desde 1978. Las tres reformas constitucionales españolas se han tramitado por el procedimiento ordinario del art. 167 CE y ninguna se ha sometido a referéndum (que en el art. 167 CE es facultativo, no obligatorio):

• 1992 — modificación del art. 13.2 CE para permitir el sufragio pasivo de los nacionales de la UE en las elecciones municipales (Tratado de Maastricht).
• 2011 — modificación íntegra del art. 135 CE para constitucionalizar la estabilidad presupuestaria (BOE-A-2011-15210, de 27 de septiembre).
• 2024 — modificación del art. 49 CE para sustituir el término «disminuidos» y reforzar la protección de las personas con discapacidad (BOE-A-2024-3099, de 15 de febrero).

Artículo 133 CE · La potestad tributaria

1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.

4. Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.

El art. 133 CE articula dos planos del principio de legalidad financiera: la legalidad tributaria (apartados 1, 2 y 3) y la legalidad del gasto público (apartado 4). El 133.1 reserva la potestad originaria de establecer tributos al Estado mediante ley; el 133.2 reconoce la potestad derivada de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales para establecer y exigir tributos «de acuerdo con la Constitución y las leyes». El 133.3 exige rango de ley para cualquier beneficio fiscal sobre tributos del Estado, lo que conecta con el contenido material del 33.2.e LGP (estimación de los beneficios fiscales como contenido obligatorio de los PGE). El 133.4 es la base constitucional del principio de legalidad del gasto público: ninguna Administración puede contraer obligaciones financieras ni realizar gastos al margen de la ley, lo que sostiene el principio de limitatividad de los créditos del art. 46 LGP.

Artículo 134 CE · Los Presupuestos Generales del Estado

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

El art. 134 CE estructura sus siete apartados en tres bloques funcionales:

• Competencia (134.1): dualidad Gobierno-Cortes Generales — el Ejecutivo elabora; el Legislativo examina, enmienda y aprueba. Refleja el principio democrático: quien ejecuta el gasto no puede aprobarlo sin control parlamentario.
• Contenido y plazos (134.2-5): principio de anualidad + universalidad + visibilidad de los beneficios fiscales (134.2, ya citado en el Ep. 1); plazo de presentación «al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (134.3 — antes del 1 de octubre por concreción del art. 37.1 LGP); prórroga automática si la LPGE no se aprueba antes del 1 de enero (134.4); facultad del Gobierno para presentar proyectos de ley con incidencia presupuestaria una vez aprobados los PGE (134.5).
• Límites (134.6-7): la conformidad del Gobierno para toda proposición o enmienda que aumente créditos o reduzca ingresos (134.6 — sin esa conformidad la enmienda no puede ni tramitarse); la prohibición de crear tributos por la Ley de Presupuestos (134.7), que sólo puede modificarlos si una ley tributaria sustantiva así lo prevé.

Artículo 135 CE · Estabilidad presupuestaria (reforma 2011)

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

El art. 135 CE en su redacción vigente impone la estabilidad presupuestaria como principio constitucional permanente y reparte las reglas de manera diferenciada por nivel de Administración:

• 135.1 — sujeto: todas las Administraciones Públicas, sin excepción.
• 135.2 — reglas distintas: el Estado y las Comunidades Autónomas no pueden incurrir en déficit estructural que supere los márgenes UE (la ley orgánica fijará el máximo permitido en relación con su PIB); las Entidades Locales han de presentar equilibrio presupuestario (sin margen de déficit). La disposición adicional única.3 de la propia Reforma de 2011 difirió la entrada en vigor de los límites de déficit estructural del 135.2 al ejercicio 2020.
• 135.3 — autorización por ley para emitir deuda pública o contraer crédito; prioridad absoluta del pago de intereses y capital de la deuda; el volumen de deuda pública del conjunto de AAPP no puede superar el valor de referencia del TFUE (el 60% del PIB del art. 126 TFUE y el Protocolo n.º 12).
• 135.4 — tres causas tasadas que permiten superar los límites: catástrofes naturales, recesión económica o emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado. Las aprecia la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (no del Senado ni del Pleno de las Cortes).
• 135.5 — habilitación a una ley orgánica (la actual LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en adelante LOEPSF) para desarrollar el precepto, con tres materias mínimas garantizadas: distribución de los límites entre AAPP, metodología de cálculo del déficit estructural y responsabilidad por incumplimiento.
• 135.6 — mandato a las Comunidades Autónomas para que, conforme a sus Estatutos y dentro de los límites del precepto, adopten las disposiciones que procedan en sus normas y decisiones presupuestarias.

2. Los principios presupuestarios clásicos: políticos, contables y económicos

Antes de que existieran textos constitucionales que los recogieran, la doctrina financiera clásica (Sainz de Bujanda, Albiñana, Fuentes Quintana) elaboró un sistema de principios que responde a tres preguntas distintas: ¿quién debe controlar el presupuesto? (principios políticos); ¿cómo debe registrarse? (principios contables); ¿cuál debe ser su tamaño y equilibrio? (principios económicos).

2.1 Principios políticos — el presupuesto como instrumento de control democrático

• Competencia. El presupuesto debe ser aprobado por el órgano de representación popular. En España: elaboración por el Gobierno; examen y aprobación por las Cortes Generales (art. 134.1 CE).
• Universalidad (o integridad). El presupuesto contiene la totalidad de gastos e ingresos, presentados de forma separada y sin compensaciones previas entre ellos.
• Unidad. Existe un cuadro único de ingresos y gastos. Objetivo: ofrecer una visión global de la posición financiera del Estado y facilitar el control parlamentario.
• Especialidad. Triple dimensión: cualitativa (cada crédito se destina exclusivamente a su finalidad), cuantitativa (no puede gastarse más del importe autorizado) y temporal (los créditos se ejecutan en el ejercicio para el que fueron autorizados).
• Anualidad. El presupuesto se aprueba por períodos anuales; el ejercicio coincide con el año natural (arts. 134.2 CE y 34 LGP).
• Publicidad. Las distintas fases del ciclo presupuestario son públicas; el presupuesto se publica en el BOE.
• Claridad. Las partidas de ingresos y gastos se estructuran de forma que permitan identificar de inmediato su procedencia y finalidad.

2.2 Principios contables — la materialización en la contabilidad pública

Los principios contables son la proyección técnica de los principios políticos en el plano de la contabilidad pública.

• Presupuesto bruto. Derivado de la universalidad: las partidas se consignan sin minoraciones ni elevaciones previas; los derechos e ingresos se aplican por su importe íntegro (art. 27.4 LGP).
• Unidad de caja. Los recursos y pagos se canalizan a través de una sola caja (la Tesorería General del Estado), centralizando la gestión de ingresos y gastos.
• Especificación. Derivado de la especialidad: los créditos autorizados tienen un destino concreto y vinculante; está prohibida la transferencia entre partidas salvo autorización expresa (art. 27.2 LGP).
• Ejercicio cerrado. Derivado de la anualidad: al presupuesto de un ejercicio sólo se imputan los gastos e ingresos generados en ese año natural (art. 34 LGP).

2.3 Principios económicos — el presupuesto y el equilibrio financiero

Formulados por la economía política clásica (Adam Smith, J.-B. Say). En parte superados por el keynesianismo en el siglo XX, hoy recobran plena vigencia constitucional en su versión moderna a través del art. 135 CE y de la LOEPSF.

• Limitación del gasto público. El gasto debe limitarse a lo imprescindible. Origen: visión clásica del Estado mínimo.
• Neutralidad impositiva. El sistema tributario no debe distorsionar el funcionamiento del mercado ni obstaculizar el desarrollo económico.
• Equilibrio presupuestario. Los ingresos deben cubrir los gastos. Es la base del principio de estabilidad presupuestaria del art. 135 CE en su lectura moderna.
• Deuda sólo para inversiones autoliquidables. La deuda pública se justifica únicamente cuando financia inversiones cuyos rendimientos permiten pagar los intereses y amortizar el principal.

3. Los principios de programación y gestión presupuestaria

El mandato del art. 135 CE necesitaba un desarrollo legal específico: lo realiza la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que enumera en sus arts. 3 a 9 los siete principios que rigen la actividad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas. El art. 26.1 LGP los incorpora para el Estado mediante reenvío expreso a la LOEPSF.

Artículo 26 LGP · Principios y reglas de programación presupuestaria

1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales.

El art. 26.1 LGP enumera los siete principios de programación en su orden exacto y los anuda expresamente a la LOEPSF; el 26.2 fija la regla operativa de que toda actuación con incidencia económica del sector público estatal debe valorar sus repercusiones y supeditarse a las disponibilidades presupuestarias y a los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP.

Artículo 3 LOEPSF · Principio de estabilidad presupuestaria

1. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.

2. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.

3. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.

La estabilidad presupuestaria se mide en términos estructurales (saldo ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales), no meramente contables: un déficit coyuntural derivado de una recesión no incumple per se el principio si el saldo estructural es equilibrado o positivo. Para los sujetos del art. 2.2 LOEPSF (entidades del sector público que no son AAPP en sentido estricto), la estabilidad equivale a equilibrio financiero, no a equilibrio o superávit estructural.

Artículo 4 LOEPSF · Principio de sostenibilidad financiera

1. Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera.

2. Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.

Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

3. Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las operaciones financieras se someterán al principio de prudencia financiera.

La sostenibilidad financiera proyecta la disciplina presupuestaria al futuro: no basta con equilibrar el presupuesto hoy si los compromisos futuros son insostenibles. La definición legal abarca tres dimensiones: límites de déficit (art. 11 LOEPSF), límites de deuda pública (art. 13) y límites de morosidad de la deuda comercial (período medio de pago a proveedores conforme a la normativa sobre morosidad). El principio de prudencia financiera del 4.3 (añadido por la LO 6/2015, de 12 de junio) es su corolario operativo para las operaciones financieras.

Artículo 5 LOEPSF · Principio de plurianualidad

La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

Plurianualidad y anualidad son principios compatibles, no contradictorios. El presupuesto se aprueba año a año (anualidad) pero se elabora dentro de un marco a medio plazo (plurianualidad). Su instrumento operativo en el Estado son los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP, referidos a los tres ejercicios siguientes.

Artículo 6 LOEPSF · Principio de transparencia

1. La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administraciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley.

2. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera relativa a los sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias.

Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán la coherencia de las normas y procedimientos contables, así como la integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos.

3. Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen.

La transparencia conecta la gestión presupuestaria con la rendición de cuentas: la información debe permitir no sólo la verificación interna sino también el control europeo del cumplimiento de las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Artículo 7 LOEPSF · Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos

1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

El principio de eficiencia engloba cuatro valores operativos que conviene no confundir: eficacia (lograr los objetivos), eficiencia (lograrlos con el mínimo coste), economía (adquirir los recursos en las mejores condiciones) y calidad (orientar la prestación a la satisfacción del ciudadano).

