Tema 3 — Las Cortes Generales

Bloque I Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso de los Diputados y del Senado.

Epígrafe 1 — Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso de los Diputados y del Senado

1. ¿Qué son las Cortes Generales?

El Título III de la Constitución (arts. 66-96) configura un Parlamento bicameral compuesto por el Congreso de los Diputados y el Senado. Las Cortes Generales representan al pueblo español, en quien reside la soberanía nacional (arts. 1.2 y 66.1 CE). Son la pieza central del sistema representativo: legislan, aprueban los Presupuestos, controlan al Gobierno y ejercen las demás competencias que la CE les atribuye. La ley formal estatal procede de las Cortes; además, el Gobierno puede dictar normas con rango de ley en los supuestos constitucionales de delegación legislativa (arts. 82-85) y decreto-ley (art. 86), sometidas al control previsto en la propia CE.

Artículo 66 · Naturaleza y funciones de las Cortes

1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

3. Las Cortes Generales son inviolables.

El art. 66 es la «partida de nacimiento» de las Cortes. Define tres cosas en tres apartados: quiénes las forman (Congreso + Senado), qué hacen (legislar, aprobar Presupuestos, controlar al Gobierno + cláusula residual) y cuál es su estatus (inviolables). La inviolabilidad de las Cortes como institución significa que no pueden ser suspendidas ni perturbadas en sus funciones, garantizando la independencia del Legislativo frente al Ejecutivo y al Judicial.

2. El estatuto de los parlamentarios

Los artículos 67, 70 y 71 configuran el estatuto jurídico de Diputados y Senadores: las prohibiciones de acumulación, el tipo de mandato que ostentan, las causas de inelegibilidad e incompatibilidad y las prerrogativas que les protegen (inviolabilidad, inmunidad, fuero especial y asignación económica).

Artículo 67 · El mandato parlamentario

1. Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso.

2. Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.

3. Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.

Tres reglas: incompatibilidad entre Cámaras y entre Congreso y Asambleas autonómicas; mandato representativo (no imperativo); y nulidad institucional de las reuniones de parlamentarios sin convocatoria reglamentaria.

Artículo 70 · Inelegibilidades e incompatibilidades

1. La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso:

a) A los componentes del Tribunal Constitucional.

b) A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno.

c) Al Defensor del Pueblo.

d) A los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo.

e) A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.

f) A los miembros de las Juntas Electorales.

2. La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral.

El art. 70 enumera seis causas constitucionales de inelegibilidad e incompatibilidad y remite a la LOREG (LO 5/1985) el desarrollo. La excepción más relevante es que los miembros del Gobierno SÍ pueden ser Diputados o Senadores (de hecho, es lo habitual). En cuanto a Magistrados, Jueces, Fiscales y militares, sólo les afecta mientras estén «en activo».

Artículo 71 · Inviolabilidad, inmunidad y fuero especial

1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.

2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.

El art. 71 establece cuatro prerrogativas: inviolabilidad por opiniones, inmunidad durante el mandato, aforamiento ante la Sala de lo Penal del TS y asignación económica fijada por cada Cámara.

3. Congreso y Senado: dos Cámaras, dos lógicas

La CE configura un bicameralismo asimétrico: ambas Cámaras tienen funciones, pero el Congreso goza de primacía en prácticamente todas las materias relevantes (investidura, moción de censura, cuestión de confianza, convalidación de decretos-leyes, última palabra en el procedimiento legislativo). El Senado, definido como «Cámara de representación territorial» (art. 69.1), tiene un papel secundario en la práctica.

Artículo 68 · El Congreso de los Diputados

1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.

2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.

3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.

4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.

La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.

6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

El art. 68 fija las coordenadas del Congreso: composición (300-400 diputados, actualmente 350 por la LOREG), circunscripción provincial (con Ceuta y Melilla como circunscripciones propias de 1 diputado cada una), sistema proporcional, mandato de 4 años, sufragio ULIDS (universal, libre, igual, directo y secreto) y plazos electorales (entre 30 y 60 días para celebrar elecciones, 25 días desde las elecciones para convocar al Congreso electo).

Artículo 69 · El Senado, Cámara de representación territorial

1. El Senado es la Cámara de representación territorial.

2. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.

3. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.

4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.

5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.

6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

El Senado tiene dos vías de acceso: senadores de elección directa (provinciales, insulares y de Ceuta y Melilla) y senadores de designación autonómica. Los primeros los eligen los ciudadanos directamente; los segundos los designan las Asambleas legislativas de las CCAA según la fórmula del 69.5. Esta dualidad refleja el carácter territorial proclamado en el 69.1.

El total de senadores varía cada legislatura porque la cifra autonómica depende del censo.

