Tema 6 — La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

Bloque III Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. Concepto y clases.
2. Requisitos generales.
3. Efectos.

Epígrafe 1 — Concepto y clases

1. Fundamento constitucional

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene su asiento en dos preceptos de la Constitución que conforman un doble pilar: el art. 9.3 CE, que consagra el principio general de responsabilidad de los poderes públicos, y el art. 106.2 CE, que reconoce el derecho subjetivo de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Artículo 9.3 CE · Principios constitucionales

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Artículo 106.2 CE · Derecho a indemnización por funcionamiento de los servicios públicos

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El 9.3 CE consagra la responsabilidad de los poderes públicos como uno de los siete principios constitucionales que vertebran el ordenamiento; el 106.2 CE, dentro del Título IV («Del Gobierno y de la Administración»), aterriza ese principio en la materia administrativa formulando un derecho subjetivo concreto a la indemnización. Su desarrollo legal corresponde hoy a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP, arts. 32-37) en cuanto al régimen sustantivo, y a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) en cuanto al procedimiento.

El sistema español constitucionaliza un régimen previo. La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF, BOE-A-1954-15431) ya reconocía en su art. 121 el derecho a indemnización por toda lesión que los particulares sufrieran en sus bienes y derechos como consecuencia del «funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos», con un alcance que la Constitución de 1978 elevó a derecho subjetivo de toda la actividad administrativa. La fórmula «funcionamiento normal o anormal» tiene, por tanto, raíz preconstitucional, y la LRJSP la reincorpora en el art. 32.1.

2. Concepto y caracteres

A partir del art. 106.2 CE y del art. 32.1 LRJSP puede definirse la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas como el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Artículo 32 LRJSP · Principios de la responsabilidad (apartados 1 y 2)

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

A partir de los preceptos citados, la doctrina sistematiza dos caracteres esenciales del sistema español:

• Responsabilidad objetiva. No requiere culpa ni actuación ilegal de la Administración: nace tanto del funcionamiento normal como del anormal del servicio. Basta acreditar la lesión, el nexo causal con el funcionamiento del servicio y la antijuridicidad del daño (ausencia de deber jurídico de soportarlo). Es la diferencia capital con el régimen de responsabilidad del Código civil, que exige culpa o negligencia (art. 1902 CC).
• Responsabilidad directa. El particular se dirige siempre frente a la Administración, no contra el funcionario que materialmente causó el daño (art. 36.1 LRJSP). La Administración responde en primer término, y solo después, cuando concurre dolo o culpa o negligencia graves del personal a su servicio, podrá ejercitar la acción de regreso del art. 36.2 LRJSP para recuperar lo pagado.

Artículo 36.1 LRJSP · Carácter directo de la responsabilidad

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

3. Marco normativo y jurisdicción competente

El régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial se articula en cinco bloques normativos, encabezados por la Constitución y desarrollados por las leyes de 2015:

La competencia para conocer de las reclamaciones corresponde en exclusiva al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con independencia de la naturaleza de la actividad de que derive el daño, de que la Administración actúe directamente o a través de entidad de derecho privado, y de que concurran particulares o exista seguro de responsabilidad. La regla está en la LJCA y se refuerza desde la LRJSP:

Artículo 2 LJCA · Ámbito del orden contencioso-administrativo (apartado e)

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: […]

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

Artículo 35 LRJSP · Responsabilidad de Derecho privado

Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

4. Clases por título de imputación: funcionamiento normal y anormal

El art. 32.1 LRJSP imputa la responsabilidad tanto al funcionamiento normal como al anormal de los servicios públicos. Esta distinción —ausente en el art. 106.2 CE pero capital para entender la objetividad del sistema— marca la primera clasificación de las clases de responsabilidad patrimonial:

5. Supuestos especiales del art. 32 LRJSP y normas conexas

Junto al régimen general del art. 32.1-2 LRJSP, los apartados 3 a 9 del propio art. 32 y los arts. 33, 36 y 37 LRJSP tipifican varios supuestos especiales con régimen jurídico propio: la responsabilidad del Estado legislador, la responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia (con remisión a la LOPJ), el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional, los daños en ejecución de contratos, la responsabilidad concurrente de varias Administraciones, la acción de regreso contra autoridades y personal y la concurrencia con la responsabilidad penal.

