Tema 1 — La Constitución Española de 1978

Bloque I Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado · Ingreso libre

1. La Constitución Española de 1978: estructura y contenido.
2. Derechos y deberes fundamentales.
3. Su garantía y suspensión.
4. El Tribunal Constitucional.
5. El Defensor del Pueblo.
6. Reforma de la Constitución.

Epígrafe 1 — La Constitución Española de 1978: estructura y contenido

1. ¿Qué es la Constitución y cómo nació?

La Constitución Española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico español. Define la estructura del Estado, consagra los derechos y libertades de los ciudadanos y establece las reglas básicas de convivencia democrática. Para comprender su alcance, conviene conocer el contexto en que fue elaborada.

El camino hacia la democracia

Tras el fallecimiento de Francisco Franco el 20 de noviembre de 1975 y la proclamación de D. Juan Carlos I como Rey dos días después, se abre el periodo conocido como transición política. El paso decisivo llega el 15 de diciembre de 1976, cuando el pueblo español aprueba en referéndum la Ley para la Reforma Política, promulgada el 4 de enero de 1977.

Con las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977 comienza formalmente el proceso de elaboración constitucional. Tras ellas se constituyen unas Cortes con carácter constituyente, en las que se elaborará la Constitución. Las principales constituciones europeas de la posguerra sirvieron de referencia: la italiana de 1947, la Ley Fundamental de Bonn de 1949, la francesa de 1958 y la portuguesa de 1976.

Aprobación y entrada en vigor

Lo que proclama el Preámbulo

El Preámbulo abre el texto constitucional con una declaración de principios. No es una parte normativa de la Constitución y carece de fuerza jurídica propia, pero sí tiene valor interpretativo: permite entender el espíritu y la finalidad de los preceptos constitucionales. Su naturaleza es programática.

2. Estructura y partes de la Constitución

Conocer la Constitución exige entender tanto su carácter como su organización interna.

Rasgos definitorios

• Escrita: recogida en un texto articulado, frente a la tradición anglosajona basada en costumbre y jurisprudencia.
• Rígida: su reforma requiere procedimientos más complejos que los de la legislación ordinaria (Título X).
• Extensa: con 169 artículos, solo superada en la historia española por la Constitución de Cádiz de 1812.
• Inacabada y deliberadamente ambigua: se remite a leyes de desarrollo posterior para concretar muchos preceptos, lo que facilitó el consenso.
• Norma jurídica vinculante: sus preceptos vinculan a todos los poderes públicos, aunque tienen distinto grado de eficacia y protección según su ubicación en el texto.
• Consensuada: fruto del compromiso entre todas las fuerzas políticas representadas en las Cortes constituyentes.
• Derivada: se apoya en el constitucionalismo histórico español y en las constituciones europeas de posguerra, sin innovaciones radicales.

Organización formal — los 169 artículos

La Constitución se estructura en un Preámbulo (sin fuerza jurídica) y 11 Títulos (el Preliminar más diez numerados con números romanos), además de varias disposiciones finales:

Se completa con 4 Disposiciones Adicionales, 9 Transitorias, 1 Derogatoria y 1 Disposición Final (que fija la entrada en vigor el mismo día de su publicación en el BOE).

Organización material — dos grandes bloques

3. El Título Preliminar: Estado, soberanía y Monarquía (arts. 1-2)

Los dos primeros artículos del Título Preliminar establecen la naturaleza del Estado, la titularidad de la soberanía y el principio de unidad y autonomía que vertebra la organización territorial.

Artículo 1 · Estado social y democrático de Derecho

1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

Tres pilares en un solo artículo. «Estado social»: intervención activa para promover la igualdad material. «Democrático»: el poder emana del pueblo. «De Derecho»: todos —incluidos los poderes públicos— sometidos a la ley. La soberanía la ostenta el pueblo español (no el Rey, no las Cortes, no las CCAA), y la forma política elegida es la Monarquía parlamentaria.

Artículo 2 · Unidad, autonomía y solidaridad

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Equilibrio entre tres principios: unidad (indisoluble e indivisible), autonomía (de las nacionalidades y regiones) y solidaridad (entre todas las CCAA). La Constitución usa ambos términos —«nacionalidades» y «regiones»— sin definirlos.

4. Lengua, bandera y capital (arts. 3-5)

Los artículos 3, 4 y 5 definen tres elementos que configuran la identidad nacional: la lengua, la bandera y la capital.

Artículo 3 · Las lenguas

1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.

2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.

Solo el castellano genera el doble vínculo deber + derecho. Las demás lenguas son cooficiales en su CCAA, pero ese régimen lo fijan los Estatutos de Autonomía, no la CE directamente.

Artículo 4 · La bandera

1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.

Artículo 5 · La capital

La capital del Estado es la villa de Madrid.

Es el artículo más breve de la Constitución. La denominación oficial es «villa de Madrid», no «ciudad».

5. Partidos, sindicatos y Fuerzas Armadas (arts. 6-8)

Los artículos 6, 7 y 8 identifican a los tres grandes actores institucionales del sistema constitucional: los partidos políticos, las organizaciones sociales (sindicatos y asociaciones empresariales) y las Fuerzas Armadas. Cada uno cumple una función distinta.

Artículo 6 · Los partidos políticos

Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Tres funciones constitucionales: expresar el pluralismo, concurrir a la voluntad popular y ser instrumento fundamental de participación. Creación libre pero estructura interna obligatoriamente democrática.

Artículo 7 · Sindicatos y asociaciones empresariales

Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Partidos, sindicatos y asociaciones — comparativa

Artículo 8 · Las Fuerzas Armadas

1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.

2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la presente Constitución.

Tres ramas: Ejército de Tierra, Armada y Ejército del Aire. Triple misión: garantizar la soberanía e independencia, defender la integridad territorial y el ordenamiento constitucional. Su organización básica se reserva a ley orgánica.