Artículo 8 LOEPSF · Principio de responsabilidad

1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.

En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada.

2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

El principio de responsabilidad cierra el sistema: si cada Administración debe respetar sus objetivos de estabilidad y sostenibilidad, también ha de asumir las consecuencias de incumplirlos, y sólo en la parte que le sea imputable. El 8.2 incorpora la cláusula de no asunción entre niveles territoriales (Estado no responde de CCAA, EELL ni entes; CCAA no responden de EELL ni entes), salvo garantías financieras mutuas para proyectos específicos.

Artículo 9 LOEPSF · Principio de lealtad institucional

Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá:

a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.

b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas.

c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas.

d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.

e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

La lealtad institucional introduce una dimensión cooperativa en la disciplina presupuestaria: ninguna Administración puede trasladar sus desequilibrios a otras ni dificultar el cumplimiento ajeno de los objetivos de estabilidad. El párrafo introductorio y las cinco letras a-e son cumulativas.

Artículo 27 LGP · Principios y reglas de gestión presupuestaria

1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley.

El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.

3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.

4. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso.

Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto legalmente.

Los importes por impagados, retrocesiones o reintegros de pagos indebidos de prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social y los correspondientes a los reintegros de transferencias corrientes efectuadas entre entidades del Sistema de la Seguridad Social se imputarán al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones satisfechas en cualquier caso.

A los efectos de este apartado se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes.

5. El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar.

El art. 27 LGP fija los cinco principios de gestión presupuestaria del Estado:

• 27.1 — Anualidad de gestión: la gestión del sector público estatal se somete al presupuesto anual aprobado por las Cortes y enmarcado en los límites del escenario plurianual.
• 27.2 — Especialidad cualitativa: los créditos se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que han sido autorizados; su carácter limitativo y vinculante es el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en la LPGE.
• 27.3 — No afectación de ingresos: los recursos se destinan al fondo común para satisfacer el conjunto de obligaciones, salvo que una ley establezca su afectación a fines determinados.
• 27.4 — Presupuesto bruto: los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de derechos. Cuatro excepciones tasadas (devoluciones de ingresos indebidos declarados por tribunal o autoridad competente, reembolso del coste de las garantías para suspensión cautelar, participaciones en la recaudación de tributos previstas legalmente y reintegros de la Seguridad Social — estos últimos añadidos por la Ley 48/2015, con efectos de 01/01/2016). El importe íntegro se entiende tras aplicar exenciones y bonificaciones procedentes.
• 27.5 — Transparencia: el presupuesto y sus modificaciones deben permitir la verificación del cumplimiento de principios, reglas y objetivos.

El principio de limitatividad de los créditos —«los créditos para gastos son limitativos; no podrán adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados»— NO se regula en el art. 27 LGP sino en el art. 46 LGP, que se desarrolla en el Epígrafe 5 con su consecuencia capital: la nulidad de pleno derecho de los actos que lo vulneren.

4. Los escenarios presupuestarios plurianuales (art. 28 LGP)

Los escenarios presupuestarios plurianuales son el instrumento que articula la plurianualidad con la anualidad: cada año, los Presupuestos Generales del Estado se enmarcan en un horizonte de tres ejercicios siguientes que fija los límites dentro de los cuales deben moverse las decisiones presupuestarias.

Artículo 28 LGP · Escenarios presupuestarios plurianuales y objetivo de estabilidad

1. Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.

2. Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

3. Los escenarios presupuestarios plurianuales serán confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.

4. Los escenarios presupuestarios plurianuales estarán integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos.

El escenario de ingresos tendrá en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios previstos en la normativa que los regula.

El escenario de gastos asignará los recursos disponibles de conformidad con las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las obligaciones derivadas de la actividad del sector público que tengan su vencimiento en el período a considerar y los compromisos de gasto existentes en el momento de su elaboración que puedan generar obligaciones con vencimiento en el período que comprenda.

Cuatro rasgos definitorios del art. 28 LGP:

• Ámbito subjetivo: instrumentos del sector público estatal con presupuesto limitativo (no los del sector empresarial ni fundacional, que tienen presupuesto estimativo y se rigen por programas plurianuales del art. 65 LGP).
• Horizonte temporal: los tres ejercicios siguientes al que se está elaborando.
• Órgano confeccionador: el Ministerio de Hacienda, que da cuenta al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del Proyecto de LPGE.
• Anclaje LOEPSF: ajustados al objetivo de estabilidad presupuestaria del Estado y de la Seguridad Social conforme al art. 15 LOEPSF.

5. Los límites cuantitativos del art. 135 CE y la LOEPSF

El art. 135 CE, desarrollado por la LOEPSF, fija dos categorías de límites numéricos: el del déficit estructural (art. 11 LOEPSF) y el del volumen de deuda pública (art. 13 LOEPSF). Ambos se concretan en cifras normativas precisas.

Artículo 11 LOEPSF · Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria

1. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.

2. Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.

3. Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

A los efectos anteriores la recesión económica grave se define de conformidad con lo dispuesto en la normativa europea. En cualquier caso, será necesario que se de una tasa de crecimiento real anual negativa del Producto Interior Bruto, según las cuentas anuales de la contabilidad nacional.

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento.

4. Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.

5. Las Administraciones de Seguridad Social mantendrán una situación de equilibrio o superávit presupuestario. Excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En este caso, el déficit estructural máximo admitido para la administración central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social.

6. Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.

Hallazgos clave del art. 11 LOEPSF:

• 11.2 — Regla general más estricta que la CE: el 135.2 CE permite al Estado y a las CCAA un déficit estructural «dentro del margen UE»; el 11.2 LOEPSF prohíbe a TODAS las AAPP incurrir en déficit estructural, salvo la excepción del 0,4% del PIB nacional para el conjunto de AAPP en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo conforme a normativa europea (o el porcentaje europeo si fuera inferior).
• 11.3 — Tres causas tasadas de excepción: catástrofes naturales · recesión económica grave (definida por la normativa europea, con tasa de crecimiento real anual negativa del PIB) · emergencia extraordinaria. Las aprecia la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Obliga a aprobar un plan de reequilibrio.
• 11.4 — Corporaciones Locales: siempre en equilibrio o superávit presupuestario, sin margen de déficit estructural.
• 11.5 — Seguridad Social: equilibrio o superávit como regla; excepcionalmente déficit estructural por finalidades del Fondo de Reserva, con minoración correlativa del déficit máximo admitido para la administración central.
• 11.6 — Metodología: la utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa europea de estabilidad presupuestaria. El precepto no menciona al BCE: la metodología de cálculo del déficit estructural es la de la Comisión (Eurostat / SEC).

Artículo 13 LOEPSF · Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera

1. El volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo, del conjunto de Administraciones Públicas no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea.

Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales. Si, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la normativa europea, resultase un límite de deuda distinto al 60 por ciento, el reparto del mismo entre Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales respetará las proporciones anteriormente expuestas.

El límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no podrá superar el 13 por ciento de su Producto Interior Bruto regional.

2. La Administración Pública que supere su límite de deuda pública no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto.

3. Los límites de deuda pública solo podrán superarse por las circunstancias y en los términos previstos en el artículo 11.3 de esta Ley.

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita alcanzar el límite de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento.

4. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

La autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 14.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como al cumplimiento de los principios y el resto de las obligaciones que se derivan de la aplicación de esta Ley.

5. La autorización del Estado, o en su caso de las Comunidades Autónomas, a las Corporaciones Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como al cumplimiento de los principios y las obligaciones que se derivan de la aplicación de esta Ley.

6. Las Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad. Las Administraciones Públicas velarán por la adecuación de su ritmo de asunción de compromisos de gasto a la ejecución del plan de tesorería.

Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, de acuerdo con los datos publicados, supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la Administración deberá incluir, en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior a la mencionada publicación, como parte de dicho plan lo siguiente:

a) El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

b) El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

Hallazgos clave del art. 13 LOEPSF:

• 13.1 — Cinco cifras normativas: límite 60% del PIB nacional para el conjunto de AAPP (valor de referencia del Protocolo sobre Procedimiento de Déficit Excesivo del TFUE), distribuido en 44% Administración central + 13% conjunto CCAA + 3% conjunto Corporaciones Locales, y 13% del PIB regional como límite individual de cada CCAA.
• 13.2 — Sanción positiva: la AAPP que supere su límite de deuda no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto.
• 13.3 — Excepciones: las mismas tres causas tasadas del 11.3 (catástrofes, recesión grave, emergencia), con plan de reequilibrio.
• 13.4 — Estado y CCAA: autorización por ley para emitir deuda pública o contraer crédito; el Estado autoriza a las CCAA en cumplimiento del art. 14.3 LO 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
• 13.5 — Corporaciones Locales: autorización del Estado o, en su caso, de las CCAA, conforme al art. 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).
• 13.6 — Periodo medio de pago a proveedores (apartado añadido por LO 9/2013): publicación obligatoria; plan de tesorería con obligaciones reforzadas para las AAPP que superen el plazo máximo de la normativa sobre morosidad.

Epígrafe 3 — El ciclo presupuestario

1. Concepto y estructura del ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario describe el proceso completo de vida del presupuesto: no es un procedimiento lineal acotado en un solo año, sino un sistema continuo y permanente en el que las distintas fases se solapan. Mientras se ejecuta el presupuesto del ejercicio corriente, ya se está elaborando el del ejercicio siguiente y se están controlando las cuentas del ejercicio anterior. Esta superposición temporal explica por qué el Ministerio de Hacienda, las Cortes Generales, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y el Tribunal de Cuentas trabajan simultáneamente sobre tres ejercicios distintos.

Las cuatro fases del ciclo son las siguientes:

2. La fase de elaboración

La elaboración es la fase interna del Gobierno: el presupuesto todavía no ha salido del Ejecutivo. Su eje es el Ministerio de Hacienda, que dirige y coordina todo el proceso. El punto de partida jurídico es el art. 36.1 LGP, que conecta la elaboración con la fijación anual del límite de gasto no financiero previsto en el art. 30 LOEPSF: ese límite es el techo dentro del cual opera todo el proceso.

Artículo 30 LOEPSF · Límite de gasto no financiero

1. El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.

El límite de gasto no financiero excluirá las transferencias vinculadas a los sistemas de financiación de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

2. Antes del 1 de agosto de cada año el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informará al Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado.

3. Antes del 1 de agosto de cada año las Comunidades Autónomas remitirán al Consejo de Política Fiscal y Financiera información sobre el límite de gasto no financiero que cada una de ellas haya aprobado.

