Tema 5 — La actividad administrativa

Bloque III Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento.
2. Formas de gestión de los servicios públicos.

Epígrafe 1 — Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento

1. El procedimiento administrativo como cauce formal de la actuación

Toda actividad de la Administración —cualquiera que sea su forma material— se manifiesta a través de un cauce formal que el ordenamiento impone: el procedimiento administrativo. Su régimen general se contiene en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), examinadas en el Tema 3 BIII al que se remite. En este Tema 5 el foco se desplaza del cauce formal a las formas de actividad: las modalidades materiales mediante las cuales la Administración satisface el interés general.

2. El deber constitucional de servir al interés general

Para el logro de sus fines, todas las Administraciones Públicas —estatal, autonómica y local— han de desarrollar una actividad dirigida a satisfacer el interés general. Ese deber no es una opción ni una aspiración: está constitucionalizado desde el primer artículo de la Constitución que regula a la Administración.

Artículo 103.1 CE · Principios de la Administración Pública

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Dos ideas vertebran el precepto: la objetividad en la satisfacción del interés general —la Administración no sirve intereses particulares ni políticos— y el sometimiento pleno a la ley y al Derecho (principio de legalidad). Junto a ellas, el 103.1 CE enumera cinco principios de actuación: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

3. Las formas de actividad administrativa: clasificación

La doctrina administrativista ha distinguido tradicionalmente tres grandes formas de actividad de los entes públicos: la actividad de limitación (o policía), la de fomento y la de servicio público. A esa trilogía clásica, parte de la doctrina —Parejo Alfonso y, especialmente, Parada Vázquez— añade una cuarta: la actividad arbitral.

4. La actividad de limitación o policía administrativa

La actividad de limitación es aquella mediante la cual la Administración persigue que los particulares adecúen obligatoriamente su conducta o su patrimonio al interés público. No suprime el derecho del particular: lo condiciona y controla. Garrido Falla la describe, en formulación clásica, como el conjunto de medidas coactivas mediante las cuales la Administración fuerza al particular a ajustar su actividad a un fin de utilidad pública.

En sentido amplio, la doctrina la entiende como aquella actividad que subordina el ejercicio de derechos individuales a la intervención singular y transitoria de un elemento de control administrativo, para verificar su adecuación a las exigencias del interés público.

La plasmación más cotidiana de esta actividad es la técnica de las autorizaciones. La Administración controla ex ante la actividad o el ejercicio del derecho del particular para verificar su adecuación a la normativa previamente establecida; permite o limita ese ejercicio en el caso concreto. Las licencias de obras expedidas por los Ayuntamientos son el ejemplo más conocido: verifican que la edificación proyectada cumple la normativa urbanística y los requisitos legal o reglamentariamente exigidos.

5. La actividad de servicio público

Mediante la actividad de servicio público, la Administración —sin limitar ni incentivar la actividad privada— satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados: transporte, abastecimiento, enseñanza, sanidad, etc. Jordana de Pozas la define como la modalidad de la acción administrativa consistente en satisfacer la necesidad pública de manera directa, con exclusión o en concurrencia con los particulares.

Artículo 128.2 CE · Iniciativa pública en la actividad económica

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

El art. 128.2 CE habilita al Estado para gestionar servicios públicos e intervenir en la economía. La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales —la denominada publicatio o publificación— sólo puede hacerse mediante ley, no por reglamento ni por mero acuerdo del Ejecutivo. Parejo Alfonso advierte que esta actividad prestacional no debe confundirse con la actividad netamente económica o industrial del Estado.

La prestación del servicio público genera entre la Administración y el ciudadano una relación jurídica bilateral: el ciudadano tiene derecho a ser admitido al disfrute del servicio cuando reúna las condiciones legalmente establecidas, y asume obligaciones determinadas por las normas públicas que rigen el funcionamiento del servicio (pago del precio o tarifa, uso conforme a su destino, etc.).

6. La actividad de fomento

6.1 Concepto y rasgos distintivos

Mediante la actividad de fomento, la Administración estimula la acción de los particulares orientada a satisfacer el interés público, sin coaccionarla ni sustituirla. Jordana de Pozas la formuló como la acción de la Administración encaminada a promover actividades que satisfacen necesidades públicas de utilidad general, sin recurrir a la coacción. El particular actúa libremente, pero la Administración le ofrece incentivos para que dirija su actividad hacia fines de utilidad pública.