6. Principios y garantías del ordenamiento (art. 9)

El artículo 9 cierra el Título Preliminar estableciendo las reglas fundamentales que gobiernan la relación entre los ciudadanos, los poderes públicos y el ordenamiento jurídico.

Artículo 9 · Legalidad, igualdad material y garantías

1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Apartado 1 — Principio de legalidad: todos (ciudadanos y poderes públicos) sometidos a la Constitución y al ordenamiento.

Apartado 2 — Igualdad material: no basta con la igualdad formal (art. 14); los poderes públicos deben actuar para hacerla real y efectiva.

Apartado 3 — Siete garantías del ordenamiento: legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad (de disposiciones sancionadoras desfavorables), seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.

7. Dignidad y fundamento de los derechos (art. 10)

El artículo 10 hace de bisagra entre el Título Preliminar y el Título I. No pertenece a ningún capítulo ni sección: es un artículo autónomo que establece los fundamentos sobre los que se construye todo el sistema de derechos y libertades.

Artículo 10 · Dignidad, derechos y criterio interpretativo

1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Apartado 1: la dignidad de la persona como valor supremo y fundamento del orden político y la paz social.

Apartado 2: los derechos fundamentales se interpretan conforme a la Declaración Universal y a los tratados ratificados. Es un criterio hermenéutico, no una vía para crear derechos nuevos.

8. La Constitución y sus reformas

Pese a su rigidez, la Constitución no es un texto inalterable. Desde 1978 ha sido reformada en tres ocasiones, siempre por el procedimiento ordinario del artículo 167:

En ninguna de las tres se celebró referéndum, ya que el del art. 167 es facultativo: solo se celebra si lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras dentro de los 15 días siguientes a la aprobación, y no se solicitó en ningún caso.

Epígrafe 2 — Derechos y deberes fundamentales

1. Los tres niveles de protección de los derechos

El Título I de la Constitución («De los derechos y deberes fundamentales») es, con diferencia, el más extenso del texto constitucional: abarca desde el artículo 10 hasta el 55. Pero no todos los derechos que contiene gozan de la misma protección. Antes de estudiar cada artículo, conviene entender la jerarquía de protección que la Constitución establece.

2. Nacionalidad, mayoría de edad y extranjería (arts. 11-13)

El Capítulo Primero del Título I («De los españoles y los extranjeros») no reconoce derechos sustantivos, sino que establece quiénes son los sujetos de los derechos constitucionales: cómo se adquiere la nacionalidad, cuándo se alcanza la capacidad plena y en qué medida los extranjeros participan de estos derechos.

Artículo 11 · La nacionalidad española

1. La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.

2. Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.

3. El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen.

La regulación detallada de la nacionalidad se remite a ley ordinaria (actualmente, el Código Civil). La Constitución solo establece una garantía absoluta: ningún español de origen puede ser privado de su nacionalidad (aunque sí puede renunciar voluntariamente a ella). La doble nacionalidad se reserva a países iberoamericanos y a los que tengan vínculo especial con España (ej.: Filipinas, Guinea Ecuatorial, Andorra, Portugal).

Artículo 12 · La mayoría de edad

Los españoles son mayores de edad a los dieciocho años.

Artículo breve pero de enorme alcance: fija la capacidad plena de obrar. A partir de los 18 años se puede votar, contraer matrimonio libremente, celebrar contratos, etc.

Artículo 13 · Los extranjeros

1. Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley.

2. Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

3. La extradición sólo se concederá en cumplimiento de un tratado o de la ley, atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradición los delitos políticos, no considerándose como tales los actos de terrorismo.

4. La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España.

Los extranjeros gozan de las libertades del Título I pero en los términos que fijen tratados y ley. La excepción clave es el art. 23 (participación política): reservado a españoles, salvo el sufragio activo y pasivo en municipales bajo reciprocidad.

Extradición: solo por tratado o ley + reciprocidad. Excluidos los delitos políticos (pero el terrorismo no se considera delito político).

3. La igualdad ante la ley (art. 14)

El artículo 14 ocupa una posición singular dentro del Título I. Se encuentra al inicio del Capítulo Segundo («Derechos y libertades»), pero fuera de las dos secciones que lo componen. Esta ubicación no es casual: la igualdad no es un derecho más, sino un principio transversal que impregna todo el sistema de derechos.

Artículo 14 · Igualdad ante la ley

Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

Establece la igualdad formal (todos iguales ante la ley) y prohíbe la discriminación. La lista de motivos (nacimiento, raza, sexo, religión, opinión) es abierta: el «cualquier otra condición» permite extenderla. No es un derecho fundamental en sentido estricto (no está en la Sección 1.ª) pero goza de protección reforzada: se desarrolla por ley ordinaria y está protegido por el recurso de amparo (art. 53.2).

4. Derechos fundamentales: Sección 1.ª (arts. 15-29)

La Sección 1.ª del Capítulo Segundo (arts. 15-29) contiene los derechos con la protección más intensa del ordenamiento: se desarrollan por ley orgánica, vinculan a todos los poderes públicos y son tutelables mediante recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y recurso de inconstitucionalidad. Los agrupamos por su naturaleza.

Libertades de la persona

El núcleo más básico de derechos protege la vida, la libertad física, la intimidad y la libertad de movimiento del individuo.

Artículo 15 · Derecho a la vida y a la integridad

Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra.

Es el primer derecho de la Sección 1.ª y el más básico. Reconoce el derecho a la vida, prohíbe la tortura de forma absoluta («en ningún caso») y abole la pena de muerte con una única excepción teórica.

Artículo 17 · Libertad y seguridad personal

1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley.

2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial.

3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca.

4. La ley regulará un procedimiento de «habeas corpus» para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinará el plazo máximo de duración de la prisión provisional.

Plazo máximo de detención preventiva: 72 horas. Tras ese plazo, el detenido debe ser puesto en libertad o ante el juez.

Derechos del detenido: información inmediata y comprensible de sus derechos y de las razones de la detención, no ser obligado a declarar, y asistencia de abogado.

Habeas corpus: procedimiento para que una persona detenida ilegalmente sea puesta inmediatamente ante un juez. No es puesta en libertad directamente, sino ante la autoridad judicial.

Artículo 18 · Honor, intimidad, imagen y domicilio

1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.

3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial.

4. La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.

Domicilio: tres supuestos de entrada — consentimiento del titular, resolución judicial o flagrante delito.

Secreto de comunicaciones: solo puede levantarse por resolución judicial (no basta autorización administrativa).

Artículo 19 · Libertad de circulación y residencia

Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.

Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos.

Dos facetas: circulación interior (libre) y entrada/salida de España (en los términos de la ley). La prohibición de limitación por motivos políticos o ideológicos es absoluta, pero puede limitarse por otros motivos (penales, sanitarios, etc.).

Libertades del pensamiento y la comunicación

Artículo 16 · Libertad ideológica, religiosa y de culto

1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.

2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias.

3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones.

España es un Estado aconfesional: ninguna confesión tiene carácter estatal (art. 16.3 CE). Los poderes públicos, no obstante, tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones.

Único límite a estas libertades: el orden público protegido por la ley.

Artículo 20 · Libertad de expresión e información

1. Se reconocen y protegen los derechos:

a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.

b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.

c) A la libertad de cátedra.

d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.

2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.

3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España.

4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia.

5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.

Cuatro libertades en un artículo: expresión, creación, cátedra e información veraz. Prohibición absoluta de censura previa. El secuestro de publicaciones requiere resolución judicial.

Límite principal: el conflicto con el honor, la intimidad, la imagen y la protección de menores.

Artículo 27 · Educación

1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.

6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.

7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.

8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes.

9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca.

10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca.

El artículo más largo de la Sección 1.ª (10 apartados). Combina el derecho social a la educación con la libertad de enseñanza y la autonomía universitaria. La enseñanza básica es la única que es simultáneamente obligatoria y gratuita.

Libertades de acción colectiva

Estos derechos permiten a los ciudadanos actuar en grupo: reunirse, asociarse, participar en la vida pública y dirigir peticiones a las autoridades.

Garantías ante la justicia

Artículo 24 · Tutela judicial efectiva

1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

Uno de los artículos con mayor contenido. El apartado 2 contiene un catálogo de garantías procesales: juez predeterminado por ley, asistencia de letrado, información de la acusación, proceso público, prueba, no autoinculpación y presunción de inocencia.

Artículo 25 · Legalidad penal y derechos del preso

1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Apartado 1: principio de legalidad penal y administrativa (nullum crimen sine lege).

Apartado 2: las penas se orientan a reeducación/reinserción. El preso conserva los derechos fundamentales no limitados expresamente por el fallo, la ley penitenciaria o el sentido de la pena. Tiene derecho a trabajo remunerado, Seguridad Social, cultura y desarrollo personal.

Apartado 3: la Administración civil nunca puede imponer sanciones que impliquen privación de libertad.

Artículo 26 · Tribunales de Honor

Se prohíben los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales.

Sindicación y huelga

Artículo 28 · Libertad sindical y derecho de huelga

1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato.

2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

La libertad sindical incluye: fundar sindicatos, afiliarse libremente (y no ser obligado a afiliarse), formar confederaciones. Puede limitarse o exceptuarse para FAS y Cuerpos con disciplina militar.

El derecho de huelga es de los trabajadores (no de los empresarios, que tienen el cierre patronal). Su límite: el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

5. Derechos y deberes de los ciudadanos: Sección 2.ª

La Sección 2.ª del Capítulo Segundo (arts. 30-38) tiene un nivel de protección medio: estos derechos se desarrollan por ley ordinaria (no orgánica), vinculan a los poderes públicos y son tutelables por recurso de inconstitucionalidad, pero no por recurso de amparo. Incluye tanto deberes constitucionales como derechos de la esfera laboral, civil y económica.

5.1 Los deberes constitucionales

5.2 Derechos de la vida civil y económica

6. Los compromisos del Estado social: principios rectores

El Capítulo Tercero (arts. 39-52) recoge los principios rectores de la política social y económica. Su nivel de protección es el más básico: no son directamente invocables ante los tribunales como derechos subjetivos, sino que informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3 CE). Son mandatos al legislador: obligan al Estado a orientar sus políticas en estas direcciones.

Los agrupamos por ámbito temático:

6.1 Familia e infancia

6.2 Trabajo y economía

6.3 Estado del bienestar

Artículo 49 · Personas con discapacidad — texto literal vigente (reforma 2024)

1. Las personas con discapacidad ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas. Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio.

2. Los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles. Asimismo, fomentarán la participación de sus organizaciones, en los términos que la ley establezca. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad.

6.4 Cultura, medio ambiente y patrimonio

Epígrafe 3 — Su garantía y suspensión

1. Las garantías de los derechos (art. 53)

El núcleo y pieza clave de este epígrafe es el artículo 53.

Artículo 53 · Garantías de los derechos y libertades

1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a).

2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.

3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Apartado 1 — Protección del Capítulo Segundo completo (arts. 14-38)

Todos los derechos del Capítulo 2.º (tanto de la Sección 1.ª como de la 2.ª, más el art. 14) comparten tres garantías básicas:

• Vinculación directa: obligan a todos los poderes públicos de forma inmediata, sin necesidad de desarrollo legislativo.
• Reserva de ley: su ejercicio solo puede regularse por ley (no por reglamento), y esa ley debe respetar el contenido esencial del derecho.
• Recurso de inconstitucionalidad: cualquier ley que vulnere estos derechos puede ser impugnada ante el Tribunal Constitucional (art. 161.1.a CE).

Apartado 2 — Protección reforzada: art. 14 + Sección 1.ª

El artículo 14 y los derechos de la Sección 1.ª (arts. 15-29) disponen, además de las garantías del apartado 1, de dos instrumentos adicionales:

• Tutela judicial preferente y sumaria: ante los tribunales ordinarios, por un procedimiento especial más rápido y con prioridad sobre otros asuntos.
• Recurso de amparo: ante el Tribunal Constitucional, cuando la vía judicial ordinaria no haya dado satisfacción.

Apartado 3 — Los principios rectores (Capítulo Tercero, arts. 39-52)

Los principios del Cap. 3.º tienen el nivel de protección más bajo. No son derechos subjetivos directamente invocables; son mandatos al legislador. Sus garantías son:

• Informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.
• Solo pueden alegarse ante los tribunales de acuerdo con las leyes que los desarrollen.

Visión de conjunto: los tres niveles comparados

2. El Defensor del Pueblo (art. 54)

El Capítulo Cuarto consta únicamente de dos artículos —el 53 y el 54—. Este último crea una institución específica de garantía de derechos que se estudiará en profundidad en el Epígrafe 5. Aquí recogemos solo sus rasgos constitucionales esenciales.

Artículo 54 · El Defensor del Pueblo

Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

• Naturaleza: alto comisionado de las Cortes Generales (no del Gobierno ni del poder judicial). Es designado por las Cortes.
• Función: defensa de todos los derechos del Título I (no solo los de la Sección 1.ª).
• Instrumento: supervisión de la actividad de la Administración.
• Rendición de cuentas: informa (da cuenta) a las Cortes Generales.
• Regulación: por ley orgánica (actualmente LO 3/1981, de 6 de abril).

3. La suspensión de derechos (art. 55)

El Capítulo Quinto del Título I contiene un único artículo —el 55— pero es de los más complejos del Título I. Regula dos mecanismos muy diferentes de suspensión de derechos: la suspensión general (para toda la población, en estados de excepción y sitio) y la suspensión individual (para personas concretas, en investigaciones antiterroristas).

Artículo 55 · Suspensión de derechos

1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.

2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.

La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes.

Art. 55.1 — Suspensión general: estados de excepción y sitio

En situaciones de grave crisis (estado de excepción o estado de sitio), determinados derechos pueden quedar suspendidos para toda la población. No cualquier derecho: solo los que el artículo 55.1 enumera taxativamente.

Art. 55.2 — Suspensión individual: legislación antiterrorista

El apartado 2 permite, por ley orgánica, suspender derechos a personas concretas (no a toda la población) en el marco de investigaciones contra bandas armadas o elementos terroristas. Los derechos afectados son más limitados que en la suspensión general:

Las garantías que rodean esta suspensión individual son tres:

• Forma individual: solo para personas determinadas, no para la población en general.
• Intervención judicial necesaria: un juez debe autorizar la medida.
• Control parlamentario adecuado: las Cortes supervisan su uso.

Además, el propio art. 55.2 in fine establece una cláusula de cierre: la utilización injustificada o abusiva de estas facultades genera responsabilidad penal como violación de derechos.

Cuadro comparativo: suspensión general vs. individual

Epígrafe 4 — El Tribunal Constitucional

1. Naturaleza y posición constitucional

El Tribunal Constitucional es una institución genuinamente constitucional: no está encuadrado en el Poder Judicial, sino que nace directamente de la Constitución (Título IX) como un órgano independiente de los demás órganos constitucionales. La LO 2/1979, de 3 de octubre (LOTC) desarrolla su régimen, y el propio art. 165 CE así lo ordena.

Artículo 1 LOTC · Intérprete supremo

Uno. El Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, es independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica.

Dos. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional.

El art. 4.2 LOTC refuerza esta posición: las resoluciones del TC no podrán ser enjuiciadas por ningún órgano jurisdiccional del Estado. En ningún caso se puede promover cuestión de jurisdicción o competencia al TC (art. 4.1 LOTC).

2. Composición y estatuto de los magistrados

La Constitución fija con detalle la composición del TC y los requisitos de sus miembros. El art. 159 CE regula todos estos aspectos: cada cifra, cada plazo, cada mayoría cuenta.

Artículo 159 CE · Composición del TC

1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.

2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional.

3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres.

4. La condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil. En lo demás los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial.

5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato.

Los miembros del TC serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato (art. 159.5 CE). No podrán ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones (art. 22 LOTC).

3. El Presidente y el Vicepresidente

Artículo 160 CE · Elección del Presidente

El Presidente del Tribunal Constitucional será nombrado entre sus miembros por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en pleno y por un período de tres años.

La LOTC (art. 9) desarrolla el mecanismo de elección: el Tribunal en Pleno elige de entre sus miembros, por votación secreta, a su Presidente y propone al Rey su nombramiento. En primera votación se requiere mayoría absoluta; si no se alcanza, en segunda votación basta el mayor número de votos. En caso de empate, se efectúa una última votación y, si persiste, será propuesto el de mayor antigüedad en el cargo (y en igualdad, el de mayor edad).

El Presidente es nombrado por 3 años, pudiendo ser reelegido por una sola vez. El Vicepresidente se elige por el mismo procedimiento y período; le corresponde sustituir al Presidente y presidir la Sala Segunda.

4. Organización: Pleno, Salas y Secciones

El TC actúa en tres formaciones (art. 6 LOTC): Pleno, Sala o Sección. Cada una tiene composición y competencias diferenciadas.

Competencias del Pleno (art. 10 LOTC)

El Pleno conoce de los asuntos de mayor trascendencia: recursos de inconstitucionalidad (salvo los de mera aplicación de doctrina), conflictos constitucionales de competencia Estado-CCAA, conflictos entre órganos constitucionales, conflictos en defensa de la autonomía local, impugnaciones del art. 161.2 CE, declaraciones sobre tratados internacionales, y el recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía. Además, elabora su presupuesto como sección independiente de los PGE.

Competencias de las Salas (art. 11 LOTC)

Las Salas conocen de los asuntos que, atribuidos a la justicia constitucional, no sean competencia del Pleno. En particular, destacan los recursos de amparo. También pueden conocer de cuestiones de inconstitucionalidad que el Pleno les defiera y de asuntos que las Secciones les eleven por su importancia.

Quórum y mayorías (arts. 14 y 90 LOTC)

El Pleno y las Salas pueden adoptar acuerdos cuando estén presentes al menos dos tercios de sus miembros. En las Secciones se requiere la presencia de dos miembros, salvo discrepancia, en cuyo caso se necesitan tres. Las decisiones se adoptan por mayoría de los miembros que participen en la deliberación.

5. Competencias del Tribunal Constitucional

El art. 161 CE enumera las competencias básicas del TC, pero la lista se amplía significativamente en el art. 2 LOTC, al que hay que acudir siempre para obtener el cuadro completo.

Artículo 161 CE · Jurisdicción y competencias

1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer:

a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.

b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca.

c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.

d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.

2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.

Cuadro ampliado de competencias (art. 2 LOTC)

6. Legitimación: ¿quién puede acudir al TC?

El art. 162 CE es fundamental: distingue entre la legitimación para el recurso de inconstitucionalidad y para el recurso de amparo.

Artículo 162 CE · Legitimación

1. Están legitimados:

a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.

b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

2. En los demás casos, la ley orgánica determinará las personas y órganos legitimados.

7. La cuestión de inconstitucionalidad

Artículo 163 CE · Cuestión de inconstitucionalidad

Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.

A diferencia del recurso de inconstitucionalidad (que es una impugnación directa de la ley), la cuestión de inconstitucionalidad surge dentro de un proceso judicial concreto: un juez o tribunal duda de la constitucionalidad de una norma que debe aplicar. La plantea de oficio o a instancia de parte, una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia (art. 35 LOTC). El planteamiento de la cuestión no suspende la vigencia de la ley, pero sí las actuaciones del proceso judicial hasta que el TC resuelva.

8. Las sentencias del Tribunal Constitucional

Artículo 164 CE · Sentencias del TC

1. Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el boletín oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.

2. Salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad.

De este artículo se extraen varias reglas fundamentales:

• Publicación en el BOE, incluyendo los votos particulares.
• Valor de cosa juzgada desde el día siguiente a la publicación.
• No cabe recurso alguno contra las sentencias del TC.
• Efectos erga omnes (frente a todos): las que declaran la inconstitucionalidad de una ley y las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho.
• Las sentencias de amparo tienen, por regla general, solo efectos inter partes (entre las partes del proceso).

9. La LOTC: el artículo 165 CE

Artículo 165 CE · Reserva de ley orgánica

Una ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

Esta norma es la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. El art. 165 CE es un precepto de remisión legislativa: el constituyente delegó en el legislador orgánico el desarrollo completo del régimen del TC. La LOTC ha sido reformada en múltiples ocasiones para incorporar nuevas competencias (conflictos en defensa de la autonomía local, recurso previo de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía, mecanismos de ejecución, paridad de género tras la LO 2/2024) y adaptar el funcionamiento del Tribunal.

Epígrafe 5 — El Defensor del Pueblo

1. Naturaleza y base constitucional

El Defensor del Pueblo es una institución prevista en el artículo 54 CE, encuadrada en el Capítulo IV del Título I («De las garantías de las libertades y derechos fundamentales»). Su función constitucional es clara: es un mecanismo de garantía de los derechos del Título I, no un órgano jurisdiccional.

Artículo 54 CE · El Defensor del Pueblo

Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

Las cinco notas definitorias del art. 54 CE

• Alto comisionado de las Cortes Generales: persona a la que las Cortes encomiendan una misión.
• Designado por las Cortes: su legitimidad proviene del Parlamento, no del Gobierno.
• Defensa de los derechos del Título I: no solo los fundamentales, sino todos los del Título I (arts. 10-55).
• Supervisión de la Administración: puede fiscalizar la actuación administrativa.
• Rendición de cuentas: da cuenta a las Cortes Generales mediante informes.

Artículo 1 LODP · Carácter

El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes Generales designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. Ejercerá las funciones que le encomienda la Constitución y la presente Ley.

2. Elección y nombramiento

El proceso de elección del Defensor del Pueblo es complejo y está detallado en los arts. 2, 3 y 4 LODP. Cada cifra y cada plazo importan.

Artículo 2 LODP · Elección

Uno. El Defensor del Pueblo será elegido por las Cortes Generales para un periodo de cinco años, y se dirigirá a las mismas a través de los Presidentes del Congreso y del senado, respectivamente.

Dos. Se designará en las Cortes Generales una Comisión Mixta Congreso-Senado encargada de relacionarse con el Defensor del Pueblo e informar a los respectivos Plenos en cuantas ocasiones sea necesario.

Tres. Dicha Comisión se reunirá cuando así lo acuerden conjuntamente el Presidente del Congreso y del Senado, y en todo caso, para proponer a los Plenos de las Cámaras el candidato o candidatos a Defensor del Pueblo. Los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría simple.

Cuatro. Propuesto el candidato o candidatos, se convocará en término no inferior a diez días al Pleno del Congreso para que proceda a su elección. Será designado quien obtuviese una votación favorable de las tres quintas partes de los miembros del Congreso y posteriormente, en un plazo máximo de veinte días, fuese ratificado por esta misma mayoría del Senado.

Cinco. Caso de no alcanzarse las mencionadas mayorías, se procederá en nueva sesión de la Comisión, y en el plazo máximo de un mes, a formular sucesivas propuestas. En tales casos, una vez conseguida la mayoría de los tres quintos en el Congreso, la designación quedará realizada al alcanzarse la mayoría absoluta del Senado.

Seis. Designado el Defensor del Pueblo se reunirá de nuevo la Comisión Mixta Congreso-Senado para otorgar su conformidad previa al nombramiento de los adjuntos que le sean propuestos por aquél.

El proceso paso a paso

Requisitos (art. 3 LODP)

Podrá ser elegido Defensor del Pueblo cualquier español mayor de edad que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos.

La ley no exige titulación jurídica ni experiencia profesional concreta (a diferencia de los Magistrados del TC).

3. Cese y sustitución

Artículo 5 LODP · Cese

Uno. El Defensor del Pueblo cesará por alguna de las siguientes causas:

Uno) Por renuncia.

Dos) Por expiración del plazo de su nombramiento.

Tres) Por muerte o por incapacidad sobrevenida.

Cuatro) Por actuar con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo.

Cinco) Por haber sido condenado, mediante sentencia firme, por delito doloso.

Dos. La vacante en el cargo se declarará por el Presidente del Congreso en los casos de muerte, renuncia y expiración del plazo del mandato. En los demás casos se decidirá, por mayoría de las tres quintas partes de los componentes de cada Cámara, mediante debate y previa audiencia del interesado.

Tres. Vacante el cargo se iniciará el procedimiento para el nombramiento de nuevo Defensor del Pueblo en plazo no superior a un mes.

Cuatro. En los casos de muerte, cese o incapacidad temporal o definitiva del Defensor del Pueblo y en tanto no procedan las Cortes Generales a una nueva designación desempeñarán sus funciones, interinamente, en su propio orden, los Adjuntos al Defensor del Pueblo.

Quién declara la vacante

4. Prerrogativas

Artículo 6 LODP · Prerrogativas

Uno. El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna Autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio.

Dos. El Defensor del Pueblo gozará de inviolabilidad. No podrá ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado en razón a las opiniones que formule o a los actos que realice en el ejercicio de las competencias propias de su cargo.

Tres. En los demás casos, y mientras permanezca en el ejercicio de sus funciones, el Defensor del Pueblo no podrá ser detenido ni retenido sino en caso de flagrante delito, correspondiendo la decisión sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio exclusivamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Cuatro. Las anteriores reglas serán aplicables a los Adjuntos del Defensor del Pueblo en el cumplimiento de sus funciones.

Las tres prerrogativas fundamentales

• Autonomía funcional (art. 6.1): no sujeto a mandato imperativo, sin instrucciones de ninguna autoridad, actúa según su propio criterio.
• Inviolabilidad (art. 6.2): protección absoluta por opiniones y actos realizados en el ejercicio de su cargo.
• Inmunidad (art. 6.3): fuera del ejercicio del cargo, solo detenido en caso de flagrante delito; enjuiciamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

5. Incompatibilidades

Artículo 7 LODP · Incompatibilidades

Uno. La condición de Defensor del Pueblo es incompatible con todo mandato representativo; con todo cargo político o actividad de propaganda política; con la permanencia en el servicio activo de cualquier Administración pública; con la afiliación a un partido político o el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato, asociación o fundación, y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral.

Dos. El Defensor del Pueblo deberá cesar, dentro de los diez días siguientes a su nombramiento y antes de tomar posesión, en toda situación de incompatibilidad que pudiera afectarle, entendiéndose en caso contrario que no acepta el nombramiento.

Tres. Si la incompatibilidad fuere sobrevenida una vez posesionado del cargo, se entenderá que renuncia al mismo en la fecha en que aquélla se hubiere producido.

Las incompatibilidades son prácticamente totales. Dispone de 10 días desde el nombramiento (y antes de tomar posesión) para cesar en cualquier situación de incompatibilidad. Si no lo hace, se entiende que no acepta el nombramiento. Si la incompatibilidad es sobrevenida tras la toma de posesión, se entiende que renuncia al cargo automáticamente.

6. Los Adjuntos del Defensor del Pueblo

Artículo 8 LODP · Adjuntos

Uno. El Defensor del Pueblo estará auxiliado por un Adjunto Primero y un Adjunto Segundo, en los que podrá delegar sus funciones y que le sustituirán por su orden, en el ejercicio de las mismas, en los supuestos de imposibilidad temporal y en los de cese.

Dos. El Defensor del Pueblo nombrará y separará a sus Adjuntos previa conformidad de las Cámaras en la forma que determinen sus Reglamentos.

Tres. El nombramiento de los Adjuntos será publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Cuatro. A los Adjuntos les será de aplicación lo dispuesto para el Defensor del Pueblo en los artículos tercero, sexto y séptimo de la presente Ley.

Son dos: Adjunto Primero y Adjunto Segundo. Sustituyen al Defensor por su orden en caso de imposibilidad temporal o cese. El Defensor los nombra y separa con conformidad previa de las Cámaras. Les son aplicables los mismos requisitos (art. 3), prerrogativas (art. 6) e incompatibilidades (art. 7). Cesan automáticamente con la toma de posesión de un nuevo Defensor del Pueblo (art. 36 LODP).

7. Procedimiento: iniciación y ámbito

Iniciación de la investigación (art. 9 LODP)

El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir cualquier investigación de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes, de oficio o a petición de parte. Sus atribuciones se extienden a la actividad de los ministros, autoridades administrativas, funcionarios y cualquier persona al servicio de las Administraciones públicas.

Legitimación (art. 10 LODP)

Podrá dirigirse al Defensor del Pueblo toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin restricción alguna. No constituirá impedimento la nacionalidad, residencia, sexo, minoría de edad, incapacidad legal, internamiento en centro penitenciario o cualquier relación de sujeción con una Administración.

También pueden solicitar su intervención los Diputados y Senadores individualmente, las comisiones de investigación y, especialmente, la Comisión Mixta Congreso-Senado (art. 10.2).

Continuidad de la actividad (art. 11 LODP)

La actividad del Defensor no se interrumpe aunque las Cortes no estén reunidas, hayan sido disueltas o haya expirado su mandato. En tales casos se dirige a las Diputaciones Permanentes. Tampoco interrumpen su actividad la declaración de los estados de excepción o de sitio, ni el derecho de los ciudadanos de acceder al mismo.

Ámbito de competencias (arts. 12, 13 y 14 LODP)

• Comunidades Autónomas (art. 12): puede supervisar su actividad, de oficio o a instancia de parte. Los órganos similares autonómicos coordinarán sus funciones con las del Defensor del Pueblo.
• Administración de Justicia (art. 13): las quejas se dirigen al Ministerio Fiscal o al CGPJ. El Defensor no investiga directamente a los jueces.
• Administración Militar (art. 14): velará por los derechos del Título I, pero sin interferir en el mando de la Defensa Nacional.

8. Tramitación de las quejas

Plazo y forma de interposición (art. 15 LODP)

Toda queja se presentará firmada por el interesado, con indicación de nombre, apellidos y domicilio, en escrito razonado en papel común, en el plazo máximo de un año desde que tuvo conocimiento de los hechos. Las actuaciones son gratuitas y no es preceptiva la asistencia de Letrado ni Procurador. De toda queja se acusará recibo.

Prohibición de censura (art. 16 LODP)

La correspondencia dirigida al Defensor del Pueblo desde cualquier centro de detención, internamiento o custodia no podrá ser objeto de censura de ningún tipo. Tampoco podrán ser escuchadas o interferidas las conversaciones entre el Defensor (o sus delegados) y las personas allí internadas.

Admisión o rechazo (art. 17 LODP)

El Defensor registra, acusa recibo de las quejas y las tramita o rechaza. El rechazo se hace en escrito motivado. No entra en quejas con resolución judicial pendiente y suspende la actuación si el interesado interpone demanda o recurso ante los tribunales o el TC. Rechazará las quejas anónimas y podrá rechazar las de mala fe, carencia de fundamento, inexistencia de pretensión o perjuicio al derecho de terceros. Sus decisiones no son susceptibles de recurso.

Investigación tras admisión (art. 18 LODP)

Admitida la queja, promueve investigación sumaria e informal. Da cuenta a la Dependencia administrativa procedente para que su jefe remita informe escrito en 15 días (ampliable). La negativa o negligencia al envío del informe podrá ser considerada hostil y entorpecedora, haciéndola pública de inmediato y destacándola en sus informes a las Cortes.

9. Obligación de colaboración y documentos reservados

Deber de colaboración (art. 19 LODP)

Todos los poderes públicos están obligados a auxiliar al Defensor del Pueblo con carácter preferente y urgente. El Defensor, su Adjunto o delegado podrá personarse en cualquier centro de la Administración, hacer entrevistas personales y estudiar expedientes y documentación. No podrá negársele el acceso a ningún expediente ni documentación administrativa.

Procedimiento con funcionarios (arts. 20 y 21 LODP)

Cuando la queja afecte a la conducta de un funcionario, el Defensor dará cuenta al afectado y a su superior. El funcionario responderá por escrito en el plazo fijado, que nunca será inferior a 10 días (prorrogable por la mitad). El Defensor puede proponer una entrevista ampliatoria; si el funcionario se niega, será requerido para justificarlo por escrito. La información aportada tendrá carácter reservado. Si un superior jerárquico prohíbe al funcionario responder, deberá manifestarlo por escrito motivado (art. 21).

Documentos reservados (art. 22 LODP)

El Defensor puede solicitar a los poderes públicos todos los documentos que considere necesarios, incluidos los clasificados como secretos. Solo el Consejo de Ministros puede acordar la no remisión de documentos secretos (acompañando certificación acreditativa del acuerdo denegatorio). Si un documento secreto pudiera afectar decisivamente a su investigación, lo pondrá en conocimiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado.

10. Responsabilidades de autoridades y funcionarios

Actuaciones ante irregularidades (art. 23 LODP)

Cuando la investigación revele que la queja fue originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia u omisión de un funcionario, el Defensor podrá dirigirse al afectado haciéndole constar su criterio y trasladará el escrito al superior jerárquico con las sugerencias oportunas.

Actitud hostil o entorpecedora (art. 24 LODP)

La persistencia en actitud hostil o entorpecedora podrá ser objeto de un informe especial, además de destacarse en la sección correspondiente de su informe anual.

Hechos presuntamente delictivos (art. 25 LODP)

Cuando tenga conocimiento de una conducta o hechos presumiblemente delictivos, lo pondrá de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado. El Fiscal General informará periódicamente al Defensor del trámite de las actuaciones, y también le comunicará las posibles irregularidades administrativas que conozca el Ministerio Fiscal.

Acción de responsabilidad (art. 26 LODP)

El Defensor del Pueblo podrá, de oficio, ejercitar la acción de responsabilidad contra todas las autoridades, funcionarios y agentes civiles del orden gubernativo o administrativo, incluso local, sin necesidad de previa reclamación por escrito.

Gastos causados a particulares (art. 27 LODP)

Los gastos o perjuicios causados a particulares que no hayan promovido la queja (llamados a informar) serán correspondidos con cargo al presupuesto del Defensor del Pueblo, una vez justificados debidamente.

11. Las resoluciones del Defensor del Pueblo

Artículo 28 LODP · Contenido

Uno. El Defensor del Pueblo, aun no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración Pública, podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquéllos.

Dos. Si como consecuencia de sus investigaciones llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, podrá sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración la modificación de la misma.

Tres. Si las actuaciones se hubiesen realizado con ocasión de servicios prestados por particulares en virtud de acto administrativo habilitante, el Defensor del Pueblo podrá instar de las autoridades administrativas competentes el ejercicio de sus potestades de inspección y sanción.

Artículo 29 LODP · Legitimación procesal

El Defensor del Pueblo está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Artículo 30 LODP · Tipos de resoluciones

Uno. El Defensor del Pueblo, con ocasión de sus investigaciones, podrá formular a las autoridades y funcionarios de las Administraciones Públicas advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. En todos los casos, las autoridades y los funcionarios vendrán obligados a responder por escrito en término no superior al de un mes.

Dos. Si formuladas sus recomendaciones dentro de un plazo razonable no se produce una medida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa afectada o éste no informa al Defensor del Pueblo de las razones que estime para no adoptarlas, el Defensor del Pueblo podrá poner en conocimiento del Ministro del Departamento afectado, o sobre la máxima autoridad de la Administración afectada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones presentadas. Si tampoco obtuviera una justificación adecuada, incluirá tal asunto en su informe anual o especial con mención de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud entre los casos en que considerando el Defensor del Pueblo que era posible una solución positiva, ésta no se ha conseguido.

Las cuatro herramientas del Defensor

• Advertencias
• Recomendaciones
• Recordatorios de sus deberes legales
• Sugerencias para la adopción de nuevas medidas

Las autoridades y funcionarios están obligados a responder por escrito en un mes. Si no actúan, el Defensor escala al Ministro o máxima autoridad. Si tampoco hay justificación, lo incluye en su informe con mención de nombres.

12. Informes a las Cortes

Artículo 32 LODP · Informes ordinarios y extraordinarios

Uno. El Defensor del Pueblo dará cuenta anualmente a las Cortes Generales de la gestión realizada en un informe que presentará ante las mismas cuando se hallen reunidas en periodo ordinario de sesiones.

Dos. Cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen podrá presentar un informe extraordinario que dirigirá a las Diputaciones Permanentes de las Cámaras si éstas no se encontraran reunidas.

Tres. Los informes anuales y, en su caso los extraordinarios, serán publicados.

Informe ordinario vs. extraordinario

Contenido del informe anual (art. 33 LODP)

El informe anual incluye: número y tipo de quejas presentadas, quejas rechazadas y sus causas, quejas investigadas y su resultado, con especificación de las sugerencias o recomendaciones admitidas. No contendrá datos personales que permitan la identificación pública de los interesados. Incluirá un anexo con la liquidación del presupuesto de la institución. Un resumen se expone oralmente ante los Plenos de ambas Cámaras, pudiendo intervenir los grupos parlamentarios.

Notificaciones al interesado (art. 31 LODP)

El Defensor informará al interesado del resultado de sus investigaciones y de la respuesta de la Administración, salvo que fueran de carácter reservado o secreto. Comunicará también el resultado positivo o negativo a la autoridad o dependencia administrativa afectada.

13. Medios personales y materiales

Asesores (art. 34 LODP)

El Defensor podrá designar libremente los asesores necesarios, de acuerdo con el Reglamento y dentro de los límites presupuestarios.

Personal a su servicio (art. 35 LODP)

Las personas al servicio del Defensor del Pueblo se considerarán como personal al servicio de las Cortes. A los funcionarios provenientes de la Administración Pública se les reservará la plaza y destino que ocupasen con anterioridad, y se les computará a todos los efectos el tiempo transcurrido en esta situación.

Cese del personal (art. 36 LODP)

Los adjuntos y asesores cesarán automáticamente en el momento de la toma de posesión de un nuevo Defensor del Pueblo designado por las Cortes.

Dotación económica (art. 37 LODP)

La dotación económica constituirá una partida dentro de los Presupuestos de las Cortes Generales.

Epígrafe 6 — Reforma de la Constitución

1. Introducción: la rigidez constitucional

La Constitución Española de 1978 es una constitución rígida: su reforma requiere procedimientos más complejos que los del procedimiento legislativo ordinario. El Título X (arts. 166-169) regula dos procedimientos de reforma:

• Procedimiento ordinario (art. 167): para reformas que no afecten a las partes especialmente protegidas.
• Procedimiento agravado (art. 168): para la revisión total o la que afecte al Título preliminar, la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I, o el Título II.

Ambos procedimientos tienen carácter rígido, pero el del art. 168 es considerablemente más complejo: exige mayorías de 2/3, disolución de las Cortes, nuevas elecciones y referéndum obligatorio.

2. La iniciativa de reforma (art. 166 CE)

Artículo 166 CE · Iniciativa de reforma

La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87.

Quién puede iniciar la reforma

El art. 166 CE remite a los apartados 1 y 2 del art. 87 CE. Esto significa que la iniciativa de reforma constitucional corresponde en exclusiva a:

• El Gobierno (proyectos de reforma).
• El Congreso y el Senado (proposiciones de reforma, conforme a sus Reglamentos).
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 87.2 CE): pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto o remitir una proposición de ley a la Mesa del Congreso.

3. Procedimiento ordinario de reforma (art. 167 CE)

Artículo 167 CE · Procedimiento ordinario

1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Desglose del procedimiento ordinario

4. Procedimiento agravado de reforma (art. 168 CE)

Artículo 168 CE · Procedimiento agravado

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

¿Cuándo se aplica el procedimiento agravado?

El art. 168 se aplica en dos supuestos:

• Revisión total de la Constitución.
• Revisión parcial que afecte a:
  • Título preliminar (arts. 1-9)
  • Capítulo II, Sección 1.ª del Título I (arts. 15-29: derechos fundamentales y libertades públicas)
  • Título II (De la Corona)

Las cinco fases del procedimiento agravado

5. Comparación: procedimiento ordinario vs. agravado

6. Límites a la reforma (art. 169 CE)

Artículo 169 CE · Límites temporales

No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116.

Los estados del art. 116 CE

El art. 169 CE prohíbe iniciar la reforma constitucional en dos situaciones:

• En tiempo de guerra.
• Durante la vigencia de alguno de los estados de emergencia del art. 116 CE: estado de alarma, estado de excepción y estado de sitio.

7. Las tres reformas de la Constitución

Hasta la fecha, la Constitución Española de 1978 ha sido reformada en tres ocasiones. Las tres se realizaron por el procedimiento ordinario del art. 167, y en ninguna de ellas fue necesario celebrar referéndum.