El art. 30 LOEPSF impone un límite máximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto, excluyendo las transferencias vinculadas a los sistemas de financiación de CCAA y EELL (que no son gasto efectivo del Estado). El plazo del 1 de agosto opera como hito previo a la elaboración del Proyecto de LPGE: antes de esa fecha el Ministerio de Hacienda informa al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) sobre el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado, y las CCAA remiten información sobre el suyo.

Artículo 36 LGP · Procedimiento de elaboración

1. La fijación anual del límite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la extensión y de la forma prevista en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

2. El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:

Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.

Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda.

La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.

Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.

Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos.

El Ministerio de Sanidad y Consumo enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social.

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social.

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formará el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al Ministerio de Hacienda.

Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación.

Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 29 de esta ley.

Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas.

Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones propias del procedimiento de elaboración de los Presupuestos de la Seguridad Social.

3. El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.

4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto.

5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El art. 36 LGP estructura la elaboración como un flujo descendente desde el Ministerio de Hacienda hacia los ministerios sectoriales y de vuelta hacia el Gobierno:

• Directrices y límites cuantitativos (36.2 Primera): los fija el Ministro de Hacienda mediante orden, asistido por la Comisión de Políticas de Gasto, que vela por la adecuación de las propuestas a los límites de política presupuestaria.
• Propuestas ministeriales (36.2 Segunda): cada ministerio y los demás órganos con dotaciones diferenciadas remiten al Ministerio de Hacienda sus propuestas de presupuesto, dentro de los límites de las directrices, incluyendo las de los organismos autónomos y otras entidades adscritas. La Seguridad Social sigue un circuito específico: los Institutos sanitario y social envían sus propuestas a Hacienda, que las eleva al ministerio social competente para su incorporación al Presupuesto de la Seguridad Social, y los Ministros de Trabajo y de Hacienda elevan conjuntamente el anteproyecto de Presupuesto de la SS al Gobierno.
• Memorias de objetivos (36.2 Tercera): para cada programa, se acompaña memoria anual de objetivos conforme al programa plurianual ministerial del art. 29 LGP.
• Especificaciones de la SS (36.2 Cuarta): orden específica del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales con las particularidades de la elaboración de los Presupuestos de la SS.
• Presupuesto de ingresos (36.3): lo elabora directamente el Ministerio de Hacienda, ajustándose a la programación plurianual del art. 29 y a los objetivos de política económica del Gobierno.
• Anteproyecto al Gobierno (36.5): es el Ministro de Hacienda quien eleva el anteproyecto al acuerdo del Gobierno, no el Presidente.

3. La fase de aprobación parlamentaria

Una vez el Gobierno aprueba el proyecto de ley de PGE, este abandona la esfera del Ejecutivo y entra en las Cortes Generales. La fase combina las reglas constitucionales del art. 134 CE (citado íntegro en el Ep. 2) con las reglas de la LGP sobre el contenido del proyecto y su documentación complementaria.

El art. 134.3 CE fija el plazo: el Gobierno «deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior». El art. 37.1 LGP concreta esa regla en una fecha precisa: antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiera.

Artículo 37 LGP · Remisión a las Cortes Generales

1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos 40 y 41 de esta ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.

2. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria:

a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

b) El informe de impacto de género.

c) El informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia.

d) El informe de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.

e) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

f) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

g) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

h) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

i) Los estados consolidados de los presupuestos.

j) Un informe económico y financiero, que incluirá una explicación de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

k) Una memoria de los beneficios fiscales.

El art. 37 LGP fija dos contenidos:

• Apartado 1 — Plazo y composición del proyecto: remisión a las Cortes Generales antes del 1 de octubre; el proyecto se integra por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y gastos con el nivel de especificación de créditos de los arts. 40 (gastos) y 41 (ingresos) LGP.
• Apartado 2 — Once documentos complementarios (letras a-k). La redacción vigente data de la disposición final 17.2 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre (vigente desde 01/01/2021), que añadió las letras c) sobre infancia, adolescencia y familia y d) sobre alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 — los dos documentos complementarios más recientes.

El proyecto sigue el procedimiento legislativo ordinario con las especialidades del art. 134 CE: tramitación primero en el Congreso de los Diputados (Comisión de Presupuestos + Pleno) y después en el Senado; las enmiendas que impliquen aumento de créditos o disminución de ingresos requieren la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE). Aprobada la ley, el Jefe del Estado la sanciona y se publica en el BOE antes del 1 de enero.

4. La prórroga presupuestaria

La prórroga es la respuesta institucional al riesgo de que el ejercicio económico empiece sin presupuestos aprobados. Su base constitucional es el art. 134.4 CE: «si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos». El art. 38 LGP, en su redacción vigente tras la disposición final 17.3 de la Ley 11/2020 (vigente desde 01/01/2021), desarrolla con tres precisiones esa regla constitucional y añade los efectos materiales de la prórroga.

Artículo 38 LGP · Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado

1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el ‘‘Boletín Oficial del Estado’’.

2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.

3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

4. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acordará los criterios para instrumentar la aplicación de los apartados anteriores.

El art. 38 LGP precisa el art. 134.4 CE en cuatro elementos:

• 38.1 — Objeto de la prórroga: lo que se prorroga no son los presupuestos del ejercicio anterior en sentido amplio, sino los presupuestos iniciales del ejercicio anterior. Quedan fuera, por tanto, los presupuestos prorrogados del año anterior y las modificaciones realizadas durante la ejecución (créditos extraordinarios, suplementos, transferencias, ampliaciones, etc., del Epígrafe 5 del tema).
• 38.1 — Duración: la prórroga opera hasta la aprobación Y publicación en el BOE de la nueva LPGE. No basta con la aprobación parlamentaria: hace falta también la publicación.
• 38.2 — Alcance material: la prórroga no afecta a los créditos para gastos de programas o actuaciones terminadas en el ejercicio prorrogado, ni a obligaciones extinguidas en el mismo. Lógico: no tendría sentido dotar un crédito para una actuación ya concluida.
• 38.3 — Adaptación orgánica: la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapta a la organización administrativa vigente en el ejercicio en que deba ejecutarse, sin alterar la cuantía total. Los reajustes orgánicos (cambios de ministerios, secretarías de Estado, etc.) que se hayan producido entre la aprobación del presupuesto inicial y el ejercicio prorrogado se reflejan en la estructura del presupuesto prorrogado.
• 38.4 — Instrumentación: el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acuerda los criterios para aplicar los apartados anteriores.

5. La fase de ejecución

Una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado mediante ley de las Cortes Generales, su ejecución corresponde al Gobierno, a través de sus diversos órganos gestores. Cada ministerio o entidad ejecuta sus créditos siguiendo las reglas de especialidad, limitatividad y temporalidad que se desarrollan en el Epígrafe 5 del tema. Los derechos económicos liquidados y las obligaciones reconocidas se imputan al ejercicio según las reglas del art. 34 LGP (estudiadas en el Epígrafe 1) y los principios de gestión del art. 27 LGP (estudiados en el Epígrafe 2).

La ejecución comprende cuatro operaciones contables sucesivas para cada gasto: autorización del gasto (acto del órgano gestor que lo aprueba dentro del crédito disponible), disposición o compromiso (acto que vincula al ente con un tercero), reconocimiento de la obligación (acreditación documental del derecho del acreedor) y propuesta y ordenación del pago (acto que da salida material al fondo). El régimen completo se desarrolla en el Epígrafe 5 («Terminología y desarrollo del proceso presupuestario»).

6. La fase de control presupuestario

La última fase del ciclo verifica que la ejecución se ha ajustado al presupuesto aprobado y a la legalidad vigente. El sistema español distingue dos modalidades de control que se ejercen de forma simultánea e independiente: el control interno, ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), y el control externo, ejercido por el Tribunal de Cuentas.

El sistema dual de control: IGAE y Tribunal de Cuentas

Artículo 140 LGP · Control de la gestión económico-financiera del sector público estatal

1. En su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, corresponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector público estatal, en los términos establecidos en la Constitución, en su ley orgánica y en las demás leyes que regulen su competencia.

2. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá en los términos previstos en esta ley el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.

El art. 140 LGP fija con precisión la arquitectura dual del control:

• Control externo — Tribunal de Cuentas (140.1): «supremo órgano fiscalizador» con competencia constitucional (art. 136 CE), regulado por su ley orgánica (LO 2/1982, de 12 de mayo) y demás leyes específicas de competencia.
• Control interno — IGAE (140.2): lo ejerce la Intervención General de la Administración del Estado «con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle». Esta autonomía funcional convive con la adscripción jerárquica al Ministerio de Hacienda (la IGAE es un órgano dependiente del Ministerio de Hacienda según su normativa de estructura), distinción capital frente al Tribunal de Cuentas que depende directamente de las Cortes Generales.

Junto a estas dos modalidades opera el control parlamentario, que ejercen las propias Cortes Generales sobre la ejecución del presupuesto a través del debate de la Cuenta General del Estado, remitida por el Tribunal de Cuentas con la declaración definitiva del Pleno (art. 132 LGP).

El Tribunal de Cuentas

Artículo 136 CE · El Tribunal de Cuentas

1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público.

Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.

El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.

3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.

4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

El art. 136 CE fija cuatro rasgos constitucionales del Tribunal de Cuentas:

• Carácter (136.1): «supremo órgano fiscalizador» de las cuentas y la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales —no del Gobierno ni del Ministerio de Hacienda— y ejerce sus funciones por delegación de las Cortes en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
• Función fiscalizadora (136.2): las cuentas del Estado y del sector público estatal se rinden al TCu y son censuradas por este. El Tribunal remite a las Cortes Generales un informe anual en el que comunica, cuando proceda, las infracciones o responsabilidades incurridas, sin perjuicio de su propia jurisdicción contable.
• Estatuto de los miembros (136.3): gozan de la misma independencia e inamovilidad que los Jueces y están sometidos a sus mismas incompatibilidades.
• Reserva de ley orgánica (136.4): una ley orgánica regula la composición, organización y funciones del TCu — la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (BOE-A-1982-11584).

Artículo 21.Uno LO 2/1982 · Composición del Pleno del Tribunal de Cuentas

Uno. El Tribunal en Pleno estará integrado por doce Consejeros de Cuentas, uno de los cuales será el Presidente, y el Fiscal.

La LO 2/1982 desarrolla la reserva del 136.4 CE. Sus piezas más relevantes son:

• Pleno (21.Uno): 12 Consejeros de Cuentas —uno de los cuales es el Presidente— y el Fiscal. El cuórum de constitución es de dos tercios de sus componentes y los acuerdos se adoptan por mayoría de asistentes (21.Dos).
• Designación (30.Uno): los doce Consejeros son designados por las Cortes Generales —seis por el Congreso y seis por el Senado— por mayoría de tres quintos de cada Cámara, por período de nueve años.
• Comisión de Gobierno (23): integrada por el Presidente y los Consejeros de Cuentas Presidentes de Sección del Tribunal.