Congreso vs. Senado — Comparativa estructural

4. Organización interna de las Cámaras

Los artículos 72, 73, 75, 78, 79 y 80 regulan la autonomía de las Cámaras, sus períodos de sesiones, la estructura de Pleno y Comisiones, la Diputación Permanente, el quórum y las mayorías, y la publicidad de las sesiones.

Artículo 72 · Autonomía de las Cámaras

1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta.

2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.

3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

El art. 72 consagra la triple autonomía parlamentaria:

• Autonomía reglamentaria: cada Cámara aprueba su Reglamento por mayoría absoluta.
• Autonomía presupuestaria: cada Cámara aprueba su propio presupuesto.
• Autonomía de gobierno: cada Cámara elige a su Presidente y al resto de su Mesa.

El Estatuto del Personal de las Cortes lo regulan ambas Cámaras de común acuerdo. Las sesiones conjuntas las preside siempre el Presidente del Congreso y se rigen por un Reglamento de las Cortes Generales que requiere mayoría absoluta de cada Cámara.

Artículo 73 · Períodos de sesiones

1. Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio.

2. Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.

Dos períodos ordinarios: septiembre-diciembre y febrero-junio. Los meses sin sesión ordinaria son enero, julio y agosto. Las sesiones extraordinarias las puede pedir el Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de cualquiera de las Cámaras, y se celebran con orden del día cerrado.

Artículo 75 · Pleno y Comisiones

1. Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones.

2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.

3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

Las Cámaras pueden delegar la aprobación de leyes en sus Comisiones Legislativas Permanentes, pero el Pleno puede recabar el debate en cualquier momento. Hay cinco materias que NUNCA pueden delegarse a Comisión.

Artículo 78 · La Diputación Permanente

1. En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica.

2. Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones la prevista en el artículo 73, la de asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.

3. Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.

4. Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

La Diputación Permanente es el órgano de continuidad de las Cámaras. Funciona cuando las Cámaras están «cerradas» (entre períodos de sesiones) o «muertas» (disueltas o expirado el mandato). Sus funciones, según el 78.2, son tres:

1. La prevista en el art. 73: solicitar la convocatoria de sesiones extraordinarias.
2. Asumir las facultades de las Cámaras conforme a los arts. 86 y 116 (decretos-leyes y estados de alarma, excepción y sitio), pero sólo cuando las Cámaras hayan sido disueltas o haya expirado su mandato. Mientras las Cortes están vivas y reunidas, esas funciones las ejerce el Pleno del Congreso.
3. Velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.

Artículo 79 · Quórum y mayorías

1. Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.

2. Dichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras.

3. El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable.

Tres reglas: (1) quórum de constitución = mayoría de los miembros (en el Congreso, 176 de 350); (2) regla general de aprobación = mayoría de los presentes (salvo mayorías especiales); (3) voto personal e indelegable.

Artículo 80 · Publicidad de las sesiones

Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento.

Regla: las sesiones plenarias son públicas. Excepción: pueden ser secretas por acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento. La regla constitucional de publicidad del 80 se predica del Pleno; las sesiones de Comisión se rigen por los Reglamentos de cada Cámara.

5. Sesiones conjuntas, investigación y peticiones

Artículo 74 · Sesiones conjuntas y decisiones de las Cortes

1. Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales.

2. Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94, 1, 145, 2 y 158, 2, se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

El art. 74 regula dos supuestos distintos que conviene no mezclar:

• 74.1 — Sesiones conjuntas reales: ambas Cámaras se reúnen en un único acto para ejercer las competencias no legislativas que el Título II (Corona) atribuye a las Cortes: proveer a la sucesión, reconocer la inhabilitación del Rey, nombrar Regente o tutor, recibir el juramento del Rey, del Príncipe heredero o del Regente, y autorizar la declaración de guerra y paz.
• 74.2 — Decisiones por mayoría de cada Cámara, NO en sesión conjunta: tres supuestos en los que cada Cámara vota por separado. Si discrepan, se forma una Comisión Mixta paritaria; si tampoco hay acuerdo, decide el Congreso por mayoría absoluta.

Artículo 76 · Comisiones de investigación

1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.

2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.

Las Comisiones de investigación son instrumentos de control parlamentario. Dos rasgos clave: sus conclusiones no vinculan a los Tribunales ni afectan a resoluciones judiciales, pero el resultado podrá comunicarse al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. La comparecencia es obligatoria y la ley prevé sanciones por incumplimiento.

Artículo 77 · Peticiones a las Cámaras

1. Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.

2. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.

Las peticiones pueden ser individuales o colectivas, siempre por escrito, y nunca presentadas directamente por manifestaciones ciudadanas. Las Cámaras pueden remitirlas al Gobierno, que está obligado a explicarse sobre su contenido siempre que las Cámaras lo exijan.