El fomento se distingue con nitidez de las otras dos formas clásicas:

• Frente a la actividad de policía —que previene y reprime—, el fomento protege y promueve sin coaccionar.
• Frente al servicio público —en el que la Administración realiza directamente el fin perseguido—, en el fomento son los propios particulares quienes, por su voluntad y estimulados por la Administración, cumplen indirectamente ese fin.

6.2 Clases de medios de fomento

La doctrina distingue tres grandes categorías de medios de fomento, según su naturaleza:

6.3 Las subvenciones como medio típico de fomento

Las subvenciones constituyen el medio económico de fomento más relevante y el más densamente regulado del ordenamiento. Su régimen jurídico básico se contiene en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), complementada por su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 887/2006).

Artículo 2.1 LGS · Concepto de subvención

1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

El concepto se construye sobre tres requisitos acumulativos que han de concurrir simultáneamente: (i) disposición dineraria —sólo dinero, no entregas en especie—; (ii) sin contraprestación directa del beneficiario, lo que la separa del contrato; y (iii) finalidad pública —fomento de utilidad pública, interés social o promoción de una finalidad pública—. La ausencia de cualquiera de los tres elementos hace que la entrega no sea subvención a efectos de la LGS.

Artículo 4 LGS · Exclusiones del ámbito de aplicación de la ley

Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley:

a) Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario.

b) Las subvenciones previstas en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

c) Las subvenciones reguladas en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, de Financiación de los Partidos Políticos.

d) Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, en los términos previstos en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, así como las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas autonómicas y a los grupos políticos de las corporaciones locales, según establezca su propia normativa.

Las cuatro letras del art. 4 LGS comparten la nota común de afectar a sujetos o supuestos con régimen jurídico propio (procesos electorales, partidos, grupos parlamentarios) o a modalidades de entrega no rogada (premios sin solicitud).

El régimen procesal de las subvenciones —procedimiento de concesión (concurrencia competitiva o concesión directa), gestión y justificación, reintegro, infracciones y sanciones— se desarrolla en el Bloque V del programa, en la frase «Gestión económica y financiera de subvenciones», que es donde el programa BOE 2024 lo ubica expresamente. En este Tema 5 BIII basta con anclar el concepto y las exclusiones para entender por qué la subvención es el medio económico paradigmático de la actividad de fomento.

7. La actividad arbitral

Junto a la trilogía clásica, Parejo Alfonso y, especialmente, Parada Vázquez reconocen la actividad arbitral como cuarta modalidad de actividad administrativa. Es la función mediante la cual la Administración Pública resuelve conflictos entre particulares actuando como árbitro, siempre que la ley expresamente lo permita.

El arbitraje es un método alternativo de solución de controversias en el que un tercero —árbitro o tribunal arbitral— pone fin al conflicto mediante una resolución denominada laudo. La Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje regula con carácter general el arbitraje en España.

Artículo 2 Ley 60/2003 · Materias objeto de arbitraje

1. Son susceptibles de arbitraje las controversias sobre materias de libre disposición conforme a derecho.

2. Cuando el arbitraje sea internacional y una de las partes sea un Estado o una sociedad, organización o empresa controlada por un Estado, esa parte no podrá invocar las prerrogativas de su propio derecho para sustraerse a las obligaciones dimanantes del convenio arbitral.

El criterio delimitador del ámbito objetivo del arbitraje es la libre disposición: sólo pueden someterse a arbitraje las materias sobre las que las partes tengan poder de disposición conforme al ordenamiento. Quedan fuera, por tanto, las materias de orden público y aquellas en las que está implicado el interés general (régimen patrimonial básico de la familia, estado civil, etc.).

Artículo 1.4 Ley 60/2003 · Exclusión de los arbitrajes laborales

4. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley los arbitrajes laborales.

Los arbitrajes laborales quedan expresamente excluidos del ámbito de la Ley 60/2003 y se rigen por su régimen propio: el art. 91 del Estatuto de los Trabajadores (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015) y el Acuerdo sobre Solución Autónoma de Conflictos Laborales (ASAC), entre otros instrumentos sectoriales.