La Cuenta General del Estado

Artículo 131 LGP · Formación y remisión de la Cuenta General del Estado al Tribunal de Cuentas

1. La Cuenta General del Estado de cada año se formará por la Intervención General de la Administración del Estado y se elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera.

2. La Intervención General de la Administración del Estado podrá recabar de las distintas entidades la información que considere necesaria para efectuar los procesos de consolidación contable.

3. La falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para que la Intervención General de la Administración del Estado pueda formar la Cuenta General del Estado con las cuentas recibidas.

4. Se podrán consolidar las cuentas de una entidad aunque en el preceptivo informe de auditoría de cuentas se hubiera denegado opinión, emitido informe desfavorable o con salvedades, si bien estas circunstancias se harán constar en la memoria explicativa de dicha Cuenta General.

Artículo 132 LGP · Examen y comprobación de la Cuenta General del Estado

El Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, procederá al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que las haya recibido. El Pleno, oído el Fiscal, dictará la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.

Los arts. 131 y 132 LGP cierran el ciclo presupuestario con dos plazos normativos y un procedimiento bien delimitado:

• Formación (131.1): la IGAE forma la Cuenta General del Estado cada año, mediante consolidación contable de las cuentas anuales de las entidades del sector público estatal (art. 130 LGP), y se eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al que se refiera.
• Examen y comprobación (132): el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, examina y comprueba la Cuenta General del Estado en el plazo de seis meses desde la recepción.
• Declaración definitiva (132): el Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva, que se eleva a las Cámaras con la oportuna propuesta y se traslada al Gobierno.
• Continuidad (131.3-4): la falta de remisión de cuentas por una entidad no impide a la IGAE formar la Cuenta General con las cuentas recibidas; la consolidación procede aunque el informe de auditoría haya denegado opinión, sea desfavorable o con salvedades, haciéndolo constar en la memoria explicativa.

Epígrafe 4 — El presupuesto por programas: concepto y fases

1. Concepto de presupuesto por programas

El presupuesto clásico o tradicional se organizaba sólo por quién gasta (clasificación orgánica) y en qué objeto (clasificación económica). Este modelo era eficaz para el control formal de la legalidad del gasto, pero insuficiente para saber si ese gasto producía resultados. La reforma presupuestaria moderna —iniciada en los años sesenta del siglo XX y formalizada en España en la normativa presupuestaria del último cuarto del siglo XX, actualmente regulada por la vigente Ley 47/2003, General Presupuestaria— incorporó una tercera dimensión: para qué se gasta (clasificación por programas).

La lógica del presupuesto por programas es la siguiente: cada centro gestor define unos objetivos que quiere alcanzar; agrupa en un programa presupuestario todos los créditos necesarios para alcanzarlos; y al final del ejercicio se evalúa el grado de cumplimiento comparando lo conseguido con lo previsto. El presupuesto deja de ser un mero listado de partidas de gasto para convertirse en un instrumento de gestión orientado a resultados, en el que la asignación de créditos del ejercicio siguiente depende, entre otros factores, del cumplimiento de objetivos en el ejercicio anterior (art. 31.2 LGP, principio de retroalimentación presupuestaria).

2. Los créditos y programas presupuestarios

El art. 35 LGP es el precepto matriz del presupuesto por programas: define qué es un crédito presupuestario, qué es un programa presupuestario plurianual y cuál es su concreción en el ejercicio anual.

Artículo 35 LGP · Los créditos y programas presupuestarios

1. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta ley, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución.

2. Los programas presupuestarios de carácter plurianual y bajo la responsabilidad del titular del centro gestor del gasto, consisten en el conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad:

a) la producción de bienes y servicios,

b) el cumplimiento de obligaciones específicas o

c) la realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.

3. Las actividades propias de servicios horizontales y las instrumentales podrán configurarse como programas de apoyo para una mejor ordenación y gestión de los créditos necesarios para su realización.

4. Constituye un programa de gasto del presupuesto anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución.

Los mismos constituyen la concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual.

La comprobación del grado de cumplimiento de un programa presupuestario se efectuará en función de los resultados cuando éstos sean mensurables e identificables. Cuando los resultados no sean mensurables la efectividad del programa se hará mediante indicadores que permitan su medición indirecta.

El art. 35 LGP articula tres conceptos que conviene no confundir:

• Crédito presupuestario (35.1): asignación individualizada de gasto puesta a disposición del centro gestor. Es la unidad mínima de autorización de gasto. Su especificación se determina mediante la triple agrupación orgánica + por programas + económica (arts. 40, 43 y 44 LGP).
• Programa presupuestario plurianual (35.2): marco estratégico de varios ejercicios, bajo la responsabilidad del titular del centro gestor. Tres finalidades posibles (a-c): producción de bienes y servicios · cumplimiento de obligaciones específicas · realización de las demás actividades encomendadas.
• Programa de gasto anual (35.4): concreción del programa plurianual en un ejercicio concreto. Es el que aparece en el presupuesto aprobado por las Cortes. La evaluación de resultados —mensurables o por indicadores indirectos— es el mecanismo de cierre del ciclo.

3. La estructura de los estados de gastos

El art. 40 LGP establece las tres clasificaciones estructurales que organizan los estados de gastos del presupuesto, más una clasificación funcional derivada. Cada una responde a una pregunta distinta y todas operan de forma simultánea: cada crédito está identificado por su origen orgánico, su programa y su naturaleza económica.

Artículo 40 LGP · Estructura de los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado

1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:

a) La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.

b) La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.

c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.

En los créditos para operaciones de capital se distinguirán, las inversiones reales y las transferencias de capital.

El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artículo 50 de esta Ley.

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

2. Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto.

La clasificación funcional del art. 40.2 LGP es derivada e independiente de la estructura presupuestaria formal: no se incluye en la cabecera del crédito, sino que se obtiene por proyección. No debe confundirse con la clasificación por programas (40.1.b), que sí es estructural y obligatoria.

Los nueve capítulos de la clasificación económica del estado de gastos (art. 40.1.c, redacción consolidada tras la Ley 2/2012) son:

3.1 La clasificación por programas: estructura interna

La clasificación por programas se organiza en cuatro niveles jerárquicos, cada uno de los cuales es una desagregación del anterior. El código del programa es alfanumérico: tres dígitos (que identifican el grupo de programa) más una letra (que identifica el programa concreto dentro del grupo).

Los programas finalistas (letras A-L) son aquellos a los que pueden asignarse objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los programas instrumentales o de gestión (letras M-Z) tienen por objeto la administración de recursos generales, la ejecución de actividades que se perfeccionan por su propia realización (sin cuantificación material posible) o el apoyo a un programa finalista.

3.2 La clasificación orgánica: secciones, servicios y organismos

La clasificación orgánica responde a la pregunta «¿quién gasta?». Se estructura en tres niveles que identifican de forma precisa el centro gestor responsable de cada crédito.

Los códigos concretos de sección (denominación del Ministerio, número del Servicio) dependen del PGE de cada ejercicio y de los Reales Decretos vigentes de estructura ministerial: cuando se modifica la estructura del Gobierno (creación, supresión o fusión de Ministerios), la asignación de secciones puede variar. Lo estable es la mecánica del código y los tres niveles de desagregación.

3.3 El código presupuestario: las tres clasificaciones en un solo código

Cada partida presupuestaria se representa con un código alfanumérico que combina simultáneamente la clasificación orgánica, la clasificación por programas y la clasificación económica. El código permite responder de una sola lectura las tres preguntas básicas: quién gasta · para qué gasta · en qué gasta.

La estructura del código es: [sección.servicio] (orgánica) + [programa] (por programas) + [concepto.subconcepto] (económica). Por ejemplo, el código 15.02.921M.120.01 se descompone así:

4. La estructura de los estados de ingresos

Los estados de ingresos tienen una estructura más sencilla que los de gastos: solo utilizan dos clasificaciones (orgánica y económica) y no existe clasificación por programas ni Fondo de Contingencia, puesto que los ingresos no se vinculan a objetivos de gasto ni se reservan para necesidades imprevistas.

Artículo 41 LGP · Estructura de los estados de ingresos

Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:

a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.

b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.

En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.

En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

Los nueve capítulos de la clasificación económica del estado de ingresos son asimétricos respecto a los de gastos en los capítulos 4 y 5:

5. Los programas plurianuales ministeriales

El art. 29 LGP regula el instrumento intermedio entre los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP (Ep. 2) y los créditos anuales del presupuesto: los programas plurianuales ministeriales, referidos a los tres ejercicios siguientes, en los que cada Ministerio fija sus objetivos y los recursos para alcanzarlos.

Artículo 29 LGP · Programas plurianuales ministeriales

1. Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrán la distribución orgánica de los recursos disponibles y se desarrollarán en programas plurianuales, referidos a los tres ejercicios siguientes, y ajustados a sus previsiones y límites, en los que por centros gestores se establecerán los objetivos a conseguir y las acciones necesarias para alcanzarlos así como las dotaciones de los programas presupuestarios.

2. Los programas plurianuales se remitirán anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.

3. El programa plurianual de cada ministerio contendrá los programas de todos los centros gestores que de él dependan y se aprobará por el Ministro. El Programa plurianual de la Seguridad Social se elaborará separadamente por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

4. Los programas de actuación plurianual de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y demás entidades integrantes del sector público estatal sin presupuesto limitativo, establecidos en el artículo 65 de esta ley se integrarán, a efectos informativos, en los programas plurianuales de los ministerios de que dependan funcionalmente.

5. El procedimiento de elaboración y la estructura de los programas plurianuales y de actuación plurianual se establecerá por orden del Ministro de Hacienda, en la que se determinará el plazo y la forma de remisión al Ministerio de Hacienda.

6. Los programas plurianuales establecerán su contenido referido a los extremos siguientes:

a) Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios.

b) La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.

c) Los medios económicos, materiales y personales necesarios con especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.

d) Las inversiones reales y financieras a realizar.

e) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.

7. Los programas plurianuales deberán tener un contenido coherente con los planes sectoriales y otros programas de actuación existentes en el ámbito de cada departamento.

Tres rasgos definitorios del art. 29 LGP:

• Horizonte temporal: los tres ejercicios siguientes al que se está elaborando, idéntico al de los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP.
• Aprobación: por el Ministro del que dependen los centros gestores —no por el Consejo de Ministros—. El Programa plurianual de la Seguridad Social lo elabora separadamente el ministerio competente en materia de Trabajo y Asuntos Sociales.
• Sector empresarial y fundacional: los programas de actuación plurianual de las EPEs, sociedades mercantiles estatales y demás entidades sin presupuesto limitativo (art. 65 LGP) se integran a efectos informativos en los programas plurianuales de los ministerios de los que dependan funcionalmente.