El Capítulo Segundo del Título III (arts. 81-92) regula los distintos tipos de normas con rango de ley y el procedimiento legislativo. La materia se ordena en tres grandes bloques: los tipos especiales de norma con rango de ley (leyes orgánicas, decretos legislativos y decretos-leyes), el procedimiento legislativo ordinario (iniciativa, tramitación, veto del Senado y sanción real) y el referéndum consultivo del art. 92.

6. Las leyes orgánicas

Artículo 81 · Materias reservadas y mayoría

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Las leyes orgánicas tienen un ámbito material tasado (no cualquier materia puede regularse por LO) y una mayoría reforzada (mayoría absoluta del Congreso). Las cuatro materias reservadas a LO son:

1. Desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas = arts. 15-29 CE (Sección 1.ª del Capítulo 2.º del Título I).
2. Estatutos de Autonomía.
3. Régimen electoral general (desarrollado por la LOREG, LO 5/1985).
4. Las demás previstas en la Constitución: Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, estados de alarma/excepción/sitio, Consejo de Estado, etc.

7. La legislación delegada: decretos legislativos

Artículo 82 · La delegación legislativa

1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

La delegación legislativa permite a las Cortes encomendar al Gobierno la elaboración de normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica. Hay dos modalidades:

Requisitos ineludibles del art. 82.3:

• Forma expresa, no tácita o implícita.
• Materia concreta, no abierta.
• Plazo determinado, no indefinido.
• Sin subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
• Agotamiento por el uso: la delegación se extingue cuando el Gobierno publica la norma.

Artículo 83 · Límites de las leyes de bases

Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Dos prohibiciones absolutas: la ley de bases no puede autorizar al Gobierno a modificar la propia ley de bases (evita que el delegado cambie las reglas del juego) ni a dictar normas retroactivas.

Artículo 84 · Proposiciones contrarias a la delegación legislativa en vigor

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

El art. 84 resuelve la colisión entre la iniciativa legislativa ordinaria y una delegación en vigor: mientras la delegación esté viva, el Gobierno puede bloquear toda proposición o enmienda que la contradiga. Si las Cortes quieren retomar el terreno cedido, no pueden imponer la proposición bloqueada: deben primero presentar una proposición de ley que derogue, total o parcialmente, la propia ley de delegación.

Artículo 85 · Denominación: Decretos Legislativos

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

Nombre formal de las normas que resultan de la delegación legislativa. No confundir «Decreto Legislativo» (fruto de delegación, arts. 82-85) con «Decreto-ley» (fruto de urgencia, art. 86).

8. Los decretos-leyes

Artículo 86 · Decretos-leyes: urgencia y necesidad extraordinaria

1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

El decreto-ley es la herramienta legislativa de emergencia del Gobierno. Tres notas esenciales:

• Presupuesto habilitante: «extraordinaria y urgente necesidad».
• Cuatro límites materiales (86.1): instituciones básicas del Estado, derechos/deberes/libertades del Título I, régimen de las CCAA y Derecho electoral general.
• Plazo de 30 días desde la promulgación para que el Congreso se pronuncie expresamente sobre su convalidación o derogación. Alternativa del 86.3: en ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (con lo que pasa a participar también el Senado y se convierte en ley ordinaria).

9. La iniciativa legislativa

Artículo 87 · Titulares de la iniciativa

1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La iniciativa legislativa tiene cinco titulares: Gobierno (proyectos de ley), Congreso, Senado, Asambleas de las CCAA y los ciudadanos (iniciativa popular). El art. 87 distingue dos figuras formales:

• Proyecto de ley: el que presenta el Gobierno (art. 88).
• Proposición de ley: la que presenta cualquiera de los demás titulares.

Las Asambleas autonómicas tienen dos vías: (a) solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o (b) remitir directamente una proposición a la Mesa del Congreso, delegando hasta tres miembros para su defensa. La iniciativa popular la regula la LO 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular: requiere no menos de 500.000 firmas acreditadas y excluye cuatro grupos de materias: ley orgánica, tributarias, internacionales y prerrogativa de gracia.

Artículo 88 · Proyectos de ley

Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

Los proyectos de ley los aprueba el Consejo de Ministros y se remiten siempre al Congreso (nunca al Senado como primera Cámara), acompañados de exposición de motivos y antecedentes.

Artículo 89 · Tramitación de las proposiciones de ley

1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.

2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

Dos reglas: (1) la tramitación de las proposiciones la fijan los Reglamentos de cada Cámara, y la prioridad práctica de los proyectos del Gobierno no puede impedir el ejercicio de la iniciativa legislativa; (2) si el Senado toma en consideración una proposición, no la aprueba él, sino que la remite al Congreso para que la tramite.

10. El papel del Senado en el procedimiento legislativo

Artículo 90 · Veto y enmiendas del Senado

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.