El arbitraje institucional —en el que la administración del procedimiento se encomienda a una institución especializada— corresponde típicamente a corporaciones de derecho público y entidades públicas con funciones arbitrales según sus normas reguladoras (Cámaras de Comercio, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia tras la Ley 3/2013, etc.) y a asociaciones y entidades sin ánimo de lucro cuyos estatutos las prevean (cortes de arbitraje colegiales y similares).

Manifestaciones de la actividad arbitral en sede administrativa

Epígrafe 2 — Formas de gestión de los servicios públicos

1. Concepto y clases de servicio público

Los servicios públicos son las actividades o prestaciones de titularidad administrativa que la Administración gestiona —directamente o a través de terceros— para satisfacer necesidades de interés general de los ciudadanos. La nota esencial es la titularidad pública: es la Administración quien asume y garantiza la prestación, con independencia de quién la ejecute materialmente.

En el ámbito local, el art. 85 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), ofrece la definición normativa más concisa:

Artículo 85.1 LRBRL · Concepto de servicio público local

1. Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

La definición es competencial: sólo son servicios públicos locales los que se prestan en el ámbito de las competencias de la entidad local. No toda actividad prestacional de un ente local es servicio público; ha de encuadrarse en el ámbito competencial atribuido por el ordenamiento.

2. Las dos grandes modalidades de gestión

El art. 85.2 LRBRL —en su redacción dada por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL)— articula las dos grandes modalidades de gestión y fija el criterio rector de elección:

Artículo 85.2 LRBRL · Modalidades de gestión de los servicios públicos locales

2. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

A) Gestión directa:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local.

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos.

El precepto fija tres ideas clave: (i) criterio rector de la elección — la forma «más sostenible y eficiente» de entre las enumeradas; (ii) bipartición clásica entre gestión directa (cuatro modalidades a-d) y gestión indirecta; (iii) reserva del ejercicio de autoridad al personal funcionario por remisión al art. 9 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.

3. Gestión directa: las cuatro modalidades del art. 85.2.A LRBRL

El régimen jurídico detallado de las modalidades b), c) y d) se contiene en los arts. 85 bis y 85 ter LRBRL. El art. 85 bis somete a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales locales a las normas reguladoras de los organismos públicos estatales (Ley 40/2015 LRJSP), con las especialidades propias del régimen local. El art. 85 ter regula las sociedades mercantiles locales: capital íntegra o mayoritariamente público y sujeción al ordenamiento jurídico privado, salvo en materia presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y de contratación.

4. Gestión indirecta: la concesión de servicios tras la LCSP 2017

4.1 De la supresión del «contrato de gestión de servicios públicos» a la concesión de servicios

Hasta la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), el instrumento central de la gestión indirecta era el contrato de gestión de servicios públicos del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (RDLeg 3/2011, TRLCSP). La LCSP 2017 —en transposición de la Directiva 2014/23/UE sobre adjudicación de contratos de concesión— suprime ese tipo contractual y lo sustituye por el contrato de concesión de servicios del art. 15 LCSP, cuya nota definitoria es la transferencia del riesgo operacional al concesionario.

El art. 85.2.B LRBRL —cuya redacción no se ha actualizado tras la LCSP 2017— sigue mencionando literalmente «las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre». Esa remisión a una norma derogada se cierra mediante la Disposición Adicional 34.ª LCSP:

Disposición Adicional 34.ª LCSP · Referencias a contratos de gestión de servicios públicos

Las referencias existentes en la legislación vigente al contrato de gestión de servicios públicos se entenderán realizadas tras la entrada en vigor de la presente Ley al contrato de concesión de servicios, en la medida en que se adecuen a lo regulado para dicho contrato en la presente Ley.

4.2 El contrato de concesión de servicios (art. 15 LCSP)

Artículo 15 LCSP · Contrato de concesión de servicios

1. El contrato de concesión de servicios es aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.

2. El derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia al concesionario del riesgo operacional, en los términos señalados en el apartado cuarto del artículo anterior.

Dos elementos lo definen: (i) encomienda onerosa de la gestión de un servicio de titularidad pública a un particular; (ii) la contraprestación consiste en el derecho a explotar el servicio (con o sin precio adicional). El criterio que lo distingue del contrato de servicios ordinario es la transferencia del riesgo operacional al concesionario (art. 15.2 en remisión al art. 14.4 LCSP).