Los cinco contenidos del programa plurianual ministerial (29.6 a-e) son: objetivos plurianuales mensurables · actividades a realizar · medios económicos, materiales y personales · inversiones reales y financieras · indicadores de ejecución asociados a cada objetivo (eficacia, eficiencia, economía y calidad).

6. Asignación presupuestaria y objetivos

Artículo 31 LGP · Asignación presupuestaria y objetivos

1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran.

2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Los objetivos de carácter instrumental habrán de ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.

El art. 31 LGP cierra la lógica del presupuesto por programas con dos reglas:

• 31.1 — Adecuación a la programación plurianual: los PGE se ajustan a los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y atienden a los objetivos establecidos en los programas plurianuales del art. 29 LGP, sujetos a las restricciones de política económica que fije el Gobierno para el ejercicio.
• 31.2 — Principio de retroalimentación presupuestaria: las asignaciones presupuestarias a los centros gestores se efectúan tomando en cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Los objetivos instrumentales han de ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.

Esta retroalimentación es el mecanismo de cierre del presupuesto por programas: lo que un centro gestor recibe en N+1 depende, entre otras circunstancias, de cómo cumplió sus objetivos en N. Sin esa correlación, la clasificación por programas degeneraría en una mera nomenclatura sin consecuencias.

7. Ejemplo completo del código presupuestario

Para consolidar la lógica de la triple clasificación, dos ejemplos canónicos.

Ejemplo 1 — Programa de gasto 111M

Ejemplo 2 — Código presupuestario completo: 13.03.113M.120.01

Este código nos dice simultáneamente: QUIÉN gasta (Dirección General de los Registros y del Notariado, Ministerio de Justicia) · PARA QUÉ (programa instrumental de registros vinculados con la fe pública) · EN QUÉ (retribuciones básicas de funcionarios).

Epígrafe 5 — Terminología y desarrollo del proceso presupuestario

1. Los principios de ejecución del gasto

El presupuesto aprobado no es una autorización ilimitada de gasto: su ejecución está disciplinada por cuatro principios que operan como reglas de conducta obligatoria para los gestores. Los arts. 42 (especialidad cualitativa), 43-44 (especificación), 46 (limitatividad o especialidad cuantitativa) y 49 (temporalidad) LGP los recogen respectivamente. Cada uno opera sobre una dimensión distinta: la finalidad del crédito, su nivel de detalle vinculante, su cuantía máxima y su vigencia temporal.

Artículo 42 LGP · Especialidad de los créditos

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

El art. 42 LGP regula la dimensión cualitativa del principio de especialidad: cada crédito tiene una finalidad específica y sólo puede aplicarse a esa finalidad —la autorizada por la LPGE o la que resulte de modificaciones aprobadas conforme a la LGP—. Es la regla operativa del art. 27.2 LGP (ya citado en el Ep. 2): los créditos vinculan al gestor por su destino.

Artículo 43 LGP · Especificación de los presupuestos del Estado

1. En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.

2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas y los gastos reservados.

b) Los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones.

c) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artículo 54 de esta Ley.

d) Los que establezcan asignaciones identificando perceptor o beneficiario, con excepción de las destinadas atender transferencias corrientes o de capital al exterior.

e) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

f) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

Artículo 44 LGP · Especificación de los presupuestos de organismos autónomos y de la Seguridad Social

1. En el presupuesto de los organismos autónomos, de la Seguridad Social y, en su caso, de las demás entidades del apartado 1 del artículo 3 de esta Ley, excepto las relacionadas en el artículo anterior, los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los destinados a gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que se especificarán a nivel de capítulo.

2. No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas.

b) Los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones.

c) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artículo 54 de esta Ley.

d) Los que establezcan asignaciones identificando perceptor o beneficiario, con excepción de las destinadas atender transferencias corrientes o de capital al exterior.

e) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

f) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

3. Los créditos del Presupuesto de la Seguridad Social se especificarán a nivel de grupo de programas, excepto los créditos para la acción protectora en su modalidad no contributiva y universal que se especificarán a nivel de programa.

Los arts. 43 y 44 LGP regulan el nivel de vinculación del crédito (la dimensión de especificación del principio de especialidad). La regla general en ambos es nivel de concepto, con excepciones distintas para Estado y para OO.AA./SS:

La diferencia clave: en el Estado los gastos de personal y de bienes y servicios van a artículo (nivel intermedio), mientras que en los OO.AA. y la SS van a capítulo (más flexible). Las inversiones reales van a capítulo en ambos casos. Las seis letras a-f del 43.2 y 44.2 son créditos con vinculación especial: aunque la regla general sea más flexible, estos créditos se especifican al nivel concreto que tengan en su clasificación económica (típicamente subconcepto), con lo que su uso queda más restringido.

Artículo 46 LGP · Limitación de los compromisos de gasto

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley.

El art. 46 LGP regula la dimensión cuantitativa del principio de especialidad (limitatividad): no se puede gastar más de lo autorizado. La consecuencia es la nulidad de pleno derecho —no la mera anulabilidad— de los actos y disposiciones infractores, sin perjuicio de las responsabilidades del Título VII LGP. La nulidad de pleno derecho es insubsanable e inconfirmable, produce efectos ex tunc (desde el origen) y puede declararse de oficio en cualquier momento.

Artículo 49 LGP · Temporalidad de los créditos

1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta ley.

2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley.

El art. 49 LGP regula la dimensión temporal del principio de especialidad: con cargo a los créditos sólo pueden contraerse obligaciones derivadas de gastos del propio ejercicio (49.1), salvo los supuestos excepcionales del 34.2-34.3 LGP (atrasos de personal, resoluciones judiciales y obligaciones de ejercicios anteriores). Y los créditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas al 31 de diciembre quedan anulados de pleno derecho (49.2), salvo que sean objeto de una incorporación del art. 58 LGP. La expresión «de pleno derecho» refuerza el automatismo: no hace falta acto administrativo expreso para que se produzca la anulación.

2. Los criterios de imputación de la clasificación económica

La Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos (y sus actualizaciones por cada PGE) establece los criterios para imputar cada gasto o ingreso a su capítulo, artículo, concepto y subconcepto de la clasificación económica. Únicamente los conceptos y subconceptos contemplados en esa Resolución —y los que apruebe la DGP a propuesta de los centros gestores— tienen consideración de «tipificados» a efectos de la LGP. La creación de conceptos y subconceptos no tipificados requiere aprobación de la DGP.

El dominio de los criterios de imputación permite resolver dos operaciones del control: verificar si existe crédito adecuado para un gasto y comprobar si el crédito es suficiente. A continuación se desarrollan los criterios por capítulo y para los ingresos.

2.1 Capítulo 1 — Gastos de personal

Se imputan al Cap. 1 todos los gastos de retribución e indemnización al personal por razón del trabajo realizado o del lugar de residencia obligada, así como las cotizaciones obligatorias a cargo del empleador. El criterio de inclusión es amplio, pero tiene dos exclusiones relevantes que generan confusión práctica: las indemnizaciones por razón del servicio (dietas, locomoción, traslados) y los anticipos al personal.

2.2 Capítulo 2 — Bienes y servicios

El Cap. 2 recoge los gastos corrientes necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos que no originan aumento de capital ni de patrimonio. El criterio de inclusión descansa sobre cuatro características alternativas del bien adquirido (basta cumplir una): fungible (se consume con el uso) · duración inferior al ejercicio · no susceptible de inventario · reiterativo (se repite periódicamente).

Los bienes inmateriales se imputan al Cap. 2 sólo cuando concurren tres condiciones acumulativas (la falta de cualquiera lo lleva al Cap. 6): reiterativo + no amortizable + no directamente ligado a una inversión.

2.3 Frontera Capítulo 2 / Capítulo 6: los casos de ambigüedad

La distinción entre gasto corriente (Cap. 2) y gasto de inversión (Cap. 6) es la más exigente de toda la clasificación económica. La regla general es clara: si el bien generará utilidad en más de un ejercicio, se incorpora al patrimonio o incrementa la capacidad productiva, va al Cap. 6. Pero hay casos de doble destino.

2.4 Capítulo 3 — Gastos financieros

El Cap. 3 recoge exclusivamente la carga financiera del endeudamiento del Estado: intereses, gastos de emisión, modificación y cancelación de deudas, e intereses de demora. No incluye la devolución del principal (Cap. 9) ni la constitución de nuevas deudas (Cap. 8 de gastos para préstamos concedidos).

2.5 Capítulo 4 — Transferencias corrientes

Las transferencias corrientes son pagos sin contrapartida —condicionados o no— destinados a financiar gastos corrientes del receptor. La diferencia entre el Cap. 4 y el Cap. 7 está en la naturaleza del gasto que financia la transferencia en el destinatario: corriente → Cap. 4 ; capital → Cap. 7. Los artículos de ambos capítulos son idénticos: se numeran según el agente receptor (40-49 en Cap. 4 ; 70-79 en Cap. 7) y los mismos números coinciden en los Caps. 4 y 7 de ingresos.

2.6 Criterios de imputación de los ingresos: tasas vs. precios públicos

Los capítulos de ingresos siguen una lógica simétrica a los de gastos pero con dos especificidades: el Cap. 5 de ingresos son los Ingresos patrimoniales (no Fondo de Contingencia), y la distinción más exigente es tasa vs. precio público dentro del Cap. 3.

3. Los compromisos de gasto plurianuales

El principio de temporalidad del art. 49 LGP no impide que el Estado adquiera compromisos que se extiendan más allá de un ejercicio: la contratación de obras, servicios o suministros de duración plurianual sería imposible si todos los compromisos tuvieran que financiarse en un único año. El art. 47 LGP, en su redacción consolidada vigente tras la disposición final 13.1 de la Ley 22/2021 (en vigor desde 01/01/2022), regula con precisión hasta qué punto puede extenderse un compromiso plurianual y con qué límites cuantitativos.

Artículo 47 LGP · Compromisos de gasto de carácter plurianual

1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.

2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 por ciento, en el segundo ejercicio, el 60 por ciento, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 por ciento.

En los contratos de obra de carácter plurianual, con excepción de los realizados bajo la modalidad de abono total del precio, se efectuará una retención adicional de crédito del 10 por ciento del importe de adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago de la certificación final. Estas retenciones computarán dentro de los porcentajes establecidos en este artículo.

Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.

3. El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial. A estos efectos, el Ministro de Hacienda, a iniciativa del ministerio correspondiente, elevará al Consejo de Ministros la oportuna propuesta, previo informe de la Dirección General de Presupuestos que acredite su coherencia con la programación a que se refieren los artículos 28 y 29 de esta Ley.

4. Los compromisos a que se refiere este artículo se especificarán en los escenarios presupuestarios plurianuales y deberán ser objeto de contabilización separada.