5.1. La responsabilidad del Estado legislador (art. 32.3-6 LRJSP)

La LRJSP regula tres títulos de imputación distintos para la responsabilidad derivada de actos del legislador: (a) actos legislativos no expropiatorios cuando así lo establece la propia ley (32.3); (b) aplicación de normas con rango de ley declaradas inconstitucionales (32.4); (c) aplicación de normas declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea (32.5). El apartado 32.6 fija la regla general sobre los efectos temporales de la sentencia declaratoria.

Artículo 32.3 LRJSP · Actos legislativos no expropiatorios y reenvío

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

El primer párrafo del 32.3 establece la regla general: el derecho a indemnización por actos legislativos no expropiatorios solo existe cuando el propio acto legislativo lo prevea expresamente. No es automático. Los párrafos siguientes abren dos vías especiales (inconstitucionalidad y contradicción con el DUE) que se desarrollan en los apartados 4 y 5.

Artículo 32.4 LRJSP · Norma con rango de ley declarada inconstitucional

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

Artículo 32.5 LRJSP · Norma contraria al Derecho de la Unión Europea

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

Artículo 32.6 LRJSP · Efectos temporales de la sentencia declaratoria

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

La regla general es que los efectos de la sentencia declaratoria se producen desde su publicación en el BOE (TC) o en el DOUE (TJUE). La sentencia puede fijar otro momento distinto, pero esa es la excepción y debe constar expresamente en el fallo.

5.2. Responsabilidad por funcionamiento de la Administración de Justicia (art. 32.7 LRJSP + arts. 292-296 LOPJ)

Artículo 32.7 LRJSP · Remisión a la LOPJ

7. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

El art. 32.7 LRJSP no regula directamente la materia: la remite íntegramente a la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), que en sus arts. 292-296 disciplina tres títulos de imputación —error judicial, funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y prisión preventiva indebida—, junto con las exclusiones por culpa del perjudicado y el régimen de los daños causados por jueces y magistrados.

Artículo 292 LOPJ · Principio general y caracteres del daño

1. Los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor, con arreglo a lo dispuesto en este Título.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. La mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización.

Artículo 293 LOPJ · Procedimiento del error judicial

1. La reclamación de indemnización por causa de error deberá ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca. Esta previa decisión podrá resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión. En cualquier otro caso distinto de éste se aplicaran las reglas siguientes:

a) La acción judicial para el reconocimiento del error deberá instarse inexcusablemente en el plazo de tres meses, a partir del día en que pudo ejercitarse.

b) La pretensión de declaración del error se deducirá ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional que el órgano a quien se imputa el error, y si éste se atribuyese a una Sala o Sección del Tribunal Supremo la competencia corresponderá a la Sala que se establece en el artículo 61. Cuando se trate de órganos de la jurisdicción militar, la competencia corresponderá a la Sala Quinta de lo Militar del Tribunal Supremo.

c) El procedimiento para sustanciar la pretensión será el propio del recurso de revisión en materia civil, siendo partes, en todo caso, el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado.

d) El Tribunal dictara sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de quince días, con informe previo del órgano jurisdiccional a quien se atribuye el error.

e) Si el error no fuera apreciado se impondrán las costas al peticionario.

f) No procederá la declaración de error contra la resolución judicial a la que se impute mientras no se hubieren agotado previamente los recursos previstos en el ordenamiento.

g) La mera solicitud de declaración del error no impedirá la ejecución de la resolución judicial a la que aquél se impute.

2. Tanto en el supuesto de error judicial declarado como en el de daño causado por el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, el interesado dirigirá su petición indemnizatoria directamente al Ministerio de Justicia, tramitándose la misma con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del estado. Contra la resolución cabrá recurso contencioso-administrativo. El derecho a reclamar la indemnización prescribirá al año, a partir del día en que pudo ejercitarse.

Artículo 294 LOPJ · Prisión preventiva

1. Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios.

2. La cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.

3. La petición indemnizatoria se tramitará de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo anterior.

Artículo 295 LOPJ · Exclusión por culpa del perjudicado

En ningún caso habrá lugar a la indemnización cuando el error judicial o el anormal funcionamiento de los servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado.

Artículo 296 LOPJ · Régimen ante actuaciones de jueces y magistrados

1. Los daños y perjuicios causados por los Jueces y Magistrados en el ejercicio de sus funciones darán lugar, en su caso, a responsabilidad del Estado por error judicial o por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia sin que, en ningún caso, puedan los perjudicados dirigirse directamente contra aquéllos.

2. Si los daños y perjuicios provinieren de dolo o culpa grave del Juez o Magistrado, la Administración General del Estado, una vez satisfecha la indemnización al perjudicado, podrá exigir, por vía administrativa a través del procedimiento reglamentariamente establecido, al Juez o Magistrado responsable el reembolso de lo pagado sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que éste pudiera incurrir, de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley.

El dolo o culpa grave del Juez o Magistrado se podrá reconocer en sentencia o en resolución dictada por el Consejo General del Poder Judicial conforme al procedimiento que éste determine. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido y la existencia o no de intencionalidad.

5.3. Funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional (art. 32.8 LRJSP)

Artículo 32.8 LRJSP · Funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional

8. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

5.4. Daños en ejecución de contratos (art. 32.9 LRJSP)

Artículo 32.9 LRJSP · Daños a terceros en ejecución de contratos

9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

La regla material es que la Administración responde cuando el daño causado a tercero deriva de una orden inmediata y directa suya o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma; en los demás casos, la responsabilidad recae sobre el contratista. La determinación se sustancia por el procedimiento general de la LPACAP, con audiencia preceptiva al contratista (art. 82.5 LPACAP).

5.5. Responsabilidad concurrente de varias Administraciones (art. 33 LRJSP)

Artículo 33 LRJSP · Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio.

4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente.

5.6. La acción de regreso contra autoridades y personal (art. 36 LRJSP)

El art. 36 LRJSP regula la doble cara de la responsabilidad subjetiva: hacia el ciudadano (responsabilidad directa de la Administración, 36.1) y hacia el funcionario causante del daño cuando concurre dolo o culpa grave (acción de regreso, 36.2-6). El 36.1 ya quedó citado en la sub-sección 2; aquí se desarrolla el régimen completo del precepto.

Artículo 36 LRJSP · Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

4. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:

a) Alegaciones durante un plazo de quince días.

b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante un plazo de quince días.

c) Audiencia durante un plazo de diez días.

d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización del trámite de audiencia.

e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.

5. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

5.7. Concurrencia con la responsabilidad penal (art. 37 LRJSP)

Artículo 37 LRJSP · Responsabilidad penal

1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.

2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.

Epígrafe 2 — Requisitos generales

Para que nazca el derecho a indemnización deben concurrir simultáneamente cinco requisitos. La ausencia de cualquiera de ellos impide el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial con independencia de los demás. Los cuatro primeros son requisitos sustantivos (configuran el derecho) y el quinto es un plazo de ejercicio del derecho ya nacido:

1. El daño: efectivo, evaluable económicamente e individualizado

El art. 32.2 LRJSP —ya citado literalmente en la sub-sección 2 del Epígrafe 1— exige tres caracteres acumulativos del daño: ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Cada uno de los tres requisitos cumple una función propia y su ausencia impide reconocer la responsabilidad.

Daño efectivo. El daño debe ser real y cierto, no meramente hipotético, eventual o futuro. Esta nota excluye los perjuicios que solo representan una posibilidad o un lucro cesante sin base acreditada. Son indemnizables, en cambio, los daños futuros cuya producción es cierta —como los perjuicios derivados de una incapacidad permanente ya declarada—, porque la efectividad no se identifica con la inmediatez sino con la certeza.

Daño evaluable económicamente. El daño debe ser susceptible de valoración en términos económicos. La regla cubre tanto los daños patrimoniales —daño emergente y lucro cesante— como los daños morales, que aunque no tengan precio de mercado son cuantificables con criterios jurídicos y jurisprudenciales. Para los daños corporales, el art. 34.2 LRJSP remite a los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social como referencia orientativa.

Daño individualizado. El daño debe recaer sobre una persona o grupo de personas concreto e identificable, distinguiéndose de las cargas generales que todos los ciudadanos deben soportar como consecuencia de la vida en sociedad. No son indemnizables los perjuicios generales que afectan por igual a toda la colectividad —molestias derivadas de obras en la vía pública para todo un barrio, restricciones generales de tráfico, etc.— porque carecen de la singularización que hace antijurídico el daño.

2. El nexo causal con el funcionamiento del servicio

Debe existir una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público —normal o anormal— y el daño producido (art. 32.1 LRJSP en relación con el art. 106.2 CE). El adjetivo «directa» lo emplea expresamente la LRJSP en el art. 32.5.c para el régimen de responsabilidad por norma contraria al Derecho UE; en el régimen general el legislador habla de daño que sea «consecuencia» del funcionamiento del servicio. Es el requisito más debatido en la jurisprudencia, porque en muchos casos el resultado lesivo se produce por la concurrencia de varios factores: la propia conducta del particular, el hecho de un tercero o circunstancias externas al servicio.

Causas de ruptura del nexo causal. La doctrina y la jurisprudencia han consolidado los principales supuestos que rompen total o parcialmente el nexo causal y, por consiguiente, exoneran o reducen la responsabilidad de la Administración:

Solo la fuerza mayor está positivada como causa de exoneración en la propia ley (art. 32.1 LRJSP y art. 106.2 CE); las demás son construcción jurisprudencial sobre la base del requisito mismo del nexo causal: si la lesión no proviene del funcionamiento del servicio, no puede imputarse a la Administración.

3. La antijuridicidad: ausencia del deber jurídico de soportar el daño

Este requisito, implícito en la cláusula final del art. 32.1 LRJSP («salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley»), es el elemento que filtra las reclamaciones y caracteriza al sistema español frente al modelo anglosajón de responsabilidad por culpa. La lesión es antijurídica no cuando la Administración actúa ilegalmente, sino cuando el particular no tiene el deber jurídico de soportarla conforme a la Ley.

La antijuridicidad opera, así, como título de imputación objetivo: lo que cuenta no es la regularidad de la actuación administrativa, sino la posición jurídica del particular frente al daño. La Administración puede actuar conforme a Derecho y, aun así, generar responsabilidad si el daño no se inscribe en el deber general de soportar las cargas públicas; y a la inversa, una actuación ilegal puede no generar responsabilidad si el daño quedaba dentro del deber jurídico de soportar (por ejemplo, cuando una sanción anulada por defectos formales habría sido procedente sobre el fondo).

Ejemplos de daños que el particular sí tiene el deber jurídico de soportar y que, por tanto, no generan responsabilidad patrimonial:

4. La ausencia de fuerza mayor

Tanto el art. 106.2 CE como el art. 32.1 LRJSP excluyen expresamente la responsabilidad de las Administraciones Públicas en los casos de fuerza mayor. Es el único supuesto de exoneración con anclaje constitucional y legal directo.

La fuerza mayor se caracteriza por reunir tres notas que la jurisprudencia exige de forma cumulativa:

La interpretación jurisprudencial ha sido estricta: no basta con que el evento sea grave o inhabitual, debe reunir las tres notas simultáneamente. Las lluvias torrenciales excepcionales o los terremotos de magnitud extraordinaria caben en el concepto; las nevadas intensas pero no excepcionales en una zona de montaña, los temporales propios de la estación o los accidentes técnicos previsibles dentro del riesgo del servicio, no.

5. El plazo de prescripción del derecho a reclamar (art. 67.1 LPACAP)

El derecho a reclamar la indemnización está sometido a un plazo de un año que opera como prescripción —no como caducidad—. Conforme a las reglas generales de la prescripción, el plazo admite interrupción por actos de reclamación del interesado o de reconocimiento de la obligación por la Administración, y tras la interrupción el plazo vuelve a correr íntegro.

Artículo 67.1 LPACAP · Plazo de prescripción

1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

El precepto fija una regla general y dos especialidades según la naturaleza del título de imputación. La regla general es la del primer párrafo (un año desde el hecho o desde la manifestación del efecto lesivo, con la salvedad de los daños físicos o psíquicos); las especialidades cubren la responsabilidad por anulación de acto o disposición y la responsabilidad del Estado legislador en los supuestos del 32.4 y 32.5 LRJSP.

Epígrafe 3 — Efectos

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial produce dos efectos jurídicos diferenciados: el derecho a la indemnización que repare la lesión sufrida y la obligación de la Administración de tramitar un procedimiento específico para reconocerla, fijar su cuantía y, en su caso, abonarla. El régimen sustantivo de la indemnización está en el art. 34 LRJSP; el procedimiento, en los arts. 65, 67.2, 81, 82.5, 86, 91, 92, 96 y 114.1.e LPACAP. La impugnación contenciosa de la resolución se rige por las reglas generales de la LJCA (arts. 8-12), con las particularidades de competencia jurisdiccional propias del orden contencioso-administrativo.

1. La indemnización (art. 34 LRJSP)

El art. 34 LRJSP regula los criterios de cálculo, la valoración del daño, la actualización de la cuantía y las formas de pago de la indemnización. Sus cuatro apartados se citan íntegros porque cada uno fija una regla autónoma.

Artículo 34 LRJSP · Indemnización

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

El art. 34.1 establece dos reglas de delimitación: (i) solo se indemnizan los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar —enlace con la antijuridicidad del Ep. 2— y (ii) se excluyen los daños derivados de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica al tiempo del daño (cláusula de los riesgos del progreso). El segundo párrafo introduce una ventana temporal específica para los supuestos del Estado legislador del 32.4 y 32.5 LRJSP: solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia declaratoria.

El art. 34.2 remite para la valoración a la legislación fiscal, expropiatoria y «demás normas aplicables», ponderándose las valoraciones de mercado; en muerte o lesiones corporales se admite como referencia el baremo de seguros obligatorios y Seguridad Social.

El art. 34.3 fija la fecha de cálculo (día de producción de la lesión), la fórmula de actualización —Índice de Garantía de la Competitividad (IGC) publicado por el INE, no IPC— y la regulación de los intereses de demora por la Ley 47/2003 General Presupuestaria.

El art. 34.4 admite tres formas alternativas de pago: dinero (regla general implícita), compensación en especie y pagos periódicos, ambas formas alternativas previo acuerdo con el interesado y cuando resulten más adecuadas a la reparación.

2. Iniciación del procedimiento

El procedimiento de responsabilidad patrimonial puede iniciarse a solicitud del interesado —vía ordinaria, regulada por los arts. 66 y 67 LPACAP— o de oficio —vía excepcional con un régimen específico en el art. 65 LPACAP—.

Artículo 67.2 LPACAP · Contenido específico de la solicitud en responsabilidad patrimonial

2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

La solicitud del interesado en materia de responsabilidad patrimonial tiene un contenido reforzado respecto del régimen general del art. 66: además de los datos generales de cualquier solicitud (identificación, hechos, lugar y fecha, firma…), debe especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad con el funcionamiento del servicio, la evaluación económica —si fuera posible— y el momento de producción de la lesión, acompañada de las pruebas que se propongan.

Artículo 65 LPACAP · Especialidades del inicio de oficio

1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67.

2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

La iniciación de oficio exige (i) que el derecho del interesado no haya prescrito y (ii) que el acuerdo de iniciación se notifique a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para aportar alegaciones, documentos o pruebas. La especialidad fuerte es que el procedimiento se instruirá aunque los particulares no se personen: el procedimiento de oficio sigue su curso con o sin intervención del lesionado.

3. Instrucción: informes y dictámenes preceptivos (art. 81 LPACAP)

La instrucción del procedimiento exige dos informes preceptivos —el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la lesión y, si la cuantía supera el umbral, el del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente— y un trámite de audiencia al interesado (y, en su caso, al contratista en el supuesto del 32.9 LRJSP).

Artículo 81 LPACAP · Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión.

2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.

3. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses.

El precepto articula un sistema de tres informes/dictámenes preceptivos según el supuesto:

Artículo 82.5 LPACAP · Audiencia al contratista en el supuesto del 32.9 LRJSP

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

Cuando el daño se produce durante la ejecución de un contrato administrativo —supuesto del art. 32.9 LRJSP, ya tratado en el Ep. 1, sub-sección 5.4—, la audiencia al contratista es preceptiva en todo caso, aunque la responsabilidad termine recayendo en la Administración por orden directa o vicios del proyecto.

4. Terminación del procedimiento: resolución, silencio, fin de la vía y terminación convencional

El procedimiento puede terminar por resolución expresa, por silencio administrativo —siempre desestimatorio en materia de responsabilidad patrimonial— o por acuerdo entre las partes (terminación convencional). Las resoluciones de RP siempre ponen fin a la vía administrativa, con independencia del órgano que las dicte.

Artículo 91 LPACAP · Especialidades de la resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

El art. 91.2 fija el contenido obligatorio de la resolución expresa (existencia o no del nexo causal, valoración del daño, cuantía y modo de la indemnización conforme al art. 34 LRJSP). El art. 91.3 establece el plazo de seis meses para resolver y notificar; transcurrido ese plazo sin resolución, se entiende desestimada por silencio: el silencio en RP es siempre negativo, ningún supuesto admite estimación por silencio.

Artículo 92 LPACAP · Competencia para la resolución

En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo.

Artículo 114.1.e LPACAP · Fin de la vía administrativa

1. Ponen fin a la vía administrativa: […]

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

Artículo 86 LPACAP · Terminación convencional

1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

5. Tramitación simplificada (art. 96 LPACAP)

El art. 96 LPACAP regula la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Su apartado 4 contiene una especialidad para responsabilidad patrimonial: cuando el órgano competente considere inequívocas la relación de causalidad, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación del simplificado.

Artículo 96 LPACAP · Tramitación simplificada (apartados 4 y 6)

4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado.

5. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.

El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente.

En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.

h) Resolución.

El procedimiento simplificado debe resolverse en treinta días y consta de ocho trámites tasados (a-h del apartado 6). Tres reglas específicas operan dentro de él: (i) la audiencia solo se concede si la resolución va a ser desfavorable al interesado (96.6.d); (ii) el dictamen del Consejo de Estado suspende automáticamente el plazo y podrá emitirse en quince días si así lo solicita el órgano competente (96.6.g); (iii) si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, el órgano resolutor debe acordar continuar con la tramitación ordinaria, convalidándose las actuaciones realizadas en el simplificado salvo el propio dictamen.

6. Impugnación contenciosa: órganos jurisdiccionales competentes

Las resoluciones de RP que ponen fin a la vía administrativa son directamente impugnables ante el orden contencioso-administrativo. La competencia jurisdiccional varía según el órgano que dictó la resolución y, en su caso, la cuantía reclamada. Los preceptos clave son los arts. 8, 9, 10, 11 y 12 LJCA.

7. Cuadro resumen del procedimiento