4.3 El riesgo operacional como criterio delimitador (art. 14.4 LCSP)

El riesgo operacional es la pieza que separa la concesión de servicios del contrato de servicios ordinario. Aunque el art. 14.4 LCSP regula la concesión de obras, el art. 15.2 LCSP lo declara aplicable también a la concesión de servicios:

Artículo 14.4 LCSP · Riesgo operacional en la concesión

4. El derecho de explotación de las obras, a que se refiere el apartado primero de este artículo, deberá implicar la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras abarcando el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se entiende por riesgo de demanda el que se debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato y riesgo de suministro el relativo al suministro de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo de que la prestación de los servicios no se ajuste a la demanda. Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable.

El precepto identifica dos categorías de riesgo —de demanda (¿cuántos usuarios acuden?) y de suministro (¿puede prestarse el servicio conforme a la demanda?)— que pueden transferirse al concesionario una, otra o ambas. Lo decisivo es que la transferencia sea real: la pérdida potencial no puede ser «meramente nominal o desdeñable».

5. Ejecución, responsabilidad y cumplimiento del contrato de servicios (art. 311 LCSP)

El régimen general de ejecución del contrato de servicios se contiene en el art. 311 LCSP. Conviene situar bien las figuras: los arts. 311 y 312 LCSP regulan el contrato de servicios (art. 17 LCSP), no la concesión de servicios del art. 15 LCSP, cuya ejecución se rige por los arts. 287 y ss. LCSP. La distinción material —presencia o ausencia de riesgo operacional— determina cuál de los dos regímenes resulta aplicable. La inclusión del art. 311 en este Tema 5 se justifica porque el contrato de servicios con prestaciones directas a la ciudadanía del art. 312 LCSP absorbe parte del antiguo régimen de gestión de servicios públicos sin riesgo operacional.

Artículo 311 LCSP · Ejecución, responsabilidad y cumplimiento

1. El contrato se ejecutará con sujeción a lo establecido en su clausulado y en los pliegos, y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista el responsable del contrato, en los casos en que se hubiere designado. En otro caso, esta función le corresponderá a los servicios dependientes del órgano de contratación.

2. El contratista será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados, así como de las consecuencias que se deduzcan para la Administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

3. La Administración determinará si la prestación realizada por el contratista se ajusta a las prescripciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la realización de las prestaciones contratadas y la subsanación de los defectos observados con ocasión de su recepción. Si los trabajos efectuados no se adecuan a la prestación contratada, como consecuencia de vicios o defectos imputables al contratista, podrá rechazar la misma quedando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperación del precio satisfecho.

4. Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los trabajos efectuados el órgano de contratación tendrá derecho a reclamar al contratista la subsanación de los mismos.

5. Terminado el plazo de garantía sin que la Administración haya formalizado alguno de los reparos o la denuncia a que se refieren los apartados anteriores, el contratista quedará exento de responsabilidad por razón de la prestación efectuada, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 314 y 315 sobre subsanación de errores y responsabilidad en los contratos que tengan por objeto la elaboración de proyectos de obras.

6. Los contratos de mera actividad o de medios se extinguirán por el cumplimiento del plazo inicialmente previsto o las prórrogas acordadas, sin perjuicio de la prerrogativa de la Administración de depurar la responsabilidad del contratista por cualquier eventual incumplimiento detectado con posterioridad.

7. El contratista tendrá derecho a conocer y ser oído sobre las observaciones que se formulen en relación con el cumplimiento de la prestación contratada.

El precepto fija tres ejes: (i) sujeción al clausulado y a los pliegos; (ii) responsabilidad del contratista por la calidad técnica de la prestación y por sus consecuencias frente a la Administración o a terceros; (iii) facultad de la Administración de rechazar la prestación defectuosa y exigir subsanación durante el plazo de garantía. El derecho del contratista a ser oído (ap. 7) es garantía procedimental de contradicción.