5. No podrán adquirirse compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de la concesión de subvenciones a las que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 22.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

6. En el caso de la tramitación anticipada de expedientes de contratación a que se refiere el artículo 117.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, de encargos a medios propios y de convenios, podrá ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, la formalización del encargo o la suscripción del convenio, aun cuando su ejecución, ya sea en una o en varias anualidades, deba iniciarse en ejercicios posteriores.

En la tramitación anticipada de los expedientes correspondientes a los negocios jurídicos referidos en el párrafo anterior, así como de aquellos otros expedientes de gasto cuya normativa reguladora permita llegar a la formalización del compromiso de gasto, se deberán cumplir los límites y anualidades o importes autorizados a que se refieren los apartados 2 a 5 de este artículo.

Seis reglas normativas del art. 47 LGP:

• 47.1 — Inicio en el propio ejercicio: los compromisos plurianuales requieren que la ejecución se inicie en el ejercicio de autorización; no se puede comprometer un gasto cuya ejecución íntegra empiece en un ejercicio futuro (salvo los supuestos del 47.6 sobre tramitación anticipada).
• 47.2 — Cuatro ejercicios posteriores máximo + porcentajes: el horizonte plurianual se extiende, como máximo, a cuatro ejercicios posteriores al de autorización (ejercicio inmediato siguiente, segundo, tercero y cuarto). Los porcentajes máximos sobre el crédito inicial del ejercicio de autorización son 70 % (año +1) · 60 % (año +2) · 50 % (años +3 y +4). En los contratos de obra plurianuales (excepto modalidad de abono total) se efectúa una retención adicional del 10 % del importe de adjudicación, computada dentro de los porcentajes del 47.2. No aplican estas limitaciones a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.
• 47.3 — Modificación por el Gobierno: en casos especialmente justificados, el Gobierno (a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe de la DGP) puede modificar los porcentajes, incrementar el número de anualidades o autorizar compromisos sin crédito inicial.
• 47.4 — Contabilización separada: los compromisos plurianuales se especifican en los escenarios presupuestarios plurianuales del art. 28 LGP y son objeto de contabilización separada.
• 47.5 — Prohibición sobre subvenciones del 22.2.a) LGS: no pueden adquirirse compromisos plurianuales para subvenciones reguladas por el art. 22.2.a) Ley 38/2003 General de Subvenciones (concesión directa por previsión nominativa en los PGE).
• 47.6 — Tramitación anticipada de contratos, encargos y convenios: añadido por la Ley 22/2021 (vigente desde 01/01/2022). Permite ultimar con adjudicación y formalización los expedientes de contratación anticipada del art. 117.2 LCSP, los encargos a medios propios y los convenios, aunque la ejecución deba iniciarse en ejercicios posteriores, respetando los límites del 47.2-5.

El art. 48 LGP complementa este régimen para las adquisiciones de bienes inmuebles cuyo importe exceda de 6 millones de euros (desembolso inicial mínimo del 25 % a la firma de la escritura, resto distribuido en los cuatro ejercicios siguientes con los porcentajes del 47). La modalidad de abono total del precio en contratos de obras —exceptuada del régimen del 47.2 LGP— es una técnica de pago aplazado regulada históricamente en la normativa de contratos públicos y hoy enmarcada en la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

4. El Fondo de Contingencia

El Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria del art. 50 LGP es el mecanismo previsto para atender necesidades inaplazables y no discrecionales que surgen durante la ejecución del presupuesto sin cobertura suficiente. Es una reserva interna del propio presupuesto del Estado que sólo puede usarse para financiar tres modificaciones de crédito (ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos, e incorporaciones).

Artículo 50 LGP · Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria

1. El presupuesto del Estado, a fin de hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito, incluirá una sección bajo la rúbrica «Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria», por importe del dos por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, excluidos los destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación y consignados en una sección presupuestaria independiente de dicho presupuesto.

El Fondo únicamente financiará, cuando proceda, las siguientes modificaciones de crédito salvo que concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 59 de esta Ley:

a) Las ampliaciones de crédito reguladas en el artículo 54.

b) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, de conformidad con lo previsto en el artículo 55.

c) Las incorporaciones de crédito, conforme al artículo 58.

En ningún caso podrá utilizarse el Fondo para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria.

2. La aplicación del Fondo de Contingencia se aprobará, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito.

El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral acerca de la utilización del Fondo Regulado en este artículo. La oficina pondrá dicha documentación a disposición de los Diputados, Senadores y las Comisiones parlamentarias.

Cuatro rasgos definitorios del Fondo de Contingencia:

• Ámbito subjetivo: dotación del presupuesto del Estado únicamente —no de los OO.AA. ni de la Seguridad Social, que tienen sus propias reglas de financiación de modificaciones (arts. 54.3, 56.2, 57.2, 58 LGP)—.
• Cuantía: el 2 % del total de gastos para operaciones no financieras, excluidas las transferencias destinadas a financiar a CCAA y EELL (sistemas de financiación), consignado en sección presupuestaria independiente.
• Modificaciones financiables: tres tasadas — ampliaciones (art. 54), créditos extraordinarios y suplementos (art. 55) e incorporaciones (art. 58). Prohibición expresa de financiar gastos discrecionales sin cobertura presupuestaria.
• Aprobación: Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previamente a la autorización de las modificaciones de crédito que financia. Informe trimestral del Gobierno a las Cortes Generales a través de la Oficina Presupuestaria.

Artículo 59 LGP · Exclusiones del régimen del Fondo de Contingencia

A las modificaciones relativas al pago de la Deuda Pública, a las que afecten a los créditos destinados a financiar a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación, así como a las que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computadas en la forma establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, no les será de aplicación respecto de su financiación lo establecido en los artículos 50, 54 y 58 de la presente Ley, con excepción de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito a que se refiere el artículo 58.c) anterior.

El art. 59 LGP excluye tres tipos de modificaciones del régimen del Fondo de Contingencia: (1) las relativas al pago de la Deuda Pública; (2) las que afectan a créditos para financiar a CCAA y EELL en aplicación de sus sistemas de financiación; (3) las que no reduzcan la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio (medida según el art. 27 LOEPSF). Estas modificaciones no se someten a las reglas de financiación de los arts. 50, 54 y 58 LGP.

5. Las cinco figuras de modificación de crédito

El art. 51 LGP enumera taxativamente las cinco vías por las que puede modificarse la cuantía o finalidad de un crédito durante el ejercicio. Cada figura tiene su propia lógica económica, sus requisitos y sus limitaciones específicas, y se desarrolla en los arts. 52 a 58 LGP.

Artículo 51 LGP · Modificación de los créditos iniciales

La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante:

a) Transferencias.

b) Generaciones.

c) Ampliaciones.

d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

e) Incorporaciones.

Artículo 52 LGP · Transferencias de crédito

1. Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del presupuesto incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones:

a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.

b) No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias. Esta restricción no afectará a los créditos del programa de contratación centralizada.

c) No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio.

Esta restricción no afectará a créditos con carácter ampliable de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social o cuando afecten a créditos de la sección 06 Deuda Pública.

d) En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables.

2. Las anteriores restricciones no afectarán a las transferencias de crédito que hayan de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a comunidades autónomas; las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u organismos autónomos; las que se efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y las que se realicen desde el programa de imprevistos.

3. En ningún caso las transferencias podrán crear créditos destinados a subvenciones nominativas o aumentar los ya existentes salvo que sean conformes con lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones o se trate de subvenciones o aportaciones a otros entes del sector público.

Las transferencias son neutras para el total del presupuesto. Las cuatro restricciones del 52.1 son:

• 52.1.a) — No desde operaciones financieras al resto, ni desde operaciones de capital a operaciones corrientes (regla del descenso prohibido en la pirámide del gasto).
• 52.1.b) — No entre distintas secciones presupuestarias, salvo el programa de contratación centralizada.
• 52.1.c) — No minorarán créditos extraordinarios, suplementados o ampliados en el ejercicio (con excepción de los ampliables de la SS o créditos de la sección 06 «Deuda Pública»).
• 52.1.d) — En la Seguridad Social, no se pueden minorar créditos ampliables salvo para financiar otros ampliables.

Las restricciones no se aplican (52.2) a transferencias por reorganizaciones administrativas, traspasos a CCAA, convenios o acuerdos entre departamentos, cumplimiento de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español, o desde el programa de imprevistos. Y en ningún caso (52.3) se pueden crear o aumentar subvenciones nominativas mediante transferencia (con las excepciones de la LGS o subvenciones a entes del sector público).

Artículo 53 LGP · Generaciones de crédito

1. Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.

2. Podrán dar lugar a generaciones los ingresos realizados en el propio ejercicio como consecuencia de:

a) Aportación del Estado a los organismos autónomos o a las entidades con presupuesto limitativo, así como de los organismos autónomos y las entidades con presupuesto limitativo y otras personas naturales o jurídicas al Estado u otros organismos autónomos o entidades con presupuesto limitativo, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos.

b) Ventas de bienes y prestación de servicios.

c) Enajenaciones de inmovilizado.

d) Reembolsos de préstamos.

e) Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas.

f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.

3. La generación sólo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican. No obstante, en el caso de los organismos autónomos y de la Seguridad Social, la generación como consecuencia del supuesto previsto en el párrafo a) del apartado anterior podrá realizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por el organismo o entidad correspondiente, o cuando exista un compromiso firme de aportación, siempre que el ingreso se prevea realizar en el propio ejercicio.

4. Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados o por la prestación del servicio.

Cuando la enajenación se refiera a inmovilizado, la generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a operaciones de la misma naturaleza económica.

Los ingresos procedentes de reembolso de préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la concesión de nuevos préstamos.

5. Con carácter excepcional podrán generar crédito en el Presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último trimestre del ejercicio anterior.

La característica definitoria de la generación es el vínculo causal: el crédito adicional sólo puede usarse para el gasto que generó el ingreso. Hay seis supuestos tasados del 53.2 (a-f) que permiten generación: aportaciones del Estado o de terceros para gastos comprendidos en los fines del organismo · venta de bienes y servicios · enajenación de inmovilizado · reembolso de préstamos · ingresos legalmente afectados · reintegros de pagos indebidos del presupuesto corriente. Como regla, la generación requiere ingreso efectivo previo (53.3), salvo en OO.AA. y SS donde basta el reconocimiento del derecho o un compromiso firme. Excepcionalmente, los ingresos del último trimestre del ejercicio anterior pueden generar crédito en el ejercicio en curso (53.5).

Artículo 54 LGP · Créditos ampliables

1. Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones.

Asimismo, tendrán la condición de ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización de la misma.

2. En todo caso se consideran ampliables, en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden según las disposiciones en cada caso aplicables, los créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a continuación:

a) Los destinados al pago de pensiones de todo tipo; prestaciones por incapacidad temporal; protección a la familia; nacimiento y cuidado de menor y riesgos durante el embarazo y la lactancia natural; cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; ingreso mínimo vital; así como las entregas únicas, siempre que se encuentren legal o reglamentariamente establecidas y sea obligatorio y no graciable su pago por parte de la Seguridad Social y su cuantía esté objetivamente determinada.

b) Los destinados al pago de los subsidios de garantía de ingresos mínimos, de movilidad y para ayuda de tercera persona, previstos en la Ley de Integración Social de Minusválidos, en la medida en que se hayan ampliado en el Presupuesto del Estado.

c) Los que amparan la constitución de capitales-renta para el pago de pensiones.

d) Los destinados a dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social y el Fondo de Prevención y Rehabilitación de la Seguridad Social.

e) Los consignados para atender las aportaciones a realizar por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social para el sostenimiento de los servicios comunes del sistema y para el ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social de sus excedentes en la cuantía y forma legalmente previstas, así como por reaseguro de las mismas entidades.

f) Los destinados al pago de recargos de las prestaciones económicas en los supuestos contemplados en la Ley General de la Seguridad Social, que hayan sido previamente ingresados por los sujetos responsables.

g) Los correspondientes a las transferencias de derechos en curso de adquisición destinadas al sistema de pensiones en la Administración de la Unión Europea, de conformidad con lo establecido en el Anexo VIII del Reglamento 259/1968, de 29 de febrero, del Consejo.

h) Los destinados al sistema de protección por cese de actividad.

3. Las ampliaciones de crédito que afecten a operaciones del presupuesto del Estado se financiarán con cargo al Fondo de Contingencia, conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta ley, o con baja en otros créditos del presupuesto no financiero.

Los créditos ampliables son la excepción al principio de limitatividad: para que un crédito sea ampliable hace falta autorización expresa de la LPGE (relación taxativa y debidamente explicitada en el estado de gastos) o de una ley especial. La ampliación no puede hacerse discrecionalmente por el gestor. Las clases pasivas y los gastos de la Deuda del Estado son ampliables por mandato legal. En la SS, las ocho letras a-h del 54.2 (pensiones, prestaciones IT, IMV, subsidios LISMI, capitales-renta, Fondo de Reserva, mutuas, recargos, transferencias UE, protección por cese de actividad) tienen la condición de ampliables en cuanto se reconozcan las obligaciones. Financiación: Fondo de Contingencia o baja en otros créditos no financieros.

Artículo 55 LGP · Créditos extraordinarios y suplementos de crédito del Estado

1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto. La financiación de éstos se realizará de la forma que se indica a continuación:

a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados.

b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

2. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia, tanto si se financian con Fondo de Contingencia como con baja en otros créditos.

b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos.

c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del Presupuesto.

3. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores si se hubiera anulado crédito en el ejercicio de procedencia, cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia.

El crédito extraordinario se crea para gastos sin cobertura presupuestaria alguna. El suplemento de crédito refuerza un crédito que existe pero es insuficiente y no ampliable. Son dos figuras distintas que se tramitan conjuntamente. La regla general es que requieren proyecto de ley ante las Cortes (con previo informe de la DGP y dictamen del Consejo de Estado en los tres supuestos del 55.2 a-c). La excepción del 55.3 atribuye al Consejo de Ministros la autorización cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia y se destinen a obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores con crédito anulado en el de procedencia. Junto a estas vías ordinarias, el art. 86 CE permite tramitar créditos extraordinarios por Decreto-Ley en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad (vía constitucional general, no específica del régimen LGP).

Artículo 56 LGP · Reglas para los créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos

1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de un organismo autónomo se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes.

2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente.

En el caso de que la financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos del Estado, ambas modificaciones se acordarán conjuntamente, mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la del Estado.

3. La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá:

a. A los Presidentes o Directores de los organismos hasta un importe del 10 % del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos, cuando no supere la cuantía de 500.000 euros, excluidos los que afecten a gastos de personal o a los contemplados en el apartado 2 del artículo 44 de esta Ley, dando cuenta de los acuerdos al Ministro de que dependan y al Ministro de Hacienda.

b. Al Ministro de Hacienda cuando, superándose alguno de los anteriores límites, no se alcance el 20 % del correspondiente capítulo de su presupuesto inicial de gastos ni se supere la cuantía de 1.000.000 de euros. Asimismo, le corresponderá la autorización de los que se encuentren entre los supuestos de exclusión a que se refiere el párrafo a siempre que su cuantía no supere los límites establecidos en este apartado.

c. Al Consejo de Ministros en los restantes casos.

4. Los límites establecidos en el apartado 3 anterior, a los efectos de determinar la competencia para realizar estas modificaciones, se referirán al conjunto de las efectuadas en el ejercicio presupuestario, computándose de forma independiente según afecte a gastos de personal o a los incluidos en el apartado 2 del artículo 44 o se trate del resto de los gastos.

No se computarán para la determinación de dichos límites las modificaciones que se financien con incremento en la aportación del Estado.

Los créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos se financian con remanente de tesorería del ejercicio anterior no aplicado o con mayores ingresos. El régimen de competencias por importe es escalonado: hasta el 10 % del capítulo y 500.000 € lo autoriza el Presidente o Director del organismo (con exclusión de gastos de personal o créditos del 44.2); entre el 10 % y el 20 % del capítulo y entre 500.000 € y 1.000.000 € lo autoriza el Ministro de Hacienda; en los demás casos, el Consejo de Ministros. Los límites se computan sobre el conjunto de modificaciones del ejercicio.

Artículo 57 LGP · Créditos extraordinarios y suplementos de crédito de la Seguridad Social

1. Cuando la necesidad de un crédito extraordinario o suplementario afecte al presupuesto de las entidades de la Seguridad Social, se tramitará su autorización de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes.

2. La financiación de los créditos extraordinarios o suplementarios únicamente podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto de la entidad o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente. Si los ingresos proceden de aportaciones del Estado mayores a las inicialmente previstas en el presupuesto, el suplemento de crédito o crédito extraordinario podrá autorizarse una vez efectuado el reconocimiento del derecho por parte de la correspondiente entidad.

La competencia para autorizar créditos extraordinarios o suplementarios corresponderá, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, al Gobierno cuando su importe sea superior al dos por ciento del presupuesto inicial de gastos de la respectiva Entidad y al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, o al de Sanidad y Consumo cuando la modificación afecte al presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, cuando su importe no exceda de dicho porcentaje.

En la Seguridad Social, el régimen de competencias por importe se simplifica al 2 % del presupuesto inicial de gastos de la entidad: por encima del 2 % corresponde al Gobierno previo informe del Ministerio de Hacienda; por debajo o igual, al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales (o Ministro de Sanidad y Consumo si afecta al INGESA). El cómputo se hace sobre el conjunto de modificaciones del ejercicio, sin computar las financiadas con incremento de la aportación del Estado.

Artículo 58 LGP · Incorporaciones de crédito

No obstante lo dispuesto en el artículo 49, se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los siguientes casos:

a) Cuando así lo disponga una norma de rango legal.

b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a) y e).

c) Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario.

d) Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.

Las incorporaciones de crédito que afecten al presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta ley o con baja en otros créditos de operaciones no financieras.

Las incorporaciones de crédito en el Presupuesto de organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social únicamente podrán realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería que al fin del ejercicio anterior no haya sido aplicada al presupuesto del organismo.

En el presupuesto de la Seguridad Social podrán incorporarse a los correspondientes créditos, los remanentes que resulten de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito autorizados en el último mes del ejercicio anterior.

Las incorporaciones son la excepción al principio de temporalidad del art. 49 LGP. Sólo caben en los cuatro supuestos tasados del art. 58 (a-d): (a) cuando lo disponga una norma de rango legal; (b) generaciones del 53.2.a y e (aportaciones del Estado e ingresos legalmente afectados); (c) retenciones para créditos extraordinarios pagados anticipadamente con leyes pendientes; (d) créditos extraordinarios y suplementos concedidos en el último mes del ejercicio anterior. La incorporación no es automática: debe solicitarse y cumplir uno de los supuestos. Un remanente que no encaja se anula de pleno derecho al 31 de diciembre (49.2 LGP).

6. Los Anticipos de Tesorería

Artículo 60 LGP · Anticipos de Tesorería

1. Con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, podrá conceder anticipos de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del uno por ciento de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en los siguientes casos:

a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.

b) Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

2. Si el crédito extraordinario o el suplemento de crédito a conceder en el Presupuesto del Estado se destinase a financiar necesidades planteadas en el Presupuesto de los organismos autónomos, la concesión del anticipo de Tesorería comportará la autorización para atender en el organismo el pago de las mencionadas necesidades mediante operaciones de Tesorería.

3. Si las Cortes Generales no aprobasen el proyecto de Ley de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, dispondrá la cancelación del anticipo de Tesorería con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.

Los anticipos de Tesorería son una figura excepcional que permite al Gobierno atender gastos inaplazables mientras se tramita el correspondiente crédito extraordinario o suplemento de crédito. Tres rasgos:

• Cuantía: límite máximo del 1 % de los créditos autorizados al Estado por la LPGE en cada ejercicio.
• Supuestos (60.1 a-b): (a) tramitación de un crédito extraordinario o suplemento con dictamen favorable del Consejo de Estado; (b) promulgación de una ley que establezca obligaciones cuyo cumplimiento exija un crédito extraordinario o suplemento.
• Cancelación (60.3): si las Cortes no aprueban el proyecto de ley, el Gobierno cancela el anticipo con cargo a los créditos del departamento u organismo cuya minoración ocasione menos trastornos.

7. Competencias para modificaciones de crédito

No todas las modificaciones de crédito requieren el mismo órgano competente. El sistema LGP distribuye las competencias entre las Cortes Generales, el Consejo de Ministros, el Ministro de Hacienda y los distintos órganos gestores según la importancia de la modificación, en los arts. 61, 62 y 63 LGP.

Artículo 61 LGP · Competencias del Gobierno

Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y a iniciativa de los ministros afectados:

a) Autorizar las transferencias entre distintas secciones presupuestarias como consecuencia de reorganizaciones administrativas.

b) Autorizar, respecto del presupuesto de los organismos autónomos, las modificaciones previstas en el párrafo c) del apartado 3 del artículo 56 de esta ley.

c) Autorizar, respecto del presupuesto de la Seguridad Social, las modificaciones reservadas al Gobierno en el apartado 2 del artículo 57 de esta ley.

d) Autorizar los créditos extraordinarios y suplementarios a los que se refiere el apartado 3 del artículo 55.

El Consejo de Ministros se reserva las modificaciones más graves: transferencias entre secciones por reorganizaciones administrativas (61.a), modificaciones de OO.AA. del 56.3.c (las que superan los límites del Ministro de Hacienda), modificaciones de SS reservadas al Gobierno por el 57.2 (>2 % del presupuesto inicial), y créditos extraordinarios y suplementos del 55.3 (financiados con cargo al Fondo de Contingencia, ya sea para obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores con crédito anulado).

Artículo 62 LGP · Competencias del Ministro de Hacienda

Corresponde al Ministro de Hacienda:

1. Autorizar las siguientes modificaciones presupuestarias:

a) Las transferencias no reservadas a la competencia del Consejo de Ministros que, conforme al artículo 63, no puedan acordarse directamente por los titulares de los departamentos afectados.

b) Las generaciones previstas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 53 y las que corresponda realizar en el Presupuesto del Estado en los supuestos definidos en los párrafos b) y e) del mismo apartado, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

c) Las incorporaciones de remanentes reguladas en el artículo 58.

d) Las ampliaciones de crédito previstas en el artículo 54.1, sin perjuicio de las competencias asignadas a los Presidentes y Directores de las Entidades de la Seguridad Social en el artículo 63.3.

e) Las previstas, respecto del presupuesto de los organismos autónomos, en el párrafo b) del apartado 3 del artículo 56.

2. Acordar o denegar las modificaciones presupuestarias, en los supuestos de competencia de los titulares de los ministerios y organismos autónomos, cuando exista informe negativo de la Intervención Delegada y el titular de la competencia lo remita en discrepancia al Ministro de Hacienda.

El Ministro de Hacienda ejerce un papel central: autoriza las transferencias entre secciones no reservadas al Consejo de Ministros, las generaciones del Estado de los supuestos 53.2.b/c/e (incluso si los ingresos se realizaron en el último trimestre del ejercicio anterior), las incorporaciones del art. 58, las ampliaciones del 54.1 y las modificaciones de OO.AA. del 56.3.b. Además, resuelve las discrepancias con la Intervención Delegada cuando el titular de la competencia las remita para acordar o denegar la modificación.

Artículo 63 LGP · Competencias de los ministros

1. Los titulares de los distintos ministerios podrán autorizar, previo informe favorable de la Intervención Delegada competente en el ministerio o, en su caso, en las entidades a que se refiere el artículo 3.1 de esta ley, las siguientes modificaciones presupuestarias:

a) Transferencias entre créditos de un mismo programa o entre programas de un mismo servicio, incluso con la creación de créditos nuevos en el caso de los destinados a compra de bienes corrientes y servicios o inversiones reales, siempre que se encuentren previamente contemplados en los códigos que definen la clasificación económica y no afecten a los de personal o no incrementen los créditos que enumera el apartado 2 del articulo 43 de esta Ley.

b) Generaciones de crédito en los supuestos contemplados en los párrafos a), d) y f) del apartado 2 del artículo 53 de esta ley, aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales ejercerá, respecto del Presupuesto de la Seguridad Social, las competencias que el artículo 62 otorga al Ministerio de Hacienda, salvo en el caso de la ampliación de créditos a que se refiere el párrafo d) de este artículo. No obstante cuando las transferencias incrementen créditos para la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva y universal con baja en créditos destinados a la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, se requerirá el informe favorable del Ministerio de Hacienda. En la parte relativa al presupuesto de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, esta competencia será ejercida por el Ministro de Sanidad y Consumo.

Los presidentes de los órganos del Estado con secciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, tendrán las competencias establecidas en este número en relación con las modificaciones presupuestarias del presupuesto de gastos respectivo, sin perjuicio del principio de autonomía presupuestaria de las Cortes Generales. En el caso de los presidentes de los Órganos Constitucionales no será de aplicación la limitación contenida en el párrafo a) de este apartado respecto del incremento de los gastos de personal.

2. Los presidentes y directores de los organismos autónomos, y de las restantes entidades comprendidas en el artículo 3.1 de esta ley, además de las competencias que les otorga el artículo 56 ejercerán, referidas a sus respectivos presupuestos, las relativas a las generaciones contenidas en los párrafos b) y e) del apartado 2 del artículo 53, así como las establecidas en este artículo a favor de los ministros, quienes podrán avocarlas en todo o en parte. Los acuerdos de avocación serán comunicados a la Dirección General de Presupuestos.

3. Corresponderá a los presidentes y directores de las entidades de la Seguridad Social la autorización, en sus respectivos presupuestos, de las modificaciones siguientes:

a) Las generaciones de crédito a que se refiere el artículo 53, excepto en el supuesto del apartado 2.c), aun cuando los ingresos se hubieran realizado en el último trimestre del ejercicio anterior.

b) Las ampliaciones del artículo 54.

c) Las transferencias entre un mismo programa y capítulo o programas de la misma entidad y capítulo, incluso con la creación de créditos nuevos en el caso de los destinados a compra de bienes corrientes y servicios e inversiones reales, siempre que no afecten a gastos de personal, a actuaciones protocolarias y representativas o supongan una desviación en los objetivos de los programas.

No obstante, cuando las transferencias incrementen créditos para la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva y universal con baja en créditos destinados a la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, se requerirá el informe favorable del Ministerio de Hacienda.

Estas competencias podrán ser avocadas, en todo o en parte, por el Ministro de Sanidad y Consumo respecto del presupuesto de Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales con respecto al presupuesto de las restantes Entidades de la Seguridad Social.

4. Una vez autorizadas las modificaciones presupuestarias a que se refiere este artículo los acuerdos que afecten al presupuesto del Estado o de sus organismos se remitirán a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para instrumentar su ejecución.

Los ministros departamentales pueden autorizar, previo informe favorable de la Intervención Delegada, las transferencias internas (entre créditos de un mismo programa o entre programas de un mismo servicio, sin afectar a personal ni a los créditos del 43.2) y las generaciones de crédito del 53.2 letras a), d) y f). El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales ejerce sobre el Presupuesto de la Seguridad Social las competencias que el art. 62 atribuye al Ministerio de Hacienda, salvo las ampliaciones del 54 que corresponden a los presidentes y directores de las Entidades. Los presidentes de Órganos Constitucionales gozan de autonomía reforzada (no se les aplica la limitación del 63.1.a sobre incremento de gastos de personal).

8. Presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales y Sociedades Mercantiles Estatales

Las Entidades Públicas Empresariales (EPEs) y las Sociedades Mercantiles Estatales (SMEs) tienen presupuesto estimativo (art. 33.1.b LGP — Ep. 1): sus créditos son previsiones de gestión, no techos legales. Los arts. 64 y 65 LGP regulan su régimen específico.

Artículo 64 LGP · Presupuesto

1. Las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales elaborarán un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Asimismo, formarán un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los presupuestos de explotación y de capital se integrarán en los Presupuestos Generales del Estado.

También elaborarán presupuestos de explotación y de capital las entidades a que se refieren los párrafos g) y h) del apartado 1 del artículo 2, integradas en el sector público empresarial. Las referencias realizadas en este capítulo a las entidades públicas empresariales se aplicarán asimismo a las entidades expresadas en este párrafo.

Los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta Ley y las fundaciones del sector público estatal elaborarán, igualmente, presupuestos de explotación y de capital.

2. Los presupuestos de explotación y de capital estarán constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del estado de flujos de efectivo del correspondiente ejercicio. Como anexo a dichos presupuestos se acompañará una previsión del balance de la entidad, así como la documentación complementaria que determine el Ministerio de Economía y Hacienda.

3. Las entidades remitirán los estados financieros señalados en el apartado anterior referidos, además de al ejercicio relativo al proyecto de Presupuestos Generales del Estado, a la liquidación del último ejercicio cerrado y al avance de la liquidación del ejercicio corriente.

4. Junto con los presupuestos de explotación y de capital, se remitirá por las entidades una memoria explicativa de su contenido, de la ejecución del ejercicio anterior y de la previsión de la ejecución del ejercicio corriente.

EPEs y SMEs elaboran dos presupuestos: el presupuesto de explotación (recursos y dotaciones anuales para la actividad ordinaria) y el presupuesto de capital (operaciones de inversión y financiación). Ambos se integran en los PGE como anexos. El art. 64.1 LGP extiende este régimen, por una parte, a «las entidades a que se refieren los párrafos g) y h) del apartado 1 del artículo 2, integradas en el sector público empresarial» —remisión interna del precepto cuya correspondencia exacta con el art. 2 LGP vigente debe leerse en el literal del BOE, dado que la numeración del art. 2 ha sido reformada por la Ley 40/2015 sin ajustarse la remisión— y, por otra, a los fondos sin personalidad jurídica y a las fundaciones del sector público estatal. Los presupuestos de explotación y de capital están constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del estado de flujos de efectivo, acompañados de una previsión del balance y de una memoria explicativa del contenido y la ejecución.

Artículo 65 LGP · Programa de actuación plurianual

1. Las entidades que deban elaborar los presupuestos de explotación y de capital con arreglo a lo dispuesto en el artículo 64 de esta Ley formularán, asimismo, anualmente un programa de actuación plurianual, con las excepciones contempladas en el apartado 2 del artículo 66 de esta Ley.

2. El programa de actuación plurianual estará integrado por los estados financieros determinados en el artículo 64 de esta Ley y, junto con la documentación indicada en el apartado siguiente, reflejará los datos económico-financieros previstos para el ejercicio relativo al proyecto de Presupuestos Generales del Estado y a los dos ejercicios inmediatamente siguientes, según las líneas estratégicas y objetivos definidos para la entidad.

3. Los programas de actuación plurianual se acompañarán de la información de carácter complementario siguiente:

a) Hipótesis de la evolución de los principales indicadores macroeconómicos que hayan servido de base para la elaboración de los programas de actuación plurianual.

b) Premisas principales del planteamiento que conforme las líneas estratégicas de la entidad.

c) Previsiones plurianuales de los objetivos a alcanzar.

d) Memoria de las principales actuaciones de la entidad.

e) Programa de inversiones.

f) Plan financiero del período que cuantificará los recursos y las fuentes externas de financiación.

g) La restante documentación que determine el Ministerio de Economía y Hacienda.

El programa de actuación plurianual del art. 65 LGP es el equivalente al programa plurianual ministerial del art. 29 LGP (Ep. 4) pero para entidades del sector empresarial y fundacional. Horizonte temporal distinto: refleja el ejercicio del Proyecto de LPGE + los dos ejercicios inmediatamente siguientes (mientras que el art. 29 LGP cubre los tres ejercicios siguientes al del PLPGE). Información complementaria con siete elementos (a-g): hipótesis macroeconómicas · premisas estratégicas · previsiones plurianuales de objetivos · memoria de actuaciones · programa de inversiones · plan financiero · documentación adicional del Ministerio.