2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

El Senado dispone de dos meses para pronunciarse (20 días naturales si el proyecto se declara urgente). Tres salidas posibles:

• Aprobar el texto recibido del Congreso → pasa a sanción real.
• Introducir enmiendas mediante mensaje motivado → vuelve al Congreso, que las acepta o rechaza por mayoría simple.
• Oponer veto mediante mensaje motivado, aprobado por mayoría absoluta del Senado → vuelve al Congreso, que lo supera por mayoría absoluta inmediatamente o por mayoría simple transcurridos dos meses desde la interposición del veto.

En todos los supuestos, el Congreso tiene la última palabra. El veto del Senado retrasa, pero no impide.

11. Sanción, promulgación y referéndum consultivo

Artículo 91 · Sanción y promulgación de las leyes

El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

Tres actos encadenados del Rey: sanción → promulgación → publicación. Plazo: 15 días. Es un acto debido: el Rey no puede negarse ni vetar. La sanción real es la firma; la promulgación es la declaración formal de que la ley existe; la publicación es la orden de inserción en el BOE.

Artículo 92 · El referéndum consultivo

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

El referéndum del art. 92 es consultivo, no vinculante. Su cadena de actuación tiene tres pasos:

1. Propone el Presidente del Gobierno (no el Gobierno como Consejo de Ministros).
2. Autoriza el Congreso por mayoría absoluta (art. 6 de la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum).
3. Convoca el Rey.

No participa el Senado ni el Gobierno como órgano colegiado. La LO 2/1980 desarrolla las distintas modalidades de referéndum previstas en la CE.

El Capítulo Tercero del Título III (arts. 93-96) regula la inserción de los tratados internacionales en el ordenamiento español. Define cuándo se necesita ley orgánica, cuándo basta con autorización de las Cortes, cómo se controla la constitucionalidad de los tratados y cuál es su régimen de vigencia y denuncia. La materia se ordena en torno a una idea: los tratados son una fuente del Derecho que se incorpora al ordenamiento interno y, a la vez, comprometen al Estado frente a otros sujetos del Derecho internacional, lo que justifica un régimen reforzado de autorización y control. La autorización de los tratados es competencia de las Cortes Generales (arts. 93-96 CE), por lo que esta materia se trata como atribución parlamentaria dentro del epígrafe único.

12. Cesión de competencias a organizaciones internacionales

Artículo 93 · La integración en la Unión Europea

Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.

El art. 93 es la «puerta de entrada» de España en la Unión Europea. Permite ceder competencias derivadas de la Constitución a una organización o institución internacional mediante ley orgánica. La adhesión inicial se autorizó por la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de Autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas (hoy Unión Europea). El art. 93 confía la garantía del cumplimiento de los tratados y de las resoluciones de los organismos supranacionales a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos.

13. Tratados que requieren autorización de las Cortes

Artículo 94 · Supuestos de autorización previa y régimen general

1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:

a) Tratados de carácter político.

b) Tratados o convenios de carácter militar.

c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I.

d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.

El art. 94 establece dos categorías de tratados. El 94.1 somete a autorización previa de las Cortes cinco supuestos tasados; el 94.2 se limita a información inmediata al Congreso y al Senado del resto de tratados.

La autorización del 94.1 se tramita por el procedimiento del art. 74.2: cada Cámara vota por separado, inicia el Congreso y, si hay desacuerdo, interviene una Comisión Mixta paritaria; si persiste, decide el Congreso por mayoría absoluta.

14. Control de constitucionalidad de los tratados

Artículo 95 · Revisión constitucional previa y control del TC

1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.

El art. 95 ofrece dos garantías escalonadas frente a la celebración de un tratado contrario a la CE:

• 95.1 — Revisión constitucional previa: si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la CE, primero hay que reformar la Constitución y luego celebrarlo. No cabe firmar un tratado inconstitucional.
• 95.2 — Control previo del TC: para evitar el riesgo de firmar un tratado inconstitucional, el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional un dictamen previo sobre la existencia o no de contradicción.

Este mecanismo se ha activado puntualmente con motivo de tratados europeos: la reforma del art. 13.2 CE de 1992 (sufragio pasivo de los extranjeros en elecciones municipales) fue consecuencia del Tratado de la Unión Europea (Maastricht).

15. Vigencia, modificación y denuncia

Artículo 96 · Integración en el ordenamiento y régimen de denuncia

1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

2. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.

El art. 96 cierra el régimen de los tratados con tres reglas:

• Integración: los tratados válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno.
• Modificación reforzada: sólo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados o conforme a las normas generales del Derecho internacional. Una ley posterior no puede derogar un tratado.
• Denuncia: para denunciar un tratado se sigue el mismo procedimiento que para su aprobación (art. 94).