6. Especialidades de los contratos con prestaciones directas a la ciudadanía (art. 312 LCSP)

Cuando el contrato de servicios conlleva prestaciones directas a favor de la ciudadanía, la LCSP impone garantías adicionales sobre el régimen general del art. 311:

Artículo 312 LCSP · Especialidades de los contratos con prestaciones directas a la ciudadanía

En los contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de la ciudadanía se deberán cumplir las siguientes prescripciones:

a) Antes de proceder a la contratación de un servicio de esta naturaleza deberá haberse establecido su régimen jurídico, que declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la Administración respectiva como propia de la misma, determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la prestación del servicio.

b) El adjudicatario de un contrato de servicios de este tipo estará sujeto a las obligaciones de prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante el abono en su caso de la contraprestación económica fijada; de cuidar del buen orden del servicio; de indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del servicio, con la salvedad de aquellos que sean producidos por causas imputables a la Administración; y de entregar, en su caso, las obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato en el estado de conservación y funcionamiento adecuados.

c) Los bienes afectos a los servicios regulados en el presente artículo no podrán ser objeto de embargo.

d) Si del incumplimiento por parte del contratista se derivase perturbación grave y no reparable por otros medios en el servicio y la Administración no decidiese la resolución del contrato, podrá acordar el secuestro o intervención del mismo hasta que aquella desaparezca. En todo caso, el contratista deberá abonar a la Administración los daños y perjuicios que efectivamente le haya ocasionado.

e) La Administración conservará los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los servicios que conlleven prestaciones directas a favor de la ciudadanía de que se trate.

f) Con carácter general, la prestación de los servicios que conlleven prestaciones directas a favor de la ciudadanía se efectuará en dependencias o instalaciones diferenciadas de las de la propia Administración contratante. Si ello no fuera posible, se harán constar las razones objetivas que lo motivan. En estos casos, a efectos de evitar la confusión de plantillas, se intentará que los trabajadores de la empresa contratista no compartan espacios y lugares de trabajo con el personal al servicio de la Administración, y los trabajadores y los medios de la empresa contratista se identificarán mediante los correspondientes signos distintivos, tales como uniformidad o rotulaciones.

g) Además de las causas de resolución del contrato establecidas en el artículo 313, serán causas de resolución de los contratos de servicios tratados en el presente artículo, las señaladas en las letras c), d), y f) del artículo 294.

El art. 312 LCSP impone tres grandes garantías sobre el régimen general del art. 311: (i) publicatio previa (letra a) — el régimen jurídico ha de estar establecido antes de contratar, declarando que la actividad queda asumida por la Administración como propia; (ii) continuidad del servicio (letras b y d) — incluso mediante secuestro o intervención si el incumplimiento del contratista produce perturbación grave; (iii) poderes de policía retenidos por la Administración (letra e) — la externalización del servicio no los transfiere al concesionario.

7. Adjudicación a sociedades de economía mixta (DA 22.ª LCSP)

La LCSP regula en su Disposición Adicional 22.ª una modalidad especial: la concesión puede otorgarse directamente a una sociedad de economía mixta —capital público mayoritario más capital privado— siempre que la elección del socio privado se haya hecho conforme al procedimiento de adjudicación de la propia LCSP.

Disposición Adicional 22.ª LCSP · Adjudicación de concesiones a sociedades de economía mixta

1. Las concesiones de obras y de servicios podrán adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra mayoritariamente capital público con capital privado, siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en esta Ley para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto, y siempre que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado.

La modificación de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios que se adjudiquen directamente según lo establecido en el párrafo anterior, únicamente se podrá realizar de conformidad con lo establecido en la Subsección 4.ª de la Sección 3.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo, relativa a la modificación de los contratos.

2. En el caso en que la sociedad de economía mixta pretendiera acceder como concesionaria a otros contratos distintos de los referidos en el apartado 1 anterior, deberá concurrir al correspondiente procedimiento de licitación de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

3. Sin perjuicio de la posibilidad de utilizar medios de financiación tales como emisión de obligaciones, empréstitos o créditos participativos, las sociedades de economía mixta constituidas para la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, podrán:

a) Acudir a ampliaciones de capital, siempre que la nueva estructura del mismo no modifique las condiciones esenciales de la adjudicación salvo que hubiera estado prevista en el contrato.

b) Titulizar los derechos de cobro que ostenten frente a la entidad adjudicadora del contrato cuya ejecución se le encomiende, previa autorización del órgano de contratación, cumpliendo los requisitos previstos en la normativa sobre mercado de valores.

La adjudicación directa garantiza la libre competencia por una vía indirecta: no se licita el contrato (se adjudica a la sociedad), pero sí se licita la entrada del socio privado en la sociedad. Para contratos distintos del que motivó su constitución, la sociedad debe concurrir al procedimiento ordinario de licitación.

8. Cuadro comparativo: gestión directa vs. gestión